生态文明绩效评价考核和责任追究制度的研究

郭秀蕙 中国国检测试控股集团股份有限公司

引言

我国高度重视生态文明建设，采取了一系列行之有效的措施，包括进行长远科学规划、完善相关环保法规以及加大资金投入和科技创新等，可持续发展理念日益深入人心。十年来，持续大幅增加环保投入，加大环境基础设施建设力度，累计安排中央预算内投资超过1000亿元支持环境基础设施建设，有力保障了打好污染防治攻坚战。未来，生态文明建设任务依然艰巨，优化资金配置，提高资金利用率，助力各项建设工作的开展，有着重要的意义。

一、生态文明的任务

新时期，我国生态文明建设进入了以“降碳”重点战略方向、促进经济社会发展全面绿色转型，以及生态环境质量改善由量变到质变的关键时期。为保障各项任务高质量实现，各地区需要结合自身的实际情况，围绕环境问题，采取相应的措施，保证生态文明建设工作有序推进。各项工作的开展，需资金和相关部门的力量支持，助力生态文明建设任务的实施。做好财务绩效评价和责任制度的实施管理，为相关工作的开展提供资金支持，并且督促相关部门和负责人认真履行职责任务，有着重要的意义。

二、生态文明财务绩效评价考核与责任落实的案例分析

（一）案例概述

以某生态文明财务绩效考核项目为例，为生态文明建设专项2020年度中央预算内投资项目绩效评价，对中央预算内投支持的29个项目进行评估。其中，16个污水垃圾类项目，以及13个资源节约循环利用和污染治理类项目。从得分的结果来看，得分“优”的总计25个，评分为“良好”的总计3个，以及1个得分为“中”的项目。现结合项目的财务绩效评价，进行具体的分析。

（二）绩效目标的完成情况

从29个项目的推进情况来说，13个项目已经完工，还有14个正在施工以及2个没有开工。整体来说，13个项目的绩效目标均已经实现，绩效目标部分实现，还有3个项目的绩效目标没有实现。全省共下达中央预算内总投资为49300万元，各项目中央预算内投资已支付26793.38万元，中央预算内总投资支付率为54.35%。从投资支付率的设定目标分析，为≥85%，只有8个项目实现了设定的目标。

（三）项目存在的问题

从生态文明建设项目的实施情况来说，存在着以下问题：（1）“两个责任”未完全落实。在两个责任落实方面，按照项目落实到位率93.10%。部分生态文明建设项目单位没有落实主体责任，对于建设的项目没有实施全过程的质量与进度管理。项目的推进过程中，未严格监管项目审批，存在着项目前期合规性文件不齐全或者施工许可没有落实等问题。除此之外，采取的监管方式单一，未能做到项目资金与工程质量的全面化监管。（2）中央预算内资金支付率与总投资完成率低，两项指标的数据分别为54.35%、64.25%。在生态文明建设项目的推进方面，部分项目存在着未批先建的情况，没有进行施工图设计，对项目施工过程的质量控制也不足，最终认定为质量未达标；部分项目没有按时开工；部分项目出现了中标企业垫资实施的问题。对于上述问题，督促相关单位进行整体。

（四）生态文明建设项目管理优化的方法

从高质量推进建设项目的角度来说，积极采取以下管理方法：（1）优化财政投入，加强财政管理。各地区需要结合区域的生态实际情况，围绕重大生态环境问题，采取有效的管理措施，实现精准治污和科学防污。例如，水生态治理等。结合治理工作的实际需求，采取相应的措施，包括做好饮用水源保护、污水和垃圾收集处理设施建设等措施，全面提高建设的水平。（2）加强生态文明制度体系的构建，完善相关制度，形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态环境保护体系。结合本地区的实际情况，加快构建完善的生态补偿机制，完善生态功能区财政转移支付制度等。加强预算执行管理，积极发挥生态环保资金支持环境保护修护与经济社会发展的作用。（3）加强资金保障，做好资金使用管理。结合生态文明建设工作的实际情况，合理安排财政预算，保证项目经费充足，支持各项生态保护治理工作的开展。例如，大气污染防治和水环境治理等，推进各项建设工作。除此之外，加强对资金使用过程的管理，保证资金得到合理利用。（4）构建完善的绩效管理体系。围绕项目事前、事中以及事后，探索构建完善的绩效管理体系，加强对生态文明建设项目的管理。将绩效评价结果和预算安排有效挂钩，进一步强化绩效目标管理。做好绩效评价工作，积极推进重点绩效评价，合理运用评价结果，实现对财政资金使用的有效监督管理。为了保证绩效评价结果合理应用，要落实结果公开制，积极主动接受群众的监督与建议。生态文明建设项目评价工作具有很强的技术性和专业性，为保障绩效评价的开展质量需注重人员培训，使其可以掌握相应的工作方法和要点，做好此项工作质量的控制，切实保证生态文明项目绩效评价结果的准确性，全面反映存在的问题。

