粤港澳大湾区跨域环境协同治理探讨

□文/黄丽华 李红飞

（1.广东工业大学法学院 广东·广州；2.华东理工大学社会与公共管理学院 上海）

［提要］ 粤港澳大湾区作为世界第四大湾区，承载着深化内地与港澳合作的使命。本文以环境保护为切入点，分析粤港澳大湾区跨域环境协同治理情况及所遇困境，通过推动大湾区构建网络型府际关系、健全大湾区内环境顶层设计、发挥多元共治模式最大效能、推进湾区内行政区成员科学分工等举措，可助力粤港澳大湾区生态文明建设，维系人民福祉。

一、粤港澳大湾区跨域环境协同治理的迫切性

粤港澳大湾区包括香港特别行政区、澳门特别行政区和广东省的广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市，是我国“十四五”规划及“一带一路”的重要战略平台。但由于过去长期的粗放式经济增长模式，致使粤港澳大湾区环境历史遗留问题过多，阻碍大湾区可持续发展。

纵观世界四大湾区，粤港澳大湾区与其他湾区在生态环境评价上都存在差距。而优质的生态环境是粤港澳大湾区建设成国际一流湾区的重要外部条件，为避免走以往“先污染，后治理”的老路，粤港澳大湾区建设必须着眼生态环境保护建设。湾区的环境保护问题与过去单一行政区处理公共事务不同，环境污染的跨域转移意味着环境保护需跨行政区域解决，以往单一地方政府行政已无法根治问题。因此，推进粤港澳三地协同治理，推动跨域环境治理一体化尤为迫切。

二、粤港澳大湾区跨域环境协同治理现实困境

粤港澳大湾区是在“一国两制”背景下建立起来的，无论是在法律体系，还是在行政体系上都存在较大差异，法律程序异质性及行政壁垒增加湾区跨域环境协同治理的难度。深化大湾区跨域环境协同治理，必须直视湾区建设面临的现实困境。

（一）行政区划的复杂性为湾区跨域协同治理带来挑战。粤港澳大湾区行政区划的复杂性增加跨域环境协同治理难度。从行政区划来看，大湾区既有像广州、佛山等一般的行政区，有深圳、珠海两个经济特区，也有香港、澳门两个特别行政区；从行政区划的行政等级来看，香港与澳门特别行政区属于正省（部）级城市、广州与深圳属于副部级（副省级）城市；从行政区的发展程度来看，存在明显的发展不均衡现象，诸如肇庆、江门、惠州等城市经济体量相对较小。大湾区内部行政壁垒问题突出，阻碍各种资源和要素的自由流动。这为湾区跨域协同治理公共事务带来挑战，增加治理的难度及成本。

面对复杂的行政区，现阶段湾区内就环境保护问题仍停留在三地政府之间的合作单边或双边对话，9 个地级市只能依靠广东省政府统一沟通，缺乏中央统筹的湾区环境保护委员会以及广东省九市和港澳政府直接对话渠道。而统筹机构及网状直接对话渠道的缺失，湾区内行政单元地位不平等，所产生的行政壁垒导致信息交流不畅、信息不对称等“信息孤岛”问题，一定程度上限制了跨域环境协同治理进程。

（二）法律体系的异质性及合作机制的软弱性阻碍协同治理进程。粤港澳大湾区由于“一国两制三法域”的特殊背景，直接导致三地政府对环境保护治理政策的差异。首先，香港属于英美普通法系，澳门以葡萄牙法系为范本，广东省九市执行大陆法系，粤港澳三地的法院之间没有管辖权，无法形成统一的治理体系。这对大湾区内协同联动环境执法带来标准、程序、监督等环节的挑战。其次，湾区内部各行政单元对于环境保护指标存在差异，在“三法域”背景下难以实施统一的执行标准。

粤港澳三地过于依赖合作协议带来的软性约束为跨域协同治理环境带来挑战。跨域保护环境上，目前主要采取“一事一议”、编制发展规划来实现湾区内协同治理，而府际出台的规制文件、签署合作协议并不具备律法的强制性，难以压实湾区内地方政府的权责划分。基于经济合作建立起的“粤港澳合作联席会议”一定程度上为三地环境协同治理搭建平台，但该合作模式难以促进湾区内环境保护重要问题的决策以及长期性环保问题的解决；而“一事一议”的合作模式虽能针对特定问题特定事件进行规划，但缺乏对粤港澳大湾区可持续发展的整体环境战略及政策研究。

