联合国工商业与人权指导原则支柱三“获得补救”的进展与挑战:拉纳广场倒塌事故的启示

2023-01-23 03:38
人权研究 2022年4期
关键词:拉纳孟加拉国人权

黄 钟

一、引言

发生在2013年的拉纳广场(Rana Plaza)倒塌事故给全球以当头棒喝,提醒人们即使在当今社会,对劳动者、妇女、儿童的人权侵犯仍然屡见不鲜甚至泛滥成灾,并且随着全球化与跨国公司的扩张,贫困、劳动剥削、健康威胁、有罪不罚等不平等和不正义的问题在许多治理薄弱的国家和地区愈加恶化。拉纳广场事件成为工商业与人权领域的标志性事件,加速了由跨国企业主导、以供应链合规为基础的自愿性企业社会责任模式向多利益相关方合作治理模式的转变。该事件催生出创新的合作倡议和机制,为恶性工业安全事故和人权侵犯案件的受害者寻求救济、为创造和维护全球供应链体面工作条件提供了不少有益的示范和参考。拉纳广场的悲剧还直接或间接推动了多个国家和欧盟的强制性人权尽责立法的发展。

尽管关于拉纳广场的研究在国外已有不少,从跨国企业问责与诉讼1例如Javed Siddiqui & Shahzad Uddin, Human Rights Disasters, Corporate Accountability and the State: Lessons Learned from Rana Plaza, 29 Accounting, Auditing & Accountability Journal 679, 679-704 (2016).、企业社会责任模式的转变2例如Jimmy Donaghey & Juliane Reinecke, When Industrial Democracy Meets Corporate Social Responsibility—A Comparison of the Bangladesh Accord and Alliance as Responses to the Rana Plaza Disaster, 56 British Journal of Industrial Relations 14, 14-42 (2018).、全球供应链劳工治理的发展3例如Elke Schuessler, Stephen J. Frenkel & Chris F. Wright, Governance of Labor Standards in Australian and German Garment Supply Chains: The Impact of Rana Plaza, 72 ILR Review 552, 552-579 (2019); Juliane Reinecke & Jimmy Donaghey, After Rana Plaza: Building Coalitional Power for Labour Rights between Unions and (Consumption-Based) Social Movement Organisations, 22 Organization 720, 720-740 (2015).,到对事故受害者的心理治疗和支持4例如Mohammed A. Mamun & Mark D. Griffiths, PTSD-Related Suicide Six Years after the Rana Plaza Collapse in Bangladesh, 287 Psychiatry Research (2020), https://doi.org/10.1016/j.psychres.2019.112645.,现有研究涵盖了法律、经济、政治、商业管理、心理学、社会学、人类学等方面内容;但现有的英文文献鲜有反映受害者和本地倡导者在寻求救济的过程中遭遇的现实挑战及其应对策略等内容。此外,关于这一事件的中文文献屈指可数,有关的学术讨论则几近空白。

本文以拉纳广场倒塌事故为切入点,结合具体事例分析《工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》5联合国人权理事会:《工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》,A/HRC/17/31,2011年。(以下简称《指导原则》)支柱三“获得补救”的要求在企业人权责任中的发展与存在的问题。首先,在拉纳广场发生的这一史无前例的事故引发了空前的媒体和公众关注,各界行动者探索利用不同的机制和行动进行救济的可能性,因此拉纳广场事件能够提供一个全面的示范,检视这些机制的有效性、局限性和挑战性。其次,有效的经济、社会和法律救济对受影响的个人和家庭而言是基本人权和迫切需要,也是《指导原则》的核心支柱之一,与另外两个支柱“国家保护人权的义务”“公司尊重人权的责任”构成统一的整体。

本文继而介绍《指导原则》支柱三“获得补救”的具体内容和演进,并以此为依据,梳理在拉纳广场事件中所涉及的国家司法补救机制、国家非司法补救机制和非国家的多利益相关方合作补救机制,阐述如何利用这些机制为该事件受影响群体提供救济、如何为孟加拉国服装业工人享有安全工作条件提供更广泛的保障,分析这些救济措施的有效性、不足和创新。同时,本文还探讨了全球范围内企业人权问责的立法、诉讼和创新机制的发展趋势。拉纳广场事件的处理过程清晰地体现出不同救济机制仍然面临的系统性和制度性的障碍,以及创新的多利益相关方合作机制在提供、补充救济方案方面的潜力。

