关于乡镇（街道）财政资金管理几点问题的思考

张传辉 建瓯市人民政府通济街道办事处

引言

目前我国各级乡镇（街道）财政局的县级财政资金绩效管理体系还有待完善，导致实际财务管理中有诸多问题，不能真正地发挥出会计管理职能作用，使得财政资金使用效率效果不高。对此，本文重点对当前乡镇（街道）财政资金管理中存在的问题进行分析，深入分析乡镇（街道）财政资金实际管理使用中存在问题的根本不足表现和深层原因，并在实践中找到合理有效管用的改进措施予以优化或改善，以有效提高全县乡镇（街道）财政资金综合管理科学化水平，进而体现更好地实现财政资金工作在推动新农村经济体系建设快速发展大局中产生的重大积极作用。

一、乡镇（街道）财政资金管理的问题

（一）财政资金收支不平衡

财政资金收支不平衡是当前乡镇（街道）财政资金管理中存在较突出的一个问题。乡镇（街道）政府作为地方最接近基层党组织的一个政权组织，无论它是在何种行政体制还是财政体制方面，均没有充分的话语权，以至于在财政收入方面较容易受到外部各种因素的影响。尤其是近些年地方政府债务规模越来越大，还本付息压力也越来越大。

（二）资金审批与核算不规范

在收支不平衡的情况下，要想提高乡镇（街道）财政资金使用的效能，加强财政资金支出管理非常有必要，具体包括支出审批与支出核算这两个方面。但从现状来看，许多乡镇在财政资金支出审批与支出核算方面均存在一定的问题。就财政资金支出审批方面，“一支笔审批”方式是许多乡镇街道的常态，也就是在镇长签字审批及财务人员确认后，便可支付款项。而这样简单的审批方式虽然有助于提高财政资金支付的效率，但对审批人员的专业化水平、财务人员的职业道德有较大的考验，同时也对财经纪律执行到位与否、外部监督是否有效介入有更高的要求。一旦在这些方面达不到要求，就非常容易出现不合格支出事项，连带着也会影响财务正常工作的合理性，难以保证财政资金管理的规范性。

（三）预算编制与执行约束力度不足

一方面，表现为预算编制不合理。乡镇（街道）财政资金预算编制，需依据预算法相关规定及收支平衡的原则开展。对于财政收入预算，通常采用增加收入预算的方法进行，同时上级财政部门也会对下级乡镇（街道）财政部门下达增长指标，乡镇（街道）财政部门需要依据下达的指标进行预算编制。在这样的情况下，一定程度导致了乡镇（街道）财政部门所得出的预算结果与实际情况不相符，因为在年底决算时，一旦财政收入不能达到上级财政部门下达的指标，就容易出现预算收支刻意调整的情况，为了达到指标要求而弄虚作假。而在财政支出预算中，通常是依据收入进行预算编制，期间也会受到人为因素的影响，出现虚假数据。另一方面，表现为预算执行随意性较大[1]。为确保乡镇（街道）的正常运转，乡镇（街道）财政部门会在每月中旬通过集中支付系统拨付定额预算资金，原则上，拨付的预算资金应执行年度预算并用于日常运转。但从实际情况来看，许多乡镇（街道）并不会按照年初预算来执行预算资金，同时也不会直接单纯地用于人员工资和办公运转，甚至支出保障工资后，转而充顶非税收入再次上缴。

二、乡镇（街道）财政资金管理问题的成因

（一）体制因素

第一，我国现行的财政体制还不够完善，主要因为存在乡镇（街道）财权事权不对等的情况。在财权方面，由于财权主要集中在上级部门，加上乡镇（街道）没有主体税种，以至于目前乡镇（街道）没有稳定的财政收入，能够使用的财力微乎其微。与此同时，街道作为市政府的派出办事机构，主要负责城市开发，延伸至城中村的征地拆迁，补偿款的来源和使用，税收由市政府，街道自有资金收入按征迁面积提取一定征地工作经费，随着开发的进度，地越征越少，工作经费也逐年减少，加上本身没有造血功能，以至于乡镇（街道）的财政收入不断下降。在事权方面，随着社会经济的快速发展，人民群众的需求不断增加，同时随着乡村振兴等战略的实施，基层群众对公共服务的需求也在不断增加，这使得乡镇（街道）政府所肩负的公共服务责任愈发重大，乡镇（街道）政府也就越来越多需要为其应承担的在基层民生、教育、医疗救助等相关公共领域层面上进行的重大公共事业项目或投资性建设。但实际上往往是因为镇财政收入增速偏快或与城镇社会保障支出相关的税收增速分配也明显不对等，也就使得各个区域乡镇（街道）财政所的有限理财分红权分配与其事权的分配上不对等。

