探索构建部门预算绩效管理体系—以SM市LY局为例

陈玉兰 三明市森林资源站

引言

提升预算绩效管理能力，具有十分重大的意义，不仅可以提高财政资金的使用效率，盘活沉淀资金，整合重复、零星碎片、绩效目标无法完成的低效或无效资金，而且是财政在推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之意，其根本目的是改进预算支出的管理，优化财政资源配置，把钱花在刀刃上，提高财政资金使用效益。

一、预算绩效管理制度和组织体系的构建

2015年实施新的《预算法》中明确各级预算中应当遵循“讲究绩效”的原则。党的十九大报告中提出“建立全面、规范、透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”。2018年9月1日，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，构筑起新时代具有中国特色的预算绩效管理体系的四梁八柱，从组织架构，到健全管理制度；从全方位预算绩效管理格局的构建、到全过程预算绩效管理链条的环环相扣；从全覆盖预算绩效管理体系的面面俱到，到强化预算绩效管理的约束力；文件中提出了具体要求，是全面实施预算绩效管理的统领性文件。

2019年2月福建省委、省政府印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》；2020年12月福建省财政厅印发《福建省省级部门项目支出预算绩效目标管理办法》；2021年6月福建省财政厅印发《福建省政府投资基金绩效评价暂行管理办法》；2021年11月福建省出台《福建省政府和社会资本合作（PPP）项目全生命周期绩效管理实施细则》。这些实施意见、管理办法和实施细则的出台为福建省预算绩效管理能力的提升提供了有力的政策支撑。

2019年6月，SM市人民政府印发《关于全面实施预算绩效管理的若干措施》（明委办发〔2019〕37号），为SM市开展全面预算绩效管理工作，提升管理能力提供了政策指引。而后SM市财政局根据福建省委、省政府印发的《全面实施预算绩效管理的实施意见》等有关文件规定制定了《SM市市级部门预算绩效运行监控管理暂行办法》《SM市市级预算事前绩效评估管理暂行办法》《SM市市级部门预算绩效管理结果应用暂行办法》。SM市LY局迅速响应文件精神，一是制定文件通知，成立加强部门预算绩效管理领导小组，确定以局长为组长，各单位分管领导为副组长，各单位、各科室负责人为成员的部门预算绩效管理小组，同时明确成员间责任分工。二是印发《SM市LY局预算绩效管理工作办法》。三是印发《SM市LY局专项资金绩效自评工作的具体流程》，构建了SM市LY局全面预算绩效管理的制度和组织架构。

二、部门预算绩效管理“三全”体系的构建

闽委发〔2019〕5号文件中明确了构建预算绩效管理体系的时间轴，市县两级各到2021年年底和2022年年底基本建成“三全”的预算绩效管理体系，推动财政资金聚力增效，增强政府公信力和执行力。

（一）构建部门全方位的绩效管理格局

《预算法》对预算绩效管理体系的全方位构建提出了三个层次的要求，一是政府一层，二是部门和单位一层，三是政策和项目一层。从三个不同层面构建全方位预算绩效管理体系。SM市LY局根据文件要求，建立绩效自评机制，下发《SM市LY局专项资金绩效自评工作的具体流程》，从组成绩效自评工作小组到制定绩效评价指标体系，从收集有关数据及资料到分析有关数据及资料，从填报绩效自评系统到撰写绩效自评报告，规范了绩效自评工作的具体流程。针对重大决策和重大事项上采用领导集体决策和专家咨询政策，并聘请第三方机构为重大项目进行可行性研究，出具可行性研究报告，从项目可能带来的生态效益、社会效益和经济效益出发，从而更全面有效地衡量政策和项目的可行性。

（二）构建部门全过程的预算绩效管理秩序

第一，将绩效端口前移，在项目立项环节开展绩效评估，在申请时设立绩效目标。绩效管理围绕绩效目标开展，绩效目标同时也是绩效评估、绩效监控和结果应用的基础和依据。SM市LY局在预算编制环节强化绩效目标设立，将绩效目标作为预算安排的前提条件，在申请专项资金前，要求资金使用单位或科室组织开展绩效评估，编制绩效目标，将绩效管理端口前移。SM市LY局从立项的文件依据如是否经发改委和经建科审核，是否经市人大会审批，资金投入所产生的生态效益、社会效益和经济效益是否超过投入成本、绩效目标是否可及、实施方案是否具有可操作性、资金来源的保障程度等方面进行事前绩效评估，计财科负责报财政审批项目入库前的审核工作，推动预算和绩效目标同步编制、对未编制绩效目标或绩效目标编制不合理、绩效目标效果差的项目予以取消或调整优化。从源头上提高预算编制的科学性和精准性。