（三）“多元共治”模式不健全使得协同治理难以发挥最大效用。仅靠大湾区单边或双边的府际合作治理，环保合作小组等模式难以形成善治合力。一是湾区内群众之间存在价值理念冲突问题。受历史文化影响，过去港澳地区群众对内地的环境治理成效持质疑态度，缺乏引导的群众往往认为环境保护自有专家、政府兜底，认识误区增加跨域环境协同治理难度。二是当前政府未能充分利用市场强有力的资金支持以及分工的高效性，且部分企业缺乏环境保护的责任意识。三是现行较少社会组织参与到治理中来。处于治理边缘的非官方社会组织鲜少能参与到湾区跨域环境治理的专业服务供给中来。可见，多元主体协同治理渠道缺失、三地在价值认同与行动认同上存在差异等客观因素共同结果于跨域环境协同治理难度的增加，“多元共治”模式不健全使得协同治理难以发挥“1+1＞2”的最大效能。

（四）大湾区内部经济发展不均衡及人地矛盾阻碍跨域环境协同治理。深圳、广州、佛山以及东莞是广东省GDP 位列“万亿俱乐部”的四大城市。它们作为粤港澳大湾区内的经济生产代表，其GDP 总量占到广东九市的81.72%，占粤港澳大湾区总量的63.09%，可见这四大“万亿俱乐部”在粤港澳大湾区内占据优势地位。与之相比，肇庆、中山、江门等市GDP 总量较“万亿俱乐部”城市的差距大，深圳的GDP 总量约是肇庆的12倍，湾区内城市群间发展不均衡问题显而易见。经济体量较小的城市在处理各项公共事务上话语权较小，难以参与到湾区内跨域协同治理当中，这显然不利于湾区内整体的环境保护均衡发展。此外，湾区内人地矛盾问题也影响环境保护。大湾区人地矛盾呈现明显的珠三角东翼向中西部递减趋势，越是经济体量大的地区，人地矛盾问题越突出。人口过于集中在经济体量大的城市，增加湾区内经济体量较大城市的抗环境风险压力。

三、粤港澳大湾区跨域协同治理环境优化策略

粤港澳大湾区的跨域合作存在沟通不足、法律体系不同、环境保护标准不一、分工不科学等现象，通过推进粤港澳三地的对话协商、建立健全顶层设计、强化三地环境保护制度的衔接、明确城市分工可进一步实现粤港澳大湾区跨域性环境治理的协同化和法治化。

（一）构建网络型府际关系，以期形成共建共治共享的环境保护机制。跨域公共事务协同治理实质上是府际契约追求的目标。传统的“行政区行政”存在地方政府各自为政的“碎片化”治理缺陷，已然无法满足跨域公共事务协同治理的迫切需求。针对大湾区内行政区划的复杂性、环境污染转移的脱域化、府际合作协议的软弱性等带来跨域环境保护协同治理的困境，应当构建起网络型府际关系。所谓网络型府际关系是指地方政府之间地位平等，相互依赖，各自拥有自身目标并通过合作策略而不是竞争实现目标。构建网络型府际关系，减少粤港澳大湾区内城市群在跨域协同治理环境中因行政区划复杂而造成诸如合作乏力、博弈竞争、各自为政等治理困境，是形成共建共治共享环境保护治理格局的必由之路。

如何通过构建网络型府际关系以期形成共建共享共治的环境保护机制，主要做法有以下三点：一是强化粤港澳大湾区内府际合作，构建突破行政区划限制的跨域平台，提升区域合作整体层级。通过权威平台及时协商治理方案，破解跨域治理环境难题。二是明确府际间权责划分边界，使得湾区内各政府在区域协调治理中不缺位、不越位。处理跨域公共事务方面，各地政府应当基于信任履行义务，以平等互利、互利共赢的合作理念参与环境保护协同治理。三是基于共同利益目标由中央政府牵头统筹制定环境保护机制，规范粤港澳大湾区各政府跨域合作程序，统一环境保护指标。