三、生态文明绩效评价与责任追究制度的实施策略

（一）绩效评价与责任追究制度实施存在的问题

从具体情况来说，主要存在着以下问题：（1）考核指标体系多套同用，且重复考核情况突出，对生态文明项目绩效考核结果的运用不充分。国家生态文明建设目标考核办法以及指标体系提出前，部分地方进行了有关探索，结合本地区的实际情况，构建了资源环境领域的评价指标体系以及考核办法。出台后，部分地区结合国家生态文明目标考核体系以及考核办法，又出台了一些考核办法以及指标体系，不过没有进行考评指标体系的整合，最终造成了多套考评体系并行的问题。同时，考评指标体系内的指标重复交叉，使得部分指标的权重很大。多套考核体系同时考评，使得地方领导干部需要面临很大的负担。除此之外，还存在着对经过数据分析获得的相应结果未能做到有效应用的问题，使得考评的实施失去意义。对结果运用不足，最终也会影响到考核制度的实施与创新。（2）从目前的情况来说，生态文明建设分区分类管控机制不完善，同时也没有形成可全面控制的考核机制。就具体的情况而言，主体功能区规划被纳入了国土空间开发规划范围。不过，相应的资源环境承载力监测预警机制尚没有形成，而且相关工作的开展也没有进行。在此背景下，对资源环境承载力的预警能力不足，没有结合各个区域的具体情况实施相应的奖惩制度。从国家出台的相关管理办法来看，比如《生态文明建设目标评价考核办法》等，没有按照不同主体功能区，实施分类考核，适用于省市层面的考核。部分县级地区也按照此办法，开展生态文明建设评价与考核。除此之外，部分地区还出台了分类考核的办法。整体来说，每个地区在进行生态文明建设评价和考核中运用的考核方法有着很大的不同，尚没有形成可以做到分区分类精准化管控与考核。（3）自然资源资产负债表的编制问题。在绩效评价与责任追究制度落实的考评方面，自然资源资产负债表是重要的资料和数据信息来源。当前，很多部门受到相关因素的影响，没有做到基础数据的全面采集，使得数据缺失问题相对而言比较突出，甚至部分部门还存在着共同采集的情况。在数据共同采集方面，由于执行的统计口径不同，而且存在着数据采集方法不一致等问题，使得很多数据信息无法真实地反馈具体情况，统计部门也难以开展精准化考核评估，增加了数据质量管理的难度，不得不需要引入第三方技术来辅助相应的调查工作开展，进而使得整项工作的成本增加，例如负债表编制核算。除此之外，当前所应用的自然资源价值核算技术还存在着一定的不成熟问题。举例来说，实物量数据难以精准换算，难以获得有效的价值量数据，进而影响到相应工作的开展。与此同时，不同资源采用的估价方法有着很大的不同，使得不同时点与不同地区资源价值量难以相对比较。（4）改革工作的推进不是某个部门就能够完成的，需要很多个部门通过资源的有效整合，全面推进，进而使得工作能够高质量开展。从当前的改革工作推进情况来说，显然未能做到有效地全面推进。由于缺少完善的沟通协调机制，使得很多任务推进环节产生了进度不平衡问题，或者出现了数据信息共享问题。最终影响到改革工作的推进。在资产负债表以及资产确权登记等方面，开展有关信息的采集和统计与核算，但是由于各个部门所执行的标准和依据不同，在采用的方法方面也有着一定的差异，进而使得获得的数据有着很大的不同。自然资源负债表能够为自然资产离任审提供相应的支持，不过相关工作是由多部门推进，包括统计或者审计部门，因而形成的相应的数据，例如资产负债表难以达到审计的需求。从目前的情况来说，在自然资源资产离任制度以及其他制度方面还存在着制度内容相似的问题，比如目标和程序等，同时有着不同之处。