第二，持续完善具有行业特色的绩效指标体系。财政项目具有行业多元、地区多元的特征，建立分行业绩效指标体系，有利于解决部分项目绩效指标盲目套用模板、“一刀切”等问题，自2020年以来，9省区已发布20个分行业指标体系文件，覆盖5个一级行业、16个二级行业，有利于做深做实绩效管理，形成良好示范效应。SM市LY局依据本部门工作重点按照“可量化、可审核、可监控、可评价、可操作”思路原则，设计了符合SM市LY局重点工作的指标体系，绩效目标设置中具有完整性、相关性、可测量性、合理性，并选取“全市造林绿化面积”“森林覆盖率”“林业产业总产值”为核心指标。阶段性目标设有5个指标，分别为“全市造林绿化面积”“扶持市级森林康养基地家数”“林业科研立项个数”“林博会参展客商人数”“林博会参展商品品种数”。项目产出类设置了24个指标，如“全市造林绿化面积”“林业科研立项个数”“造林成活率”“森林防火建设及林业有害生物防控”“森林资源保护管理建设”“森林资源培育和林木种苗工程”“野生动植物保护”“林改工作管理”等。效益类设置了6个指标，分别为“林博会现场交易额”“林业产业总产值”“森林覆盖率”“林业有害生物成灾率”“林地保有量”“目标群体满意度”。

第三，在部门预算绩效管理过程实行“双监控”。双监控是指在预算执行过程中对绩效目标实现程度和预算执行进度进行全过程跟踪。按月、季度，半年度、年度日常运行情况进行跟踪，及时掌握项目阶段性目标的实现程度，在预算执行中及时发现问题，并及时进行纠偏整改。据不完全统计，SM市财政局2020年将2929个绩效目标指标纳入绩效运行监控，重点对上半年383个绩效目标指标实现比较缓慢或偏离比较大的指标提出纠偏整改。SM市LY局2021年对财政下达的20个部门业务项目进行监控，及时对数据进行分析，对执行进度缓慢的项目向各资金使用单位通报，对监控中发现的绩效目标偏离等问题，督促各单位及时进行纠偏整改。

第四，在绩效评价完成后，注重结果应用。SM市LY局开展绩效自评，将评价结果与年度部门预算安排有效衔接，建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制。2020年SM市委、市政府将绩效评价结果运用作为财政增收节支管理的27条措施之一，对绩效优良的项目，给予优先保障；对绩效一般的项目，按上年度预算的95%安排；对无效、低效的项目，根据不同情况，给予削减50%直至取消。SM市LY局根据市委、市政府精神，在开展2021年项目绩效自评和部门整体绩效评价的基础上对预算执行进度慢的给予削减，对评价低的给予取消，因疫情原因，林博会暂停举办，在2022年的部门预算安排中减少180万元，其他因执行进度缓慢或项目执行完毕合计削减项目资金305.83万元。

（三）构建涵盖所有财政资金的预算绩效管理体系

SM市LY局在构建涵盖所有财政资金的部门预算绩效管理体系的主要做法为，从预算的事前绩效评估，到事中的项目入库，预算编制和绩效监控，到事后的绩效评价，特色指标的构建，再到评价结果的应用，覆盖了所有的财政资金，包含国家财政转移支付、省级专项、市本级一般公共预算，还包括政府采购、政府购买服务和政府债务项目，政府和社会资本合作等内容。而且极为重视从国家开发银行福建省分行贷款用于SM市城市绿道建设的政府债事务，每年5月20日前和10月20日前按还款计划提前申请并同步报送市级财政支出项目绩效目标表。及时通过全口径债务监测平台报送相关数据。

