我国养老保险制度发展浅析

□文/刘佳宁

（山东科技大学财经学院 山东·泰安）

［提要］ 随着中国社会老龄化程度的加深，我国养老保险制度改革势在必行。为此，积极稳妥地推进养老保险体制改革，建立多层次、广覆盖、保基本的全民养老保障制度，逐步形成健全均衡的社会基本养老保险体系，才能更加有效地应对人口老龄化所带来的冲击与挑战，从而更好地解决老人老有所养的根本民生问题。

一、我国养老保险制度发展历程

在新中国成立之初，我国就着手建立养老保险制度。1951～1965 年为我国养老保险制度的初建阶段，在那个时候，不需要个人缴费，养老金与在职工工资挂钩，企业与机关各成系统，所以当时没有养老保险的说法，普遍被称之为养老金或者退休金。从1984 年开始，在全国范围内实行养老保险社会统筹，各地劳动部门根据当年地方养老金支出，核算社会统筹基金缴纳比例，由企业进行缴纳，然后再返还企业，由企业向退休职工发放。

我国在1991 年对养老保险制度进行改革，由以前完全由国家和企业承担养老金，变为国家、企业、个人三方共同负担的养老保险制度，职工个人需按3%比例缴纳养老保险费。1992 年1 月，我国养老保险制度开始逐步从城镇扩展至农村，国家统筹养老保险体系实现了全面覆盖。2014 年，我国对机关事业单位的养老保险制度进行改革，规定机关事业单位工作人员也需缴纳养老保险。2017 年，我国开始实行商业养老保险试点，到2018 年基本形成了较为完整的养老保险体系，至2021 年我国基本养老保险覆盖近10 亿人。2022 年，在保障人人享有基本养老保险的基础上，提供定制服务以满足老年人多样化服务的需求。自养老保险制度建立，到城镇居民养老保险与新型农村养老保险的整合，再到机关、企业、事业养老保险的并轨，中国养老保险制度经过了70 多年的不断调整、完善和改革，基本建成统一、完整的养老保险制度。

二、我国养老保险制度发展存在的问题

（一）养老保险制度发展不平衡，地区差异过大。从表面上看，我国社会保险覆盖范围较为广泛，基本达到全民覆盖，但是如果仔细去研究的话就会明显看到其具有一定的局限性。养老保险具有收入再分配功能，由于区域之间经济发展存在差异，导致了养老保险制度不同地区间失衡的问题，东部沿海地区养老保险基金收入超过支出，产生大量结余，而中西部和东北大部分地区则是支出大于收入。如2019 年，北京当年职工养老保险盈余1，062 亿元，广东更是高达1，832 亿元，而辽宁则是赤字464 亿元。我国养老保险基金总收入为政策缴费率乘以缴费基数，而缴费基数由参保的职工人数和所发工资决定。在东部沿海地区，就业机会多，经济发达，大量人口从内陆地区流向沿海地区，随着经济不断发展，东部沿海地区工资水平不断上升，导致社保缴费基数也不断增长，养老保险基金保险费总收入基数扩大。而内陆地区，随着人口的迁移，养老基金保费收入受到较大限制。地区之间养老保险体系发展的不充分、不协调在一定程度上阻碍了养老保险制度的完善。从城乡养老保险制度发展来看，财政对于农村养老保险的财力支持稍稍不足，城乡养老保险制度的衔接过程存在障碍。因农村市场经济体系的制约，农村劳动力流向城市，由于目前我国农村养老保险体系的先天缺陷，参保的流程过于复杂，导致农民工参保率较低，农村居民养老主要通过新型农村合作养老制度来实现，不能与城镇居民享受同样的养老待遇。

（二）养老保险缴费积极性不足，对养老保险制度宣传不到位。首先，现阶段，我国养老保险缴费制度与参保人所得到的收益仍不完全匹配。缴费单位通常以职工工资总额作为基数缴纳养老保险，而我国未建立完善的养老保险制度激励机制，多缴多得的原则尚未确立。受政策不透明、通货膨胀等因素影响，参保人在参保过程中也不清楚自己需要缴多少，到退休时能拿多少，拿到手的退休金购买力怎么样。由于诸多不确定因素的存在，人们对养老保险缴费热情不高、积极性较低。其次，我国对养老保险的宣传普及力度不到位，部分负责宣传的工作人员自己本身也是“半路出家”，对养老保险相关政策一知半解，日常的宣传工作也仅限于发发资料、拉拉横幅，更多的是在走过场、流于形式，老百姓无法真正了解养老保险的益处，主动参保意愿不高。

