社会治理政策评估发展阶段划分

□文/刘小年

（东莞理工学院法社学院 广东·东莞）

［提要］ 现有研究对评估发展阶段的划分是从方法的视角展开的，忽视评估在范围上的进展。由于事实与价值统一于现实的人的实践，人的实践是在一定的社会结构之下展开的，并具有相应的后果。因此，需要从结构、过程与后果相统一的实践角度探索评估的范围，以及进一步发展评估的框架。

一、问题的提出

评估是政策过程一个基本环节，处于承接已完成执行的政策过程与开启下一个政策过程的过渡位置。通过评估，可以总结当下政策的得失，并考虑下一步的政策行动。即评估具有总结过去、面向未来的功能，它是政策科学研究的一个基本领域。

目前，评估有了长足进步。如何评价它的发展，无疑是一项有意义的工作。但目前尚缺乏从范围的视角对其发展阶段进行划分的成果。从学术研究来看，一门学问的发展，不光要有研究工具即方法的创新，还应有对研究对象的探索及由此形成的研究范围的认识与拓展。范围的研究，既有利于开拓学术研究的领域，也有利于在实践中全面审视要从事的工作。因此，本文拟从范围的角度研究评估的发展。

二、关于评估的历史与发展阶段的划分

（一）关于评估的历史。学术界公认评估的历史比较久远，最早可追溯到17 世纪霍布斯等用数量方法评估社会环境、探讨死亡率、发病率和社会解体的研究。不过，现代科学意义的评估研究则是20 世纪以来的事情。至于政策评估研究的兴起则更晚，是在现代政策科学诞生之后。20 世纪50 年代初，拉斯韦尔在其开创的现代政策科学研究中，提出了政策过程的七个环节，其中之一就是评估。到20 世纪60 年代，政策评估已是政策科学的一个独立分支，在实践中也成长为一种产业。20 世纪70年代，学术界出版了评估研究的第一本教材，相关人才的培养走向正规化。20 世纪80 年代，“评估研究已经成为了美国社会科学中最有活力的前沿阵地”之一。此后，评估作为政策科学的重要领域，回应实践的需要，在公共管理与社会生活中发挥着应有的作用。

（二）关于评估发展阶段的划分。对于评估历史，美国学者古贝和林肯将其发展阶段划分为四代，这也是现有研究主流的认识。据余芳梅和施国庆的整理，所谓四代评估中的第一代为效果评估，时间从19 世纪末至第二次世界大战前，它关注政策实施的效率与政策目标的实现程度，性质为工具导向，方法为测量；第二代为使用取向评估，时间从二战至20 世纪70 年代初，它关注评估结果的价值与实用性分析，性质为目标导向，方法为描述；第三代为批判性评估，时间从20 世纪70 年代到80年代中期，它关注政策价值取向，性质为暂时性的决策导向，方法为判断；第四代为回应性建构主义评估，时间为20 世纪80年代中期以后，它关注政策评估过程中的多方需求、多元互动，性质为行为导向，方法为谈判协商。

除以上四代评估的划分外，鄞益奋认为美国著名学者费希尔的政策评估理论框架即实证辩论的逻辑作为理性主义与建构主义的耦合，可以将其视为第五代评估。这种评估于20 世纪90 年代中期完成理论建构，它关注经验分析与人文理解的整合，性质为包括项目验证、情景确认、社会论证与社会选择等四个层面内容在内的、二轮顺序的过程导向，方法为综合经验与解释的多元方法。

三、关于评估发展阶段划分的评价：视角与优缺点

（一）现有研究划分评估发展阶段的视角。现有研究对评估发展阶段的划分，依据的是认识事物的方法，即根据在科学研究上的事实与价值二者之间关系的判断，及由此形成的、在评估中应用的相应的研究方法，来区分评估的发展阶段。

