农村养老保障制度改革探索

□文/刘桂星

（西安财经大学 陕西·西安）

［提要］ 迄今为止，我国农村养老保障体系依然存在诸多短板，如政策法规尚未健全、农村家庭养老模式难以为继、资金筹集与基金管理方式存在问题、农村居民参保观念有待加强等。而上述问题根本归因，可追溯到政府责任的缺位、现行户籍和土地制度的制约、村民观念落后等原因。因此，有必要切实推动农村养老保障制度的健全与完善，从法律制度、养老机构、基金筹资及管理和村民积极性等方面探索改革路径，切实解决我国农村居民养老保障困扰。

目前，我国国民经济已经实现跨越式提升，但是在经济发展新时期下，人口老龄化问题日益严重，随之而来的是农村养老保障问题所造成的挑战。截至2020 年，我国农村总人数中有23.8%为60 周岁以上的老年人口，相比于城市老年人口占比多出8%。据相关部门统计，至2035 年，该比例将上升超过37 个百分点，届时农村老年人口比例将比城镇约多出13%，并预测今后30 年内我国农村人口老龄化程度将居高不下，农村老龄化问题将持续发展。

社会保障制度是国家设计的一项通过国家收入再分配来维护社会公平与正义、促进社会和谐的基本制度，而养老保障制度作为其最重要的一项内容，存在的意义不容忽视。此项制度正是旨在缓解广大群众养老压力、解决国民养老困境。养老保障制度是构建和谐社会的前提要素，也是发展国民经济必不可少的重要保障。然而迄今为止，我国农村养老保障制度依然在诸多方面存在短板，所以探究我国养老保障制度中存在的问题并进行优化路径探索，是当前的关键任务。

一、我国农村养老保障面临的困境

（一）法律法规不健全。首先，在政策法规方面，农村养老保障制度体系亟待健全。现今所施行的相关政策多以指导条例、会议通知等方式下达至区域政府，社会保障政策的制定、落实环节皆缺乏稳定性与规范性。其次，国家补贴相关法律制度尚未建立健全，无法从根本上保障村民养老权益。法律制度是政策落实的根本保障，尤其对于农村养老保障而言更为重要。不仅如此，由于无法可依，不同区域政府有关养老保障工作的决策与落实工作未能统一标准，极易导致养老保险政策落实过程出现责任推诿或临时变更现象，对我国农村养老保障事业的有序推进造成极大困扰。我国农村养老保险相关政策的主要依据，源自民政部门制定的《我国社会养老保险基本方案》（以下简称《基本方案》）和国务院转发民政部门制定的《关于进一步做好我国社会养老保险工作意见的通知》两个不具法律性的文件，而此类文件并不具备法律效力，无法保证相关规章政策的权威性。并且随着社会城市化、现代化发展进程的深入，相关机制已经难以满足我国农村居民对于养老保障的需求，更加无法契合城乡二元化发展格局的法律保障诉求，导致农村养老保险体系陷入发展困境。

（二）农村家庭养老模式难以为继。现代化、工业化使家庭功能由原来的集中型向分散型转变，传统的几世同堂的生活正受到前所未有的冲击。首先，因为农作物升值空间小，且生活压力加大，乡村适龄青年不断涌入城市寻求就业机会，导致农村空巢老人与日俱增，家庭养老的功能衰退，老年人缺乏精神慰藉和生活照料。其次，农民工在城市化过程中所感受到的外界环境的变化，使孝敬父母、赡养老人的传统观念遇到前所未有的挑战，分散了家庭的凝聚力。最后，生活节奏的加快、竞争压力的增大，使大多数年轻人疲于应付工作的挑战和社会的压力，无暇顾及老年人的生活，更疏于对老年人的照顾，并且年轻人新的价值观念和生活方式难以得到老年人的认同，代际矛盾加深，双方难以共处一堂。“养儿防老”的家庭养老模式难以为继。

（三）资金筹集与基金管理方式存在问题。农村养老保险基金的筹集主要由村民自主缴费，集体和国家仅给予辅助与政策扶持，这就意味着，村民现在缴纳的养老保险金与晚年的生活质量相挂钩。农村居民受“养儿防老”观念的影响，对养老保险需求水平较低，但是考虑到社会发展、生活质量的提升以及投保人进入老年时期的社会背景，现在缴纳低档次的保险金，养老保险可能就无法发挥出作用。甚至有少数干部利用职权和公款为自己投保，甚至牟取私利，严重影响了村民投保积极性和养老保险基金的筹集。在我国，大部分地方政府都具有使用、管理与征缴养老保险的权力，但并未设立健全的风险控制与监督管理体系，极易导致内部发生贪腐谋利现象，甚至使养老保险基金被挪用，难以切实保障广大群众的根本利益。另外，为了保证基金的收益性，其并未选择回报与风险高的投资渠道，而是基于金融机构存储或购买国家财政相关高利率债券获得收益。但是在基金投资途径单一、专家指导匮乏的现状之下，资金增值、保值成为一大难题。倘若市场经济不稳定或央行调整利率，养老保险基金甚至无法实现保值，先前所宣传的高增长率更将无从谈起。