三、部门预算绩效管理体系构建过程的难点

（一）缺少能融合不同管理需求的管理信息系统

为配合财政部门的监管，目前市级部门预算在项目入库、绩效目标申报、指标下达、国库支付等模块统一在预算管理一体化系统平台，而会计做账系统、绩效自评和整体绩效评价在财政综合信息平台上，绩效自评和整体绩效评价无法从记账模块中自动取数，也无法从国库集中支付系统中自动取数。这就造成了绩效管理模块与会计核算模块、国库集中支付系统之间无法衔接，造成了数据之间的脱节。全面预算管理体系是全方位、全过程、全覆盖的整体框架，预算绩效管理的各个环节各有侧重，这就需要同时维护财政综合信息平台和预算一体化两个系统数据的及时性和准确性，以免影响各自的绩效评价结果，极大地增加了单位绩效管理人员的工作量。

（二）第三方评价机构引入不足

SM市自2019年起启动构建地市级财政全面预算绩效管理体，SM市LY局同步启动构建部门预算绩效管理体系，由于部分项目专业性强，进行事前评估和事后评价需要相关的专业技术人员，这就需要第三方具有相应资质的评价机构介入，目前市面上具有资质又具有行业相关性的第三方机构数量明显不足。在2020年的绩效自评和整体绩效评价中委托福建财通进行了相关工作，福建财通是一家为财政和企事业单位会计软件维护的综合性服务企业，影响了发挥第三方机构的在绩效评价活动中的权威性。

（三）对下拨县级的专项资金跟踪检查不到位

目前SM市LY局对下拨县级的专项资金使用情况只根据各县上报的数据进行统计，由于力量不足，对下拨县级的专项资金采取随机抽查的方式进行监督，未能对下拨的县级专项资金进行全覆盖监督，也就无法清晰分析下拨县级的专项资金在预算年度内的使用情况及支出后的产出效益。

四、关于完善优化部门预算绩效管理体系的建议

（一）加快整合预算管理一体化系统

按照财政部通知各级财政和预算部门单位统一在预算管理一体化系统中做账，按财政部规划预算管理一体化系统将是一个集绩效目标申报、项目入库，预算编报，指标下达，国库集中支付，部门单位做账，绩效监控，绩效评价于一体的综合性系统，具有国库支付后自动生成记账凭证，自动选取数据进行绩效监控，这就有效保证了绩效管理的连续性和科学性。依托财政预算管理一体化系统搭建的绩效管理模块，将做到绩效结果可记录、财政风险可把控、绩效数据可分析等，将实现绩效管理与财政动态管理相衔接，打通部门预算资金全生命周期管理的“最后一公里”。

（二）积极培育第三方评价机构

积极培育第三方评价机构。近日福建省成立了由各领域专家、教授等来自全省财经领域的10名专业人才成立首批专家库。SM市LY局抽取本部门各领域专家如林业高级工程师、一级建造师、高级经济师、高级会计师成立专家库，对绩效目标开展联合会审；建立专家咨询机制，有效地提高绩效评价的权威性。

（三）建立部门预算绩效管理与部门二级绩效考评相结合机制

以《SM市财政局关于2020年度财政资金管理指标考评有关事项的通知》为契机，将各科室和单位的预算绩效管理工作纳入科室二级绩效考评，重点考评时效和质量。时效包括及时填报绩效目标，及时进行绩效自评。质量包含按要求填报，审查填报的相关性和可测量性，如未及时或填报质量差，将相应扣减科室二级绩效得分。如单位和科室按时按要求完成，适当奖励二级绩效得分，从而提高各单位和科室的重视程度和积极性。

（四）加强市县联动，提升绩效管理整体水平

进一步加强对拨付县级或国有林场的专项资金进行监督检查，对绩效监督“一竿子插到底”，对项目资金的全面绩效管理进行业务指导，督促县级LY系统或国有林场对照财政和部门预算绩效管理体系构建的具体要求，把握关键工作时间点，对业务经办进行定期培训以提高其绩效工作能力，进而提升整体绩效管理水平。

结语

SM市LY局通过构建部门预算绩效管理的组织架构，下发规范文件形成制度规定，构建了“三全”的部门预算绩效管理体系，在构建过程中注重结合LY部门重点工作完善了具有部门特色的关键性评价指标。通过分析部门预算绩效体系在构建过程中的难点和不足，提出一些可行性的建议，进而对部门预算绩效体系进行了优化。