（二）绩效评价与责任追究制度的优化策略

1.完善考评体系

对于当前部分地区生态文明项目考核指标体系多套同用的问题，需要做好全面的整合优化，统一纳入高质量发展考核评价体系，对不同的主体功能区采取针对性的考核措施。积极落实国家拟将生态文明考评体系纳入高质量发展考评体系的要求，结合各个地区的实际情况，积极推进地方整合相关指标体系，达到完善的效果。在考核工作中，实施统一评价与考核制度，有效减少重复交叉考核的出现，最大程度上减轻地方与基层的负担。除此之外，认真贯彻主体功能区理念，结合各个主体功能区的特点，合理设计考核指标，并且赋予不同的权重。对于县级层面则要坚持差异化原则，做好分类考核。结合考评体系的运行情况，不断进行优化和调整，切实保证生态文明建设工作高质量开展[1]。

2.做好考核工作，充分运用考核结果

从绩效评价与责任追究制度的实施角度来说，要认真做好各项考核工作，获得高质量的考核结果，并且充分运用考核结果，促使相关工作的质量得到提升，通过将考核审计结果和领导干部奖惩和提拔任用以及责任追究挂钩，增强人员的重视度，高质量推进各项工作。对于当前考核和离任审计中存在的形式化问题，坚持针对性原则做好优化，进一步提高工作的质量，有序推进生态文明建设。对经过调查获得的结果需要做好真实性的审查，并且充分地运用各项结果。通过与相关人员的利益挂钩，增强其工作重视度，进而保障相关工作能够有序推进[2]。如果考评和审计工作中发现领导干部存在违法违纪行为，那么要追究责任。积极推进生态环境损害责任终身追究制度，并且加强和相关制度的衔接，切实保障绩效评价与责任追究制度落实到位[3]。

3.构建完善的部门沟通机制

为促进各项制度改革落实到位，需要着力解决当前存在的协同性差问题，构建完善的部门沟通机制，全面推进各项工作。生态文明制度建设属于系统性工程，每个任务之间都存在着很强的关联性，需要多个行业、多个部门、多个区域的协作配合，因此需要不断增强制度改革的协同性。实践中，积极推进自然资源资产确权登记工作，助力其他生态文明制度的建设，保证制度的可行性。与此同时，加强相关部门的沟通，比如自然资源和统计部门以及审计部门等，改变改革工作分头推进的问题，例如自然资源资产确权登记以及自然资源资产负债表编制等，最大程度上增强自然资源资产离任审计与环保督察工作的协同性[4]。除此之外，积极构建多功能的共享信息平台，定期沟通反馈审计或者督察结果等，有效畅通交流渠道，实现资源的整合。积极发挥数据信息资源的价值，促使相关工作高质量开展[5]。

4.构建自然资源数据库

绩效评价与责任追究制度实施的优化，搭建统一的自然资源数据库，实现分类标准与统计测算方法的统一，提高信息共享水平，有着重要的意义。从各项工作的开展角度来说，基础性工作是重点控制控制，例如自然资源调查成果收集。实践中，需要积极构建覆盖各级各部门的数据采集和传输以及交换、发布体系，搭建数据中心，利用数据库与信息平台，实现数据信息的共享和高效化利用[6]。除此之外，需要明确自然资源分类标准和指标设置以及数据统计测算方法，做到数据信息的有效共享，有效减少数据重复工作量，防范不同口径数据不一致问题的出现，提高绩效评价与责任追究制度的实施质量[7]。

5.加强宏观指导

从绩效评价与责任追究制度的实施分析，做好有效的指导，为相关部门相关工作的开展提供方法支持，并且加大对其的政策与资金支持力度。因为当前很多工作的推进面临着诸多问题，包括理论问题和现实问题，如果缺少力量支撑，则难以推进。因此需要注重优化顶层设计，做好有效的协调，加强对生态文明建设的质量管控，为地方部门工作提供政策支持[8]。

结语

综上所述，生态文明建设的实施，离不开资金的支持，各地区每年都会投入大量的资金用于建设。资金的使用效果影响到建设目标实现，因此要高度重视资金管理，保证生态文明建设责任落实到位。本文结合生态文明财务绩效评价实例，对绩效评价和责任追究制度的实施进行了分析，提出了相应的建议，以期为相关人员提供参考借鉴。