（四）农村居民参保观念有待加强。政府旨在为老年农村居民提供基本生活保障，推出了新型农村养老保险。保险费用由个人、组织、政府共同承担。但是这项保险制度从试点到推广，运行时间较短，许多村民对其保障效果及参与方式不甚了解，因此参保意识淡薄。即使有村民参保，他们也大多选择低档缴费，所以相应的养老金也并不足以负担其基本生活，保障力度不强，使得大多数农村居民对养老保险持观望态度。并且长期以来“多子多福”“养儿防老”的传统思想观念影响了数代中国人，他们对家庭的重视程度大于一切，认为人从出生、成长乃至死亡都与家庭相伴，家庭保障老年人的晚年生活是义不容辞的。在家庭中，孩子不仅是家族延续传承的见证，还是父母为了保障自己晚年生活安稳的一种投资，许多农村家庭依然延续传统守旧观念，认为“养儿防老”才是最为可靠的老年生活保障途径。因此，相较于参与新型农村养老保险这一新生事物，村民更愿意接受“养儿防老”思想下的家庭养老。

二、我国养老保障制度问题原因分析

（一）政府责任的缺位。新农保相关制度规定，国家、集体以及个人共同承担养老保险费用。然而，由于多种因素的综合影响，区域政府并未将农村养老保险制度视为执政体系的重要内容，在职能履行方面存在缺位情况。我国自十一届三中全会后正式开始深化改革的征程，经济发展成为区域政府的执政工作核心，但是其却未重视社会保障制度的建立健全。目前，我国人口老龄化弊端逐渐凸显，有关农村养老保障的相关政务法规也逐渐受到国家政府的重点关注。然而迄今为止，所施行的养老保障制度依然建立在30 年前出台的《基本方案》制度基础上。显然，相关制度已然难以满足现今农村居民对于养老保障的制度诉求。因此，政府应当将养老保障制度改革作为执政工作的重要内容，尽快建立健全符合当代农村居民养老保障需求的制度体系。

（二）现行户籍和土地制度的制约。目前，中国所实行的户籍制度具有划分户口地域与管理迁移人口的双重功能。制度之所以形成，主要是为了满足社会发展需求，保障社会稳定有序运作。但是在城市化建设进程中，人口由农村向城市迁移时在很大程度上受到现行户籍制度的限制，由此导致城市与农村发展难以脱离地域桎梏，前往城市就业的农民也会受到户籍制度的约束。与此同时，现行户籍以及土地制度也在一定程度上阻碍了城市与农村养老保障事业的有序发展。土地作为广大农民赖以生存的唯一保障，其一生都在依靠土地来维持衣食住行等基本生活。其往往认为只要有了土地，他们就会有生活保障，自然就不会去了解和购买农村养老保险，也不会去渴求政府给予社会保障。由于农民都拥有土地，政府也认为土地能够养老，所以不再那么关注农民的利益，忽视农村养老保障体系的建设。

（三）村民观念落后。迄今为止依然有许多农村居民秉持着中国传统养老观念，对新鲜事物存有抵触心态，认为“养儿”是“防老”的唯一途径。所以，许多村民难以认可新生的农村养老保障政策。国家在1996 年正式出台的《中华人民共和国老年人权益保障法》中明确强调，老年人的晚年生活义务应当由其子女承担。因此，在相关法律制度的出台以及传统养老观念的综合影响下，多数村民依然对农村养老保险持观望态度。就农村养老现状而言，家庭养老依然是多数老人选择的主要方式，养老保险覆盖率低。

三、我国农村养老保障服务改革路径

家庭养老是农村养老保障制度的主体，然而在城市化进程中，经济与社会结构发生变迁，其保障功能在弱化，因此有必要将农村养老保险制度作为着力点，协同个人、社会组织以及政府构建基于多元主体的社会保障制度体系。