从方法视角来划分评估的发展阶段，直接反映在现有研究对相关评估发展阶段的命名上。如，美国学者古贝和林肯在划分四代评估时，就分别以测量、描述、判断与响应式建构主义等评估的方法或范式命名。又如，被看作第五代评估的费希尔的实证辩论逻辑，本身就是一种耦合了前四代评估理念的多元评估方法。进一步来说，在现有研究看来，分别以测量、描述、判断等为方法的第一代至第三代评估，遵循的都是实证主义的学术规范，在评估中强调的是事实，在其背后秉持的则是事实与价值二分的判断。它有两个内核：一是强调客观事实，用孔德的话来说，就是“凡是不能严格缩简为某个事实（特殊事实或普遍事实）简单陈述的任何命题都不可能具有实在的清晰含义”；二是坚持观察主体与客体的二分法，用费希尔的话来说，就是在评估中要求价值中立。

以谈判协商为方法的第四代评估，同样秉持事实与价值的二分判断，只是与实证主义相反，在评估中偏向价值，遵循建构主义的学术规范。它也有两个内核：一是“响应式聚焦，即在利益相关者参与的基础上决定要解决什么问题和收集什么信息”。二是“建构主义方法论，即在建构主义范式的本体论和认识论的假设基础上实施整个研究程序”，也即坚持“事实并非客观显然地摆在那里，而是依据人为的建构而存在的，并常常受到各种各样的社会和文化因素的影响，正是这些因素形成了共同的建构”。

综合经验与解释的多元方法的第五代评估，则企图超脱事实与价值二分的立场，在评估中将二者结合起来，其遵循的是一种实证辩论的逻辑。这种逻辑以哈贝马斯的综合合理性、图密的实际论据的非正规逻辑和泰勒的评估论点逻辑为理论基础，形成了一个包括四个层面内容的、二轮顺序论证的评估框架。至于费希尔为何要在评估中将事实与价值二者结合起来，在于他认为事实与价值二分是有问题的，即：一是价值中立本身是一种价值取向；二是对有目的性的政治行动的调查不可避免地具有价值取向；三是对政治事件研究的语言本身是一种社会世界的一部分；四是社会科学家调查具体行动或事件的概念的过程本身隐含了模糊的价值判断。具体到政策评估，他主张“鉴于政策科学的应用性质，经验主义的研究会保持在这一领域的中心地位”；同时，由于“经验主义的衡量都是建立对社会世界的结构以及它是怎样运转的理解基础之上的”，因此可以通过四个层面内容的二轮顺序的讨论来形成一种“更广泛的理解过程中经验主义和解释的事件之间的互动”，也即一种在逻辑上将经验主义与解释相结合的评估框架。

（二）现有研究在评估发展阶段划分上的优缺点。现有研究关于评估发展阶段的划分，能够以专著、学术论文的形式出版或发表，在学术圈广泛传播并被采纳应用，说明它确实有一定的优点。这种优点也是它的学术贡献，即提供了一种学术上的评估发展阶段划分的知识，从而为人们学习、认识、研究评估的历史提供了一条路径。这条路径即评估方法的发展。也即现有研究从方法的视角划分评估的发展阶段，反映了评估实践及相应方法发展的历史，这既有利于人们把握评估的历史进程，也有利于人们学习、传承与创新评估的方法。实际上，现有研究划分的评估五代演进的历史可以说就是一种应对具体评估问题的方法发展史。即：第一代评估反映了当时的评估包括学校教育中人们测量与评价学生的特征，以及科学管理运动中人们评估员工效率等实践及相应的测量工具研究的进展；第二代评估反映了第一代评估在实践中完善的需要，如面对学生评估相关的课程修改问题，由此发展出格式化评估过程等描述方法；第三代评估在第二代评估提供的描述性方法之外，力求解决判断的问题，因而发展出了一系列评估模型，如新测量模型、鉴赏力模型等；第四代评估针对前三代评估的共同弱点即实证主义规范忽视评估中的价值的问题，设计出了一种偏重价值的方法，即所谓的回应性建构主义评估；第五代评估则力求扬弃前四代评估，在实证辩论的逻辑中，将事实与价值相兼顾。由于上述学术贡献，现有研究在实践中也产生了一种有意义的效果，即方便人们针对性地学习与选择实践需要的评估方法与工具，从而高效率地工作。