联合国跨国公司和其他工商企业与人权的关系问题不限成员名额政府间工作组(以下简称工作组)提倡“以权利持有人为中心,通过一切补救途径”实现有效救济。研究者和实践者应当秉持基于人权的研究和工作方法,以权利持有人为中心,努力发掘现实中受企业人权侵犯影响之群体最关切的问题,并以此为出发点,推动“获得有效救济”以及更广泛的工商业与人权议题的充分讨论和解决。

二、拉纳广场事件回顾

服装加工业是孟加拉国经济发展的支柱产业。2020年以前,孟加拉国为全球第二大服装出口国(仅次于中国),12020年之后,因受到新冠肺炎疫情影响,孟加拉国服装出口额明显下滑,越南取代孟加拉国成为世界第二大成衣出口国。参见中华人民共和国驻胡志明市总领事馆经济商务处:《越南取代孟加拉国成为世界第二大纺织品服装出口国》,载中华人民共和国商务部网站2021年8月3日,http://hochiminh.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202108/20210803183066.shtml。每年成衣出口额约300亿美元,占出口总额80%以上。2The Bangladesh Garment Manufacturers and Exporters Association, Export Performance, https://www.bgmea.com.bd/page/Export_Performance.所出口的成衣中,60%销往欧洲,23%销往美国,5%销往加拿大。3See Rina Chandran, Three Years after Rana Plaza Disaster, Has Anything Changed?, Reuters (22 April 2016), https://www.reuters.com/article/us-bangladesh-garments-lessons-analysis-idUSKCN0XJ02G.吸引国际买家的一个重要原因是低廉的劳动力成本。4See Sarah Butler, Why Are Wages So Low for Garment Workers in Bangladesh?, The Guardian (21 January 2019), https://www.theguardian.com/business/2019/jan/21/low-wages-garment-workers-bangladesh-analysis#:~:text=The%20legal%20minimum%20wage%20for,a%20comfortable%20life%20in%20Bangladesh.2016年路透社评论文章指出,即使在拉纳广场事件发生3年后,孟加拉国制衣工人最低月薪仍仅为68美元;相较之下,中国制衣工人最低月薪为280美元(未包括港澳台地区)。5See Rina Chandran, Three Years after Rana Plaza Disaster, Has Anything Changed?, Reuters (22 April 2016), https://www.reuters.com/article/us-bangladesh-garments-lessons-analysis-idUSKCN0XJ02G.

在拉纳广场事件之前,孟加拉国政府一直大力鼓励国内民间资本投入成衣行业以刺激出口经济,而忽视劳工保护。长期以来,孟加拉国服装制造商和出口商协会(Bangladesh Garment Manufacturers and Exporters Association)的领导层与政治精英之间有着密切联系,其一直被人诟病唯利是图,并涉嫌腐败、通过不正当手段干预政治等违规操作。6See Transparency International Bangladesh, Readymade Garments Sector: Problems of Good Governance and Way Forward, p. 15-19, https://www.ti-bangladesh.org/beta3/images/max_fi le/fr_ffs_rmg_13_en.pdf.尽管孟加拉国签署了大多数国际劳工组织的核心公约,但执行力度极低。7在拉纳广场事件之前,孟加拉国政府已批准国际劳工组织7个核心公约,详见International Labour Organization, https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=1000:11200:411921484390::::P11200_INSTRUMENT_SORT:1.有关孟加拉国遵守国际劳工标准情况的讨论,参见International Trade Union Confederation, Internationally Recognised Core Labour Standards in Bangladesh: Report for the WTO General Council Review of Trade Policies of Bangladesh, https://www.ituc-csi.org/IMG/pdf/bangladesh-fi nal.pdf; Muhammod Shaheen Chowdhury, Compliance with Core International Labor Standards in the National Jurisdiction: Evidence from Bangladesh, 68 Labor Law Journal 78, 78-93 (2017).工会力量在服装行业甚至在整个孟加拉国都相当薄弱。1See Transparency International Bangladesh, Readymade Garments Sector: Problems of Good Governance and Way Forward, p. 6, https://www.ti-bangladesh.org/beta3/images/max_fi le/fr_ffs_rmg_13_en.pdf.

