食品安全政府规制理论及应用研究综述

□文/张晓双 戎素云

（河北经贸大学商学院 河北·石家庄）

［提要］ 相比于国外，我国对食品安全规制的实践证明政府是主要力量。本文从食品安全事件出发，在理清政府规制内涵的基础上，剖析食品安全政府规制的理论依据及理论演化，并从规制模式、规制博弈、规制效率及规制与社会共治关系等方面进行应用研究的梳理。研究发现：多主体共同参与的食品安全社会共治有利于增进政府规制的效果，而如何有效加强其他社会力量的参与及实现与政府规制的有效精准协同治理值得重点关注。

食品安全关系民生，食品产业的健康发展与国家的经济和人民对国家的信赖都有着密切的联系。目前，各级政府部门坚决严格地遵循“四个最严”要求，即“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”，以做好对食品质量安全的保障工作，并尽量减少食品安全重大事件的发生，以避免对我国居民的健康造成威胁。本文从政府规制视角出发，分析食品安全规制方面的理论依据、理论演化及应用研究，以有利于我国更好地进行食品安全规制，提高规制绩效。

一、政府规制的内涵

政府规制一词，源于英文“government regulation”，又称为政府管制。从目前梳理的文献来看，研究内容主要有从政府规制本身出发对其下定义、分析其存在的原因来界定政府规制和研究其适度性问题来把握政府规制等三个方面。

第一，直接对政府规制下定义。日本学者金泽良雄（1980）指出，政府规制是一种政府对市场体制下的各种经济主体活动所进行的限制行为，以此解决市场机制自身存在的结构性缺陷。植草益（1992）也认为，所谓的政府规制就是政府根据一定的规则，对企业组织的经济活动加以约束，是有法可依、有规可循的限制行为。我国学者王俊豪（2001）指出，政府规制是规制主体根据法律法规对被规制者实行管理和监督的行为，而不是无规则的任意行为。

第二，通过分析原因来解释政府规制。卡恩（1970）指出，政府管制是政府为了保障良好的经济绩效，运用行政指令对市场竞争取代所作的制度设计。王俊豪（2001）指出，政府规制的出现实际上是政府为应对自然垄断性和外部性这两大问题向社会力量提供的一种特殊“公共产品”。刘小兵（2004）指出市场机制本身具有的如自然垄断、外部性和信息不对称等不足是充当政府规制的必要不充分条件。袁持平（2005）进一步研究认为，造成市场失灵的主要原因是生产者和消费者偏好非凸性的显著，政府规制应该有效合理地调节市场机制。

第三，政府规制具有其适度性的内在规定性。政府监管的混乱和政府行为的不合理会导致政府规制的失灵。魏婧（2013）强调要注重把握政府严格规制的“适度性”，政府规模的大小、统筹协调、政策把握和规制调整等都要合适。另外，不断改进的政府规制制度是要协调政府和市场的平衡，政府合理的干预才不会导致政府规制行为的不当，进而避免政府规制适度性问题的出现。

综上所述，政府规制是政府利用公共权力，对企业组织或个人经济活动实施适度的直接干预或间接影响企业组织和消费者的供需决策的一般规则或经济行为。

二、食品安全政府规制理论研究

审视20 世纪以来的政府规制理论研究，它经历了“市场失灵与政府的矫正措施、检视规制政策的效果、寻求规制政策的政治原因、政府规制中的激励问题”四次主题变化，先后形成了公共利益规制理论、部门利益规制理论、放松规制理论、激励性规制理论和社会性规制理论等理论流派。在食品安全的规制理论中，多个理论流派的发展为其提供了指导依据。

（一）食品安全政府规制的理论依据

1、市场主体目标不一致与食品安全问题。在食品市场中，食品生产经营者与消费者两个主体目标的不一致，会导致二者存在利益冲突。食品生产经营者往往会因为追求利益最大化和成本最小化，采取一些不理性的行为和从事一些不法的活动。地方保护主义（垄断本地市场和纵假护假）的出现也是参与主体为了追求利益而采取的不合规行为。而食品消费者仅仅想要获得安全的食品，这就需要相对完备的市场监督体系和相对开放的市场竞争氛围。与此同时，单纯依赖市场力量无法保障我国食品市场各个主体的利益平衡，只有政府、企业与社会力量协同作战，食品安全才能得到有效保障。