但是，现有研究的缺点也是明显的。它忽视了评估中的范围方面，没有叙述评估范围上的进展。显然，这既不利于学术研究自觉开拓新领域，也不利于评估实践中人们全面把握被评估对象的影响、不利于避免评估中有可能发生的就事论事陷阱。

四、对评估发展阶段的重新划分

（一）本文重新划分评估发展阶段的视角。本文拟从范围的视角重新划分评估发展的阶段，基本的依据有两个方面：一是上文指出的现有研究缺乏从范围视角对评估历史审视的事实；二是从学术发展来看，范围研究是学术研究的一个重要方面，即它属于对研究对象的探索，而方法的研究则是另一个方面，即服务于研究对象的探索方面，具体为包括范围的研究在内的对象的探索提供工具的方面。可见，范围与方法的研究统一于具体的学术研究之中，可以说是科学发展的两种基本途径。

展开来讲，范围的研究主要有三种重要价值：其一，由于学术的发展本质上是对研究对象的认识，对研究对象范围的研究有助于引领学术研究开辟新的领域。例如，政策科学认为政策过程有多个环节，学者们据此研究这些环节产生了一系列专门的著作。其二，由于方法是在实践中形成的，对范围的研究也有助于研究方法的发展。如，费希尔正是在对事实与价值二分的质疑中提出了二轮顺序评估的实证辩论逻辑。其三，由于“理论一经掌握群众，也会变成物质力量”，对研究对象包括它的范围的认识的发展，必然会指导实践形成更加科学有效的活动，如有助于人们全面把握实践要改造的对象。

（二）从范围视角划分的评估发展阶段。从范围视角来看，评估在发展中经历了两个阶段，现正处于第三个阶段。也即先后经历了偏重事实、价值等的评估阶段，当前正处于致力于将事实与价值相结合的评估阶段。具体来说，现有研究从方法视角区分的第一代至第三代评估，因其遵循实证主义规范，在实践中注重的都是对事实的评估；第四代评估则矫枉过正，在其建构主义范式指导下，使评估由前三代注重事实的一面偏向了另一面即价值；第五代评估，依靠实证辩论的逻辑，力求沟通评估中的事实与价值，可以看成对前四代评估的综合。

不过，这里要指出的一点是，无论是实证主义范式之下的评估还是建构主义范式之下的评估，都没有在实践中完全排除它们忽视的另一面，即实证主义范式下的评估也包含了价值的成分，如其研究设计就有研究者的主观介入；建构主义范式下的评估也包含了事实的内容，如其基本内核之一的响应式聚焦就力图收集利益相关者的信息；也即它们对事实或价值的关注在评估中都只是相对的，是一种偏好。正是由于存在这样的偏好，在实践中才显示出不同的发展阶段。

五、基于实践的评估范围建构尝试

（一）本文评估范围建构的视角。正如评估发展阶段的研究揭示的，在学术研究中，方法的发展可以为范围的拓展提供必要条件，但是方法的研究不等于范围的研究。范围的研究既要利用方法工具，更要立足实践：一是人在实践中将自我、他人与自然相统一，提供了认识建构的事实基础；二是实践将主观与客观相统一，形成了认识的真理性检验的标准；三是事实与价值统一于人的生活实践，正好可以为发展中的、遵循事实与价值关系研究的、政策评估知识的创新、探索新的方法即实践的模式，从而为相关知识的发展提供新的可能或前景。因此，本文下面从实践的角度探索评估的范围。

（二）探索基于实践的评估范围的理论基础。要以实践为基础探索评估的范围，需要先对实践有一种基本的认识。本文认为，实践作为现实的人的社会生活，是一种结构、过程与后果的统一体。提出这种认识的依据：

第一个依据是马克思的思想，即他的有关现实的个人的假设与实践观，包括三个基本内容：一是作为实践的主体，人是现实的个人，即一种有肉体组织的生命存在；二是从需要出发的现实的个人的生活，包括生产与家庭生活等实践都具备双重关系，即自然与社会关系，都是在一定的自然与社会的结构条件下展开的；三是在一定的结构下展开的现实的个人的生活，即实践具有一定的后果，会对人与环境同时带来影响。