（二）建立健全环境保护顶层设计，以期完善大湾区跨域协同治理格局。以美国田纳西河治理模式为例，它通过设立田纳西河流域管理局，授予其对流域内各种资源的治理权利，把各州对流域的规划及开发权利集中统一起来进行全面治理开发。对此，粤港澳大湾区跨域环境治理可借鉴该做法，打破粤港澳三地的行政制度壁垒，从宏观上把握全局。以刚性律法明确责权划分，建立长效机制，具体有：第一，凝聚共识，缩小法治认同差异，减轻立法阻碍。法治认同是多因素互动的结果，可沿着“情感认同→价值认同→行为认同的路径而递进式展开”。人民群众作为依法治国的基础，必须充分发挥其在法治建设的主体地位。三地政府可通过提高群众参与度，为三地人民就环境保护立法讨论构建平台，引导群众增进交往、理性商讨，均衡三地人民的切身利益。第二，提升三地法治认同，重视粤港澳大湾区法治规则衔接。一方面粤港澳大湾区跨域环境保护的顶层设计必须充分考虑当前湾区内环境保护现状，参考过去模式的合作协议精神、执行成效等协同编制符合三地共同意志的法律法规；另一方面地方政府应当在地方立法上充分考虑法律体系差异及群众的法治认同，合理让渡部分权利，以期构建大湾区跨域协同环境治理模式。若无法跨越粤港澳三地法制刚性差异的情形，可促进多元协作和沟通协商，增进粤港澳三地对环境保护的最大兼容性。

（三）发挥多元共治机制在跨域协同治理中的最大效能。以日本跨行政区水污染治理模式为例，它由国家行政机构、半官方组织和社会组织构成，充分利用社会组织力量协调各方关系；以英国跨行政区水污染治理模式为例，它由国家及污水处理公司组成治理机构，通过成立专门的政府管理部门及政府购买企业服务相结合的方式进行治理。对此，粤港澳大湾区可借鉴日本和英国的水治理模式，逐步构建起“政府主导，市场驱动，社会参与”的多元共治机制，打造共建共治共享的治理格局。具体做法有：一是扩大粤港澳三地群众参与跨域环境协同治理的范围。在规划、立法、监督环境治理等过程献计献策，把全过程人民民主精神理念嵌入到湾区治理当中，满足群众参与感的同时，提升政策、立法的科学性与民主性。二是通过成立社会组织机构或政府购买服务形式，强化专业化社会服务，使它们成为联结社会群众，凝聚共识的桥梁。三是利用市场金融体系，为跨域环境协同治理提供强有力的资金支撑。以优惠政策拓宽融资渠道，注重对市场融资渠道的有效监管，最终为打造优质生活圈形成多元共治的新格局。

（四）推进湾区内行政区成员在跨域环境协同治理上的科学分工。湾区内跨域环境协同治理涉及到广东九市、香港、澳门，他们的行政等级不一、管理部门多样，为密切联结湾区内多个行政区成员，团结一致保护环境，避免管理“灰色地带”、以邻为壑问题的产生，必须建立一套科学的分工机制。通过明晰湾区内行政区成员的分工，保障生态协同治理的有效开展。一是广州作为广东的省会城市，对广东其他8 个湾区城市有着极强的影响力和辐射力，因此广州应在粤港澳大湾区跨域环境协同治理中承担统领全局的作用。广州可根据广东九市工业发展、污染物排放及治理成效，及时做好统筹工作。针对目前形成的广佛肇、深莞惠、珠中江都市圈，可指引它们协同做好区域环境治理工作，以此调动肇庆、江门、惠州等地参与环境治理的积极性，加快处于边缘的湾区城市融合到环境协同治理中来。二是港澳拥有先进的环境治理技术及经验，可作为大湾区环境保护的先行示范区。针对此前广东九市需由广东省统一代表沟通事项问题，可发挥当下的“互联网+官方”形式，由港澳对湾区内其他行政区成员进行点对点沟通，根据各地实际情况提供先进的环境治理技术及经验指导。通过强化各城市之间的联系与沟通，统筹科学划分湾区行政区成员的职责，最终达成粤港澳大湾区跨域环境协同治理有序进行的目标。

综上，环境保护是一项系统性、整体性工程，离不开多地跨域协同治理。而跨域环境保护协同治理无疑是符合“一国两制”背景下粤港澳大湾区的发展逻辑，它能有效解决环境污染脱域化问题的同时，还为三地经济可持续发展提供优良的环境空间。从行政区划、法律体系、治理格局、城市分工出发探讨大湾区环境治理所面临的挑战，以构建网络型府际关系、健全顶层设计、发挥多元共治效能、推进湾区内城市群的科学分工等举措可助力粤港澳大湾区跨域环境协同治理目标的实现。