第二，表现为制度约束不到位。制度约束是保证乡镇（街道）财政资金安全运行和提高使用效能的重要基础。然而从实际情况来看，虽然从中央到地方加强了基础财政资金的监管，但所设制定的制度都是大架构，具体到乡镇（街道）、村级这种最基层，没有具体的管理细则、缺乏处理问题实际的有针对性认识与具体实践性项目操作，导致目前乡镇（街道）财政资金日常管理服务工作只能流于形式，难以进一步发挥政策制度规范的有效约束作用。而这种制度存在的许多缺陷，也直接使得一些乡镇（街道）财政资金运用管理工作效能相对不高。从制度建设层面来看，财政资金管理涉及收支管理、会计核算、内部控制、预算管理、绩效管理等多项制度。不完善的制度，均未能在增强乡镇（街道）财政资金管理效能方面提供强有力的约束。

（二）人员因素

人员因素主要表现为基层财政人员力量不强。目前考核机制更侧重于经济建设，使得乡镇（街道）政府更重视经济项目建设，对财务工作有所轻视，因此财政业务人员配备不足[2]。加之受到经济条件等方面的约束，乡镇（街道）财政所也面临着人员流失、队伍结构老化等严峻形势。乡镇（街道）财务人员老化，又受编制的限制，不能招考录用，实行“村财乡管”后，又增加乡镇（街道）的工作量，只能从社会临时聘用，对内控管理造成极大的隐患。同时，也弱化了村级的财务意识，在财政资金的使用和财务核算方面依赖乡镇（街道）会计服务中心，不利于提升财政资金管理的规范性。

（三）监管因素

县财政局与审计局是乡镇（街道）财政所的直接监管部门，但审计局并未落实常态化审计监督，通常是只有在乡镇（街道）主要领导变动时进行离任审计，而财政局也只是对乡镇（街道）的部分专项资金使用情况进行跟踪而没有其他的监管动作。同时检查或审计只重事后账面核算，缺乏事前指导和项目实地调研，财政资金产生的社会效益没有事前考量，导致财政资金被浪费。比如：有一个村争取了80万元学校建设资金，等学校建成了，教育改革大部分学生并入乡镇（街道），最后剩余学生数不到 20 人。在内外部监管缺位的下，乡镇（街道）更加不重视财政资金的规范化管理，最终使得财政资金使用效能降低。

三、加强乡镇（街道）财政资金管理的对策及建议

（一）完善体制机制

首先，加快建立本级财权事权对等、责任明确的工作机制，上级主管部门在财政资金拨付时，应加大县级乡镇（街道）政府经费来源的各项支出实施专项重点检查考核和政策补助与扶持引导力度，帮助乡镇（街道）政缓解财政性支出保障压力，释放当地各乡镇（街道）政府的各项公共财政活力。以县乡村级事权财政分配方式改革等问题解决为着力点，通过逐步完善或优化村民委员会顶层架构制度设计、业务流程进一步优化规范等的一系列运作方式，为各级县乡镇（街道）政府继续开展推进农村区域各项国家土地征收治理发展规划建设和编制规划及项目等工作提供一个更为有效、更为完善合理的财税政策资金及配套保障[3]。如此可将进一步推动将原有一些地方乡镇（街道）人民政府承担下来的涉及村级人口教育、医疗保险、社保综合管理服务中心等农村公共社会保障服务管理事权逐渐往村级上移，从而减轻乡镇（街道）财政支出压力。