第二个依据是当代学术界的一种共识，即试图超越结构-能动的二元论、以“提供兼顾结构和能动之重要性的解释”。例如，吉登斯在结构化理论中主张“不能简单地认为结构是对人类能动性的限制，它实际上也是对人类能动性的促进”；同时，他也承认，在结构化理论的形成中，有关实践与劳动改造能力的方面，马克思的著作提供了“轮廓性的初步定位”。“类似的，政治科学家们也发现，他们越来越需要那些能把结构、过程和结果系统地综合在一起的复杂的研究设计。”

第三个依据来自于从唯物辩证法角度对系统观与矛盾观的审视。根据系统论，世界是系统的，是多事物的集合；根据矛盾论，世界又是矛盾的，是在对立统一中相互作用的；根据唯物辩证法，世界是“一幅由各种联系和相互作用无穷无尽的交织起来的画面，其中没有任何东西是不动的和不变的，而是一切都在运动、变化、生存和消逝”。因此，从唯物辩证法来讲，世界就是结构即多种因素联系组成的系统、过程，即对立统一中相互作用的矛盾与后果，即运动变化的统一体。

（三）基于实践的评估范围阐发。从人的现实生活即实践的三位一体的模式可以发现，评估在范围上包括三个基本方面，即政策实践的结构方面、过程方面与后果方面。下面具体论述：

1、结构方面。在实践中，人与他人互动形成直接的个人生活与生产的情景领域，围绕情景领域的是更大的社会背景，社会背景与自然互动则形成更宏观的人类生存环境。因此，在结构上，应评估正在进行的政策项目与相关实践情景中的政策主体包括人与组织的需要是否一致，即需要开展合目的性评估。同时，应评估实践中的政策项目是否符合整个社会的需要，即需要开展合社会性评估。此外，还应评估进行中的政策项目是否符合自然规律，即需要开展合自然性评估。结构评估，也可以说是条件评估，即看一个政策项目是否能得到所在社区及社会与自然环境的支持。

2、过程方面。由于现实的个人的行为即实践是在一定的社会关系支持下，在具体的时间内投入资源的过程，因此在过程中需要评估时间维度上政策项目的实施是否达到了预定的进度要求，即需要进行效率评估。同时，需要评估资源维度上政策项目的实施产生的效益。此外，还应评估关系维度上政策项目相关的行动主体间的关系，即考察相关政策主体之间是否形成了朝向预定政策目标行动的秩序，也即进行协同性评估。只有政策主体之间形成了协同关系，政策项目才有可能朝着预定目标继续执行下去。过程评估，也可以称之为进展评估，即评价政策项目的进度、取得的效益与主体间协同推进项目的可能性。

3、后果方面。政策过程中，人们会通过实施政策来处理面临的社会问题，由此会对自我与社会产生影响。因此，在后果上，不仅需要评估政策行动对社会问题与政策本身的影响，还需要评估它对采取政策行动的人与组织即政策主体与这种主体所处社会环境的影响。也即：需要评估政策主体在利益、观念、地位与发展机会等方面的影响，需要评估情景外围的整个社会在文化、利益、制度、组织、环境等方面的影响；需要评估实施中的政策的生命周期的变化以及这种政策实施对其他相关政策的影响；需要评估政策处理的社会问题的状况及其变化。

在此要说明的一点是，因为结构功能的辩证关系，评估范围在后果分析时也会涉及到结构方面，但是相关评估的侧重点是不一样的，即：结构评估探讨的是结构对政策的支持，后果评估探讨的是政策实施对结构的影响。