（三）养老保险缴费过程存在漏洞，缺乏实施过程的监督。我国养老保险制度在发展过程中曾存在冒领养老金、不合规早退等现象，导致因实际缴费率低于规定费率而收不抵支等问题。我国对养老保险制度的缴费业务、领金业务没有做到有效的监督，养老保险管理机构的一些工作人员在核定缴费情况期间，利用其审核居民养老保险参保人员一次性退费的职务之便，编造参保人员参加职工养老保险、死亡、重复缴费、缴费数据未及时上传省网而需要退费等信息，骗取参保人大量资金。在养老保险的审核方面缺乏对有关人员的监管，未能形成完整的监督体系，导致业务人员频频越过红线，私下进行违规操作。更有甚者，从其手头办理过居民养老保险的纸质材料中随机挑出一个人的身份证复印件，到对应银行办理此人的银行存折，用于冒领养老金。种种行为都反映了养老保险缴费过程中存在的纰漏，如果不能有效制止，参保人员的合法权利就不会得到保障，我国养老保险制度的公正性、严肃性就会受到影响。

（四）社会养老保险基金来源缺乏多样性，养老保险基金保值增值渠道受限。目前，我国养老保险基金主要来源于三部分，一是企业及个人缴纳的基本养老保险费，二是国家财政补贴，三是银行利息收入。养老保险基金长期处于资金供应不足的状态，弹性支付和刚性开支的问题日益凸现，加之老龄人口数量的增长，导致养老金的支付压力日益增加，成为人口老龄化危机的主要问题之一。

我国现行制度对养老保险基金的投资渠道有着较为严格的限制，除用于支付退休金，大部分用来购置国家债券或存入商业银行，而商业银行储蓄存款实际利率小于通胀率，致使养老保险金的结余在持续地贬值，不但限制了养老保险基金的增长发展，也加重了我国在养老保险领域方面的支付压力。

三、我国养老保险制度合理化建议

（一）因地制宜，增强养老保险制度待遇的公平性。在建立全国统一的养老保险制度过程中，要注重把握不同地区之间经济水平、人口年龄结构等情况的差异，对于较落后的地区要因情施策，根据当地的实际情况，制定并实施差异性的补助政策，给予政策上的倾斜，如此，既不会导致资源的浪费，也避免出现收不抵支的局面。同时，破除养老保险实施过程中地区间存在的壁垒，统筹解决异地事项跨省通办、高频事项提速办理等问题，打通“最后一公里”。在推进养老保险制度不断完善时，应逐步打破城乡分割体系，确保城乡养老保险均衡化发展，及时关注前往城镇发展的农村劳动力，协助他们落实养老保险制度，简化这部分人群办理城镇养老保险的手续，真正做到把养老保险的全国统筹与考虑地区发展差异性相结合。

（二）健全激励机制，提高参保积极性。因宣传普及范围不广、力度不足，大多数参保人员更加看重短期利益，往往选择最低缴费档次，多缴多得没有得到推广。因此，应加大养老保险制度的普及力度，让更多的民众知晓多缴多补、多缴多得是为自己未来的晚年生活进行投资，是提高晚年生活质量的有益选择。一是建立多个不同档次的缴费参保基数，根据不同民众的工资水平、意愿、能力选择不同的缴费档次，多缴费，多得养老金。二是探索政府补贴、集体补助机制，根据每年每人不同的缴费标准给予适当的财政补贴。三是在民众有需求的情况下，应方便他们“简便办”“上门办”，在此基础上，大力普及“互联网+社保服务”，把更多的参保事项转到网上，促进养老保险制度的数字化转型，更好地解决参保程序较为复杂的问题。

（三）规范参保审批流程，提升保险经办服务水平。严格落实养老保险缴费及审核过程，对相关工作人员建立统一的奖惩制度。重点聚焦参保资格审查、养老保障待遇发放、跨区域转移接续等易发生问题环节和事项，对冒领他人养老金、骗取他人参保费的行为加以严肃处罚。对于引导人们主动参保养老保险的行为加以奖励。在养老保险制度管理机构内部形成一套完整的制约监督体系，上级监督下级，同级监督同级，有效防止养老保险金弄虚作假的行为发生。

（四）拓展多样性养老渠道，提高养老金保值增值能力。为了缓解老龄化给养老保险制度带来的挑战与压力，在进一步健全基本养老保险制度的基础上，应该探索建立多层互补的养老保险体系。首先，可试行推广小区居家养老模式，在生活小区集中的区域设立老年服务中心，由社区物业提供全托或日托服务。其次，加大政府对个人养老金的投入，根据不同地区的发展情况，积极尝试创新商业养老保险，政府可对个人购买商业养老保险给予一定的税收优惠、适当降低税率等，一方面可以提高个人商业保险的替代率，另一方面可以有效减轻社会基本养老保险的压力。最后，在加强监管、控制风险的前提下，应拓宽基本养老保险基金的投资渠道，可进行建设周期较长、有稳定回报的投资，增加养老保险基金的投资收益。通过专业化、多元化方式运营养老保险基金，增加基金的收入，如购买国债、金融债、企业债或者存入级别信用较高的国有商业银行等，以真正发挥长期资金的优势，实现养老保险基金保值、增值。