其次，完善乡镇（街道）财政资金管理体制机制，充分发挥制度作用，促进县域乡镇（街道）财政管理改革，不断提升乡镇（街道）的公共财力。在具体做法上，紧密联系农村基层社会发展的实际需求，科学合理制定出乡镇（街道）基本各类需公共产品供给和配套服务保障的资金支出结构比例，同时注意支出优先次序的优化，对于乡镇（街道）三农、教育、医疗与民生息息相关的领域，应优先提供公共服务产品和费用支出，随后是农村基础设施配套等服务方面的财政支出，通过优化支出次序，充分发挥财政资金的作用。

最后，在完善体制机制的基础上，强化制度约束。建立健全全面预算管理制度，加强财政资金预算管理，不仅要科学合理进行乡镇（街道）财政预算编制，也要提高预算执行力度，制定科学的预算指标及严格的考核机制，强化对预算执行的约束，充分保证财政资金使用的效益。在具体的预算编制中，严格落实两上两下的编制流程方法，对日常支出与公共支出相关内容进行合理预算。同时加强各职能部门的互联互动，建立上下联动的工作机制，并积极引入先进的技术，强化数据分析与共享，如针对乡镇（街道）财政支出情况，可充分利用大数据技术进行分析，并以分析结果作为依据进行预算标准的合理化调整，进一步提升预算编制的科学合理性。而在具体的预算执行环节，引入绩效理念强化预算执行监督，有机结合自评和财政评价的方式，有效落实预算执行的监督评价工作，及时掌握预算资金分配的情况，并合理化调整，以保证财政资金充分利用。还需加强内部控制，健全内控制度。在财政资金管理中，立足于实际状况明确管理目标与方向，充分发挥内部控制作用，提升乡镇（街道）财政资金管理的规范性。同时，在乡镇（街道）财政资金管理中，也要充分落实岗位责任机制，明确各岗位人员的职责，并加强资金管理人员的监管，以保证财政资金管理工作规范化开展[4]。此外，建立资金风险防范机制，充分发挥风险评估的作用，及时预警财政资金管理中存在的问题，并采取有效的措施解决，从而保证财政资金的安全。

（二）配强财政干部力量

乡镇（街道）财政资金管理工作的有效开展，应不断增强乡镇（街道）干部管理工作的学习，提高其资金管理的意识，使基层干部能充分认识财政资金管理的重要性、必要性，熟悉掌握财政资金管理的流程和方法，确保财政资金管理工作顺利进行。与此同时，加大培训教育力度，结合实际情况，制定针对性的培训方案与计划，重点围绕乡镇（街道）财政资金管理的内容，加强对干部的培训，促进其管理能力与执行能力有效提升，并配合有效的激励措施，提升干部学习与工作的动力，自觉提升自身综合管理能力，切实提高财政资金管理的实效性。

（三）强化监管

一方面，加大内部监管力度，建立事前、事中、事后全过程的监管体系，有效规避资金私用、挪用、滥用等问题。在内部监管中，应强化资金考核，确保预算编制科学合理，预算执行有力，进而提高财政资金利用率。在流程考核中，应同步进行财政资金核算与监督、执行与监督、风险预警与纠错纠偏，实现不漏账目、不遗分文的全覆盖监管。同时还需落实跟踪问效机制，传递“支出必问效，无效必追究”的监管理念，为乡镇（街道）干部与财政业务人员的思想慑威，保障财政资金规范化管理[5]。另一方面，加大外部监管力度，强化财政业务考核，整合县财政局、各乡镇（街道）财政所共同参与的项目，借助信息化技术实现对项目的动态化监管，由此保障财政资金规范运作。加大信息公开力度，定期公开财政资金绩效评价与监管状况，自觉接受社会监督。根据年度考评结果，为各乡镇（街道）下一年的预算安排形成相应的激励或约束，激励各乡镇（街道）自觉提升财政资金效能。此外，重视社会监督、群众监督作用的发挥，在全面监督的情况下，保证财政资金使用的规范性、高效性和安全性。

结语

总的来说，乡镇（街道）财政资金管理关乎乡村经济社会发展，应进一步规范乡镇（街道）财政资金管理，具体可从完善机制体制、配强干部力量和强化监管这三个方面着手，由此提高乡镇（街道）财政资金管理水平。