六、结论及讨论

（一）结论。现有研究对评估发展阶段的划分依据的是评估中事实与价值的关系的认识及由此形成的评估方法，具体划分结果包括关注事实层面的，分别以测量、描述、判断等为方法的第一代至第三代评估，以及关注价值层面的、以协商谈判为方法的建构主义的第四代评估，与追求事实与价值相统一的、综合多元方法的实证辩论逻辑，即第五代评估。这种划分无疑忽视了评估范围上的进展。从学术发展来说，范围与方法一样是一个基本的途径。范围的研究，不仅可以引领大家开拓领域、创新方法，还可以在实践中帮助人们全面审视要改造的对象。

从范围来看，评估实际上只有三个阶段的发展，即：第一个阶段为现有研究讲的第一代至第三代，也即重视事实的评估阶段；第二个阶段为现有研究讲的第四代，即突出价值的评估阶段；第三个阶段则为现有研究讲的第五代，即企图将事实与价值相统一的评估阶段。

由于事实与价值统一于现实的人的生活实践，针对现有研究在评估发展阶段的认识上缺乏范围视角的现状。本文从实践角度对评估范围进行了探索。具体的研究，依据马克思有关现实的个人的假设及相关实践观点，结合学术界结构功能辩证分析的趋势与唯物辩证法，将实践看成结构、过程与后果的统一体，由此提出评估范围的三个方面。

1、结构方面。鉴于在实践中人与他人互动形成直接的个人生活与生产的情景领域，围绕情景领域的则是更大的社会背景，社会背景即一般的社会整体则与自然互动形成更宏观的人类生存环境。因此，在评估中，首先要进行情景方面的合目的性评估，即评估正在进行的政策项目是否与情景中的政策主体包括人与组织的需要一致；其次要进行合社会性评估，即要考察相关政策项目是否符合整个社会的需要；最后还要进行合自然性评估，即考察相关政策项目是否符合自然规律。

2、过程方面。由于现实的个人的行为即实践是在一定的社会关系支持下，在特定的时间内投入资源的过程。因此，过程方面需要评估时间上政策项目是否达到了预定的进度要求，即需要进行效率评估；同时，需要评估政策项目投入的资源产生的效益；此外，还应评估政策项目涉及到的行动主体的关系，即考察相关政策主体之间是否形成了朝向预定政策目标的行动秩序，也即进行协同性评估。

3、后果方面。在政策过程中，人们会通过实施政策来处理面临的社会问题，由此会对自我与社会产生影响。因此，在后果上，不仅需要评估政策行动对社会问题与政策本身的影响，还需要评估它对采取政策行动的人即政策主体与这种主体所处社会环境的影响。

（二）进一步的讨论。通过研究发现可以基于实践从结构、过程与后果相统一的角度探讨政策评估的范围，由此提出的一个进一步的研究课题即如何发展相关评估框架。发展这一框架，显然是有价值的。因为现有研究从范围来讲，正处于第三个阶段即追求评估中事实与价值相结合的阶段。因此，如何探索评估中事实与价值相统一的模式，是当前学术界研究的基本方向。费希尔的实证辩论逻辑尽管被称为第五代评估，但也只是学术研究中的一个有影响的成果。正如他自己认为的，其框架“安排存在许多固有缺陷”。从哲学层面来说，事实与价值统一于实践，但费希尔的实证辩论的逻辑并没有以实践为基础，不是一个基于实践的理论考察形成的研究框架。从实践来说，作为人的社会生活，它是在自然与社会的双重环境中展开的，不仅要像费希尔框架那样评估政策项目目标与所处情景及情景外围社会的关系，而且还需要评估人与自然的关系。同时，实践也是一个过程，需要进行政策项目时间层面的评估，显然费希尔的框架没有这方面的概念，如忽略了本文提到的进度评估、协同性评估以及政策生命周期的评估等。此外，实践还有特定的后果，并且由于人的生活的系统性，政策实践的后果不仅包括直接的项目实施的影响，还包括间接的对其他项目的影响，无疑费希尔的框架没有注意到后者。鉴于学术界出现的结构功能辩证分析的趋势以及相关学术发展的关系，本文建议实践的评估框架的建构，可以尝试以马克思的现实的个人的人性假设、实践观与当代结构功能辩证分析的理论为基础。