2、信息不对称与食品安全问题。在食品行业中，生产企业与消费者、政府与生产企业之间的信息不对称导致了食品安全事件的发生。疏爽（2017）认为事前信息不对称所造成的逆向选择及事后信息不对称所造成的道德风险问题，都是导致食品安全事件频繁发生的重要依据。按照经济学中“经济人”的假设，每个人都是利己的，他们会设法追求利益最大化。一些掌握信息优势的生产经营者利用生产质量不达标、不安全的产品来谋求利益，而处于劣势的消费者，他们没有完善的渠道来获取信息且获取信息的成本是高昂的，由此就会遭受巨大的损失。因此，政府需要加强对企业的规制，促使企业重视自身的责任，生产符合标准的安全食品，正确地谋取自身利益。

3、公共产品属性与食品安全问题。食品安全作为一种关乎每一位消费者切身利益的准公共产品，相对于私人产品来说，其交易成本是昂贵的。黄龙艳（2015）在分析食品安全问题时指出，其外部性决定其属于公共产品。一方面市场机制不能妥善处理食品企业追求利润最大化的目标和消费者追求食品无毒害和营养充足的需求之间的矛盾；另一方面食品恶性事件的发生威胁了社会的公共安全和经济的健康持续发展。由此可见，代表公共利益的政府进行合理的干预就十分有效和必要。

（二）食品安全政府规制的理论演化

1、公共利益规制理论。食品安全作为一种准公共产品，政府保障公民的食品安全就是在维护人们的公共利益诉求。公共利益规制理论认为政府是一个理想的“道德人”，代表的是公共利益，通过对食品产业的合理规制来规避市场机制带来的无效率和不公平问题。在现实生活中，一方面食品生产者往往出于对自身利益的考量选择向消费者披露不完全信息，从而导致消费者购买不到真正放心的食品；另一方面消费者在买到不安全的食品后，由于维权成本高昂，他们往往选择不发声。食品市场存在的信息不对称和过高维权成本的问题使得市场治理处于失灵或低效状态。而作为政府，为了达到保障和维护公共利益的目的，有必要提高对存在这种信息不对称的食品市场的有效规制。

2、部门利益规制理论。“政府规制者也是经济人”和“政府强制权是代表利益团体”构成了利益集团规制理论的两个基本假定。在现实生活中，一些代表性生产企业会主动游说规制机构寻求规制，而政府规制机构出于保护本地企业也会选择与企业联合。利益集团寻求保护自身的利益诉求与政府规制机构谋取自身利益的契合是利益集团规制理论产生的主要依据。利益目标一致的个人和组织会形成利益集团，他们通过所谓的“设租”和“寻租”活动达到所谓的规制均衡状态。这样很容易产生规制俘获问题，阜阳奶粉等事件的发生就是一个良好印证。规制俘获问题的出现会影响企业履行社会责任，规制的公平性被忽视。对社会公众来讲，要求政府规制不法行为的成本远远高于利益集团采取俘获行为的成本。如此一来，消费者公共利益的诉求得不到维护，对于食品安全的基本意愿更不能得到有效集中的表达。

3、放松规制理论。政府失灵理论与可竞争市场理论构成了放松规制理论的基础。吴晓东（2018）指出政府也会失灵。布坎南（1972）指出，人们必须改变政府会完全为公众谋福利的观念。可竞争市场理论认为，在一个缺乏人为的进入和退出壁垒的市场机制中，通过依靠潜在竞争力量可以实现帕累托最优，而政府规制的核心就是在被规制行业中保持足够的潜在竞争压力。我国食品行业是一个囊括了政府、企业组织与社会力量等多方主体的产业，且食品安全也关乎着公众的切身利益，除了政府之外，消费者的参与、媒体的监督和消费者协会的保护对于保障食品安全必不可少，实现食品产业社会共治模式的构建就是一个放松或者改革规制的切实可行的方案。