（五）分步延迟退休年龄，减轻资金支付压力。发达国家普遍执行65 岁以上退休，有的国家甚至达到67 岁以上。我国的养老保险制度规定，男性公民退休年龄为60 岁，女性工人为50 岁，女性干部为55 岁。随着医疗设施不断健全，人口预期寿命延长，60 岁的老年人尚有一定的工作能力，适当延长退休年龄，可以缓解养老金费用的开支。如，遵循统筹兼顾等原则，采取分段稳妥推进全民的退休年龄改革、每年延迟退休几个月等方式，将男性退休年龄提高到65 岁，女性提高到60岁，逐步实现提高退休年龄的目标，老年人口赡养率会大大下降，从而有效缓解养老金支付压力。延迟退休政策可以对领取养老金人数及缴纳费用人数进行调节，适当延长退休，增大了养老保险制度的弹性与灵活性，一定程度上维持了养老保险金的收支平衡。

（六）扩大基本养老保险覆盖范围，加快推进农村养老保险保障制度建设。依据社会发展需要，遵循社会公平的原则，根据我国农村经济发展状况及农民收入水平，推动农村养老保险制度建设不断完善。促进新型农村养老服务制度立法速度，使农村养老各项措施都有法可依。建设完善的农村养老保险管理机制，能够保障社会养老保险基金的收缴、支出、增值的合规性，防止社会保险基金的风险，适应农村社会养老建设的需求。

扩大基本养老保险的覆盖范围，完善有关灵活就业人员的社会保险制度，如通过降低缴费门槛，或者在税收方面给予一定的优惠政策，促进这部分人员参保的积极性，吸引非公有制企业从业人员、个体工商人员等加入养老保障的范围中，解除灵活就业人员的后顾之忧，不但使这部分人享受养老保险的基本权益得到保障，还有助于促进保险制度的全覆盖，充实养老保险基金，同时增强风险基金抵御风险的能力。

（七）普及养老理财产品，助推养老金融体系发展。2021 年9 月，中国银保监会发布了《关于开展养老理财产品试点的通知》，理财公司被允许进入养老理财产品领域。理财公司的入场将进一步完善我国第三支柱养老金融产品体系，满足人们日益丰富的养老需求。针对老年人的群体特征，推行风险小、门槛低、收益高的理财产品，可以通过银行各大网点、电子平台等线上渠道销售发行普惠性理财产品，降低产品认购门槛，推行一元起售理财产品，通过免收认购费和销售服务费、降低管理费和托管费等方式，提高产品收益，扩大养老理财产品的影响力，不断吸引更多的人选择养老理财产品，推进养老金融产业的发展。

四、国外养老保险制度及启示

根据国际通行划分标准，一个国家65 岁以上人口占总人口比重超过7%，则意味着这个国家进入老龄化社会。截至2021 年，我国65岁及以上人口突破2 亿人，已达到20，056 万人，比上年增加334 万人，占全国总人口14.2%，比上年提高了0.2 个百分点，我国已经提前进入深度老龄化社会，并且随着老龄化趋势不断加剧，我国养老保障压力也不断加大。（图1，数据来源于中商产业研究院数据库，下同）

图1 2016～2021 年中国65 岁及以上人口数量与占比统计图

现阶段，我国家庭结构以三口之家为主，新生儿出生率降低，2021年全年出生人口1，062 万人，较上年减少138 万人，创下了近年来新低，比2016 年下降了43.6%。在工作人口越来越少、退休人口越来越多的背景下，老年抚养比负担不断加重，已呈现加速增长的趋势。目前，我国老年抚养比高于同等经济发展水平的其他国家，这意味着人口老龄化给中国经济造成的压力高于其他发展中国家。在人口老龄化和人均寿命延长的情况下，解决提高老年人福利水平、缓解社会矛盾、减轻年轻人赡养压力等问题刻不容缓。（图2）

图2 2014～2021 年中国出生人口数量统计图

面对庞大的老年人群体，虽然我国也出台了一系列的养老政策，然而在发展养老服务产业、满足老年人的养老服务需求等方面所起的效果并不十分明显，改革完善我国养老保险制度已经刻不容缓。各国养老保险制度受不同历史文化背景及社会制度的影响而呈现出多样性。在适当的情况下，可以吸取国外养老保险制度的经验，如澳大利亚创新新型养老金模式，推广企业补充养老金制度，利用成本效益分析法对补充养老金制度的有效性与其产生的效率进行评估，确保其能够长期缓解政府的财政支出压力。再如德国多年以来对养老保险制度的改革，其中为保持缴费均衡，尤其是对残疾人士、失业人士及缴费周期长的特殊人群进行保障，对纳税群体分别归类，实行不同的政策。瑞典推行的养老保险制度，灵活设置基本养老金的支付时间，根据个人的想法延迟领取，对于养老金的金额实行累进制领取，第一年领取的金额为账面余额，后根据缴费时长，逐年累计发放养老金，多缴多得。