（一）健全相关法律法规制度。政策制度落实过程中，法律将作为执政体系最根本的保障。对于政府而言，养老保障是公共服务的重要内容，政府应当基于相关法律体系的建立健全，对养老基金的管理、流向、筹集予以全面的监管，保证养老保险的规范性。目前，农村养老保险制度依然面临着政策朝令夕改、养老金数额不足、制度难以落实等困境。因此，必须发挥政府的制度主导作用，促进保险基金增值、保值，推动养老保险制度的全面施行与可持续发展，同时切实保障相关政策的稳定性与可行性，以维护农村居民的权利不受损害。将有关农村养老保障的法律体系进一步细分，明确界定政府责任，划分基金管理流程，确保责任到人。同时，就立法层面而言，应当做好针对城市务工的农民群体而设立的城镇职工养老保险衔接工作，打破以往区域不可转移的僵化机制。将社保相关法律定位为高层次立法级别，提升相关法律制度的权威性与公信力。深入健全现行社保相关政策及其制度体系，立足于民众实际需求予以改进完善，对阻碍养老保障事业发展的规定予以删除，从法律角度增加社保制度的严肃性。

（二）逐步健全农村社会养老机构，完善各项养老服务设施。近年来出现越来越多的留守老人，仅靠经济补贴难以满足老年人的需要，其在精神陪伴与日常照料方面需求更甚。采用集体活动方式的福利院、养老院往往会有专人照顾，可以更好满足养老需求。养老机构的建设资金可从集体积累基金和政府补贴资金中支出，其运营过程采取多层次、多形式的收费方式。对于有供养能力并且有养老保险金的老人可以采取市场化收费方式；对于特殊困难、没有养老保险金的老人，可由当地政府组织从其集体补贴和政府补贴中扣除，或在征得老人同意后，由政府和群众监控，对老人财产作价，支付养老所需费用。

（三）合理规划养老金筹集渠道，提高养老金管理效益。解决资金短缺的问题是构建农村社会养老保险机制的首要难题，因此必须要确保养老保险基金的筹集与管理工作有序化、规范化。

1、资金筹集。现阶段，个人、集体与国家是养老保险基金筹集工作的关键承担主体。因此，为了筹集更多资金，需要三方通力合作：第一，村民缴纳是养老资金筹集的主要部分，要保证每次养老保险金的交纳，必须提升农民的供款能力。首先，农民收入多样化。农民可以利用农闲时间进城打零工，或者发展农副品，延长产业链，增加农作物价值；其次，村民建立个人账户。村民定期向自己的个人账户存入资金，用于养老。第二，集体加大辅助力度。乡镇企业为工作的村民缴纳一定比例的社会保障金，减轻村民经济负担。第三，国家有义务为社会保障提供助力。首先，国家应该减免农业个税，减轻村民的税负负担和从土地中得到收益的难度；其次，国家还可以从财政中拨付款项，给予村民补助。

2、基金的运行与保值增值。在我国，政府部门是使用、监管、筹集养老保险基金的唯一主体，这不利于外界的监督。因此，政府应在统一规划和宏观指导下，将基本养老保险基金、职业年金、企业年金以及全国社会保障基金等进行统一管理，对养老保险金的征缴、管理和使用应分属不同部门进行管理，提升基金管理的规模效应，发挥养老保险基金整合使用的效率；现在农村养老保险基金是以县为单位统一管理运营，但这样既增加因过度分散管理形成的不合理的管理费用和挪用基金的风险，又因为物价涨幅高于利率，使得养老保险基金“缩水”。因此，地市级政府部门应建立合理的基金运行制度，对养老保险基金进行统一管理，实现养老保险基金保值增值的目的。

（四）加强新农保宣传，提高村民参保积极性。从政府方面而言，相关执政管理层应当树立正确的养老保险观念，深入解读国家相关政策内涵，认识到社会保障与经济建设两者间的紧密联系。要推动我国社会经济发展，必须要以村民根本福祉为本，全面推行养老保险制度。与此同时，应当积极拓展多元农保宣传路径，向广大农村居民普及养老保险的内容和积极价值。利用村委员会所设置的宣传墙、广播台等，具体介绍养老保险的购买门槛、缴费须知以及支付途径等内容，并基于实证举例的形式，向居民宣传社保所能够带来的实惠与利好之处。可以选择区域内养老保险落实成果较佳的村落，组织村民派出调研代表展开实地走访，同时加强区域间的联系与沟通，让受益的村民自己说出社保的优势与保障，增强说服力，让村民没有后顾之忧，放心地接受和参加养老保险。

综上，近年来人口老龄化问题在农村区域逐渐凸显，各地居民对于养老保障制度体系的需求日益强烈。在此背景下，国家政府、社会以及大众逐渐将关注点转移至老年人的养老问题方面。立足于以传统家庭养老为本的社会背景下，建立健全农村养老保险制度可显著缓解农村老年人养老负担，从法律层面切实保障农村老年人的养老问题，从而确保广大村民得以安享晚年生活。