4、激励规制理论。涉及到食品安全，激励性规制指的就是保持原有的规制结构不变，给予食品生产企业更多的自主权，刺激企业降低成本、提高生产效率和经营效率。激励规制是基于有限理性和信息不完全的激励制度的设计。如果政府想要出台更合理有效的激励政策，就必须设法掌握企业更多的生产经营信息。我国在食品安全体制方面，生产经营者违法成本低收益高而消费者维权成本高收益低的局面促使政府必须合理设计激励机制，以激励企业履行自己的社会责任，保障我国的食品安全。新的《食品安全法实施条例》中涉及食品各主体的激励和约束，具体可以从完善举报奖励制度和加强违法行为处罚两个方面减少食品安全事件的发生概率。周帧、张胜军（2019）表明，降低信息不对称的程度、健全食品安全的信息披露制度、贯彻食品安全流通的可追溯体系及加强新媒体、公众对食品安全多环节的监督的制度完善有助于激励食品生产主体。

5、社会性规制理论。19 世纪末20 世纪初，大量的社会性规制出现在食品、药品等行业。20 世纪70 年代以来，随着环境污染的加剧和人们生活质量的提高，食品安全等社会性问题的解决驱动着政府规制发生变革。社会性规制理论重新拾起了公众的公共利益诉求，它的产生吸取了以往各种规制理论的发展精华，将“有限理性”与“经济人”的假设纳入分析框架，借助社会力量解决政府与市场的双失灵问题。在新的规制理论研究框架内，如被规制对象的自我规制、有奖举报制度和第三方参与监督等多种激励性规制方式得到重视，在很大程度上弥补了食品安全政府规制的不足。社会规制理论是防范政府和市场双失灵的新规制理论，改变了政府单一的强制性规制模式，提高了资源的配置效率。对食品安全的社会性规制将利用社会力量关注市场与政府活动，在政府规制中引入社会共治理念，将实现食品安全的有效治理。

三、食品安全政府规制应用研究

（一）食品安全政府规制模式的研究。食品安全政府规制的必要性要求我国食品安全规制模式要成功构建，这是一个非常重要的问题。李怀、赵万里（2010）提出由人治向制度规则转变的管制模式是把握中国政府对于食品管制的正确路径依赖。崔焕金（2013）指出，我国食品安全规制模式改革的主要政策取向是创新规制理念、重构政府部门规制权力配置形式和构建非政府主体参与的多元主体协同治理新机制。针对目前社会多元化发展对食品安全管理的多样性需求，政府规制和企业自我规制的协同治理将是食品安全规制的新趋势。邓刚宏（2019）通过涵盖生产经营者自我严格规制中的国家责任及其现实形式、生产经营者自我规制的制度设计及其体系化等两个方面内容的生产经营者自我规制模式的构建，实现社会主体力量参与的协同治理。社会共治模式融合了国家的严格规制和社会自我规制，可以达到保证食品安全的效果。

（二）食品安全政府规制博弈的研究。食品安全是一个涉及生产企业、消费者和政府等多方利益的社会性问题，参与主体利益目标的不一致使得食品安全事件发生。付金存、王超（2014）构建博弈模型，认为企业的违规生产和政府规制的成本过高时会影响政府规制。高原、王怀明（2015）将品牌食品加工企业的自律行为和政府部门食品安全严格规制的制定和实施结合博弈，构建多层次的、动态的食品安全规制嵌入机制框架，以此解决政府规制成本高的难题。齐文浩、曹建民等（2016）研究了中央政府与地方政府、中央政府与地方食品安全规制部门间在不同的激励约束下的行为博弈，得出食品安全政府规制部门应有效引导和利用社会力量，加强对食品安全规制的奖惩制度建设。刘佳丽、文晓巍等（2020）将政府包含在内，建立三方博弈模型，结论显示：当政府对食品企业给予合适的资助补贴与适当程度的监管时能有效促进食品企业进行可追溯系统的建设和消费者对可追溯食品的购买，进而保障人民的食品安全。

（三）食品安全政府规制的效率研究。频繁发生的食品安全事件使得我国学者认为政府对食品安全的规制是低效率的。政府规制机构本身存在的缺陷是其中一方面的表现。崔蓓蕾（2019）提出，目前我国的规制机构虽然设置完整，但仍然面临多头规制与规制缺位并存的困境。张乐伟（2016）指出我国食品安全政府规制问题表现在：法律法规体系不完善，配套机制不健全；地方保护主义观念强，监管理念缺失；多元主体监管，责任缺失；信息不对称，导致政府监管困难等四个方面。为此，我们应在明确政府职责的基础上加强绩效考核，形成权责清晰的机构体系，充分利用社会力量加强监督，保障我国食品安全政府规制机构体系的协调高效运作。由环境污染引起的食品安全问题是政府规制表现不力的另一个方面。我国2015 年修订出台的《食品安全法》中多次提到环境问题，在环境法和食品安全法中增加对于影响食品安全的环境因素的规制条款，保障“从田间到餐桌”的全过程食品安全。

（四）食品安全政府规制与社会共治关系的研究。政府、企业及全社会共同协作，形成社会共治的治理新格局，实现食品安全治理能力的现代化，是习近平对于提升政府治理能力的重要要求。随着市场经济的深入，我国政府在立法层面加强了对食品安全的管制，政府规制效率低的局面得到了极大的改善。近几年，随着政府职能的转变，国内越来越多的学者意识到政府对食品安全的单一规制已经不能适应食品安全规制的需要。谢康等（2017）基于深圳食品安全治理模式的转型研究中指出，政府对食品安全的介入治理向社会共治模式的转变可有效指导食品产业等领域的社会性规制。在政府对食品安全的常态化监管基础上，加强企业、社会、消费者及媒体等多主体对食品安全的协同治理是防止食品安全等社会系统失灵的有益探索。食品安全政府规制是食品安全社会共治的一个有机组成部分，而实现食品安全的社会共治则有助于提高政府规制绩效，进而减少食品安全事件的发生。

四、研究述评与展望

综合我国学者对食品安全政府规制的研究成果来看，我国政府在食品安全方面实施规制呈现强化的趋势，说明政府规制仍是食品安全领域的重要制度安排。本文对食品安全政府规制的研究成果做了梳理，发现现有研究已经在很多方面取得了共识，但仍存在不足之处，需要继续深入研究。

（一）已有贡献。综述发现，已有研究的贡献是卓著的，具体表现为如下几点：（1）重视食品安全的政府规制研究。政府规制在保障食品安全方面的作用不可或缺，因此学者们非常注重对食品安全政府规制的理论研究与应用研究，并且取得了非常有价值的成果，推动了理论的深入和实践的发展。（2）重视包括政府这一权威组织在内的多元主体参与食品安全治理研究。传统的单一政府规制逐渐被实践证明存在缺陷，大量的研究已经充分证实，公众、媒体和社会组织等主体参与监督治理可以和政府的适度规制形成保障食品安全的合力，对提升我国食品安全的治理水平具有指导价值。（3）重视政府主体规制的适度性把握研究。政府需要把握好与企业、社会、消费者及媒体等其他参与主体互动过程中的度，注重培育企业等主体的监督能力，做到让企业更负责、媒体更客观、消费者更积极和专家更准确。另外，对于除政府之外的主体，需要给予一定的自治权，将更有助于建构政府-企业-社会等多方力量的协同治理，并提升政府规制绩效，这一结论对于我国形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的食品安全社会共治格局具有启示意义。

（二）研究局限与展望。首先，在以下方面的研究还存在不足：（1）多数研究集中强调政府的强制性规制。对于食品安全这类公共事务，针对食品生产企业、消费者、行业协会及新闻媒体等其他参与主体的激励性规制理论研究相对较少。（2）缺少对食品安全的精准协同治理研究。在食品安全的规制实践中，已经有学者对食品安全的社会共治层面进行了研究，也有学者指出要实现食品安全的协同治理，但是对食品安全的精准协同治理研究还需建立起一个相对系统和完善的理论框架，研究结论有待进一步深入。其次，未来需要继续深入研究的方向有：（1）在研究食品安全的政府规制时，加强对除政府之外的其他主体的激励性规制理论研究，是未来研究的有利方向。（2）加强对社会主体参与精准协同治理的微观措施研究。在食品安全的规制实践中，研究政府规制中如何有效加强其他社会力量的参与治理及实现与政府规制的有效精准协同治理，特别是可以从构建一个相对完善的食品安全相关利益者互相影响的作用机制分析框架出发，进一步加强对食品安全协同治理水平提升的具体制度安排的研究。