在这一背景下,政府和雇主认识到为了维持与国际品牌的业务关系,必须遵守买家(品牌商)的行为守则。与此同时,为确保服装加工业能够持续以低廉的劳动力成本和较短的交货期限在全球市场上参与竞争,直接与国际买家接触的一线供应商将部分订单分包给规模较小或者没有依法注册的二、三线工厂;这些工厂通常规避合规审查的要求,在其中工作的工人工资更低、工作时间更长、工作环境更恶劣。2See Naila Kabeer, Lopita Haq & Munshi Sulaiman, Multi-Stakeholder Initiatives in Bangladesh after Rana Plaza: Global Norms and Workers’ Perspectives, BIGD Working Paper No. 52, 2019, p. 4, https://bigd.bracu.ac.bd/wp-content/uploads/2020/02/Multi-stakeholder-initiatives-in-Bangladesh-after-Rana-Plaza-global-norms-andworkers%E2%80%99-perspectives.pdf.媒体关于孟加拉国历年重大生产事故的统计3See Factbox: Major Industrial Accidents in Bangladesh in Recent Years, Reuters (4 July 2017), https://www.reuters.com/article/us-bangladesh-blast-accidents-factbox/factbox-major-industrial-accidents-in-bangladesh-in-recent-years-idUSKBN19P0JN.显示了基于合规的企业社会责任审计机制的失效。在拉纳广场事件之前,建筑倒塌和火灾频繁发生,4Ibid.“在2006年至2012年,有五百多名孟加拉国服装厂工人在工厂大火中丧生”5[美]黛娜·托马斯:《时尚都市的背后:美国血汗工厂一直都存在》,载澎湃新闻网2021年3月3日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11526552。。

2013年4月24日,距离孟加拉国首都达卡市仅20多公里的萨瓦区一栋8层商业大楼在顷刻间倒塌。这栋大楼以其所有人索赫尔·拉纳(Sohel Rana)的姓名命名。拉纳广场倒塌事故成为现代人类历史上最致命的建筑倒塌事故和制衣工厂安全事故。截至2013年5月13日搜救工作结束,事故死亡人数达1,134人,受伤2,500余人,大部分受害者为服装业女性工人。6Six Years on from Bangladesh’s Rana Plaza Tragedy, One in Five Survivors’ Health Is Deteriorating, ActionAid International (24 April 2019), https://actionaid.org/news/2019/six-years-bangladeshs-rana-plaza-tragedy-one-fi vesurvivors-health-deteriorating.

该建筑于2006年修建,最初为5层楼。2011年,拉纳从当地市长处获得加建楼层的许可。之后,其将加盖的三个楼层租给了5家服装工厂。事发前,曾有工业警察要求人员撤离大楼并彻查建筑安全,但这一要求并未获得重视。

2013年4月23日,正在赶制衣服的服装厂工人感受到剧烈震动,随后大楼出现裂缝,惊恐的工人飞奔至楼外;较低楼层的商店和银行立刻关闭并疏散人员。随后,拉纳命工程师阿卜杜勒·拉扎克汗(Abdur Razzaque Khan)检查大楼,工程师建议即刻封闭大楼。然而拉纳否决了该建议,并在接受当地记者采访时称大楼很安全,“只是墙上的灰泥掉了”7[美]黛娜·托马斯:《时尚都市的背后:美国血汗工厂一直都存在》,载澎湃新闻网2021年3月3日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11526552。。次日,尽管许多工人心存疑惑和恐慌,但因工厂经理威胁如果不回去上班要扣一个月工资,绝大多数人返回了工厂。事发时,有3,122名工人在大楼内。早上8点45分,一次普通的电力中断导致楼层内放置的4台柴油发电机开始运作发电,很快大楼开始震动,旋即坍塌。拉纳在事发后逃逸;数日后,警方在印度边界将其逮捕。1参见吴蕙予:《重回孟加拉国拉纳广场大楼倒塌事故现场》,载界面新闻2015年4月29日,https://www.jiemian.com/article/272051.html;Jim Yardley, The Most Hated Bangladeshi, Toppled from a Shady Empire, The New York Times (2 May 2013), https://www.nytimes.com/2013/05/01/world/asia/bangladesh-garment-industryreliant-on-fl imsy-oversight.html.

媒体和民间机构调查发现,拉纳广场的服装工厂为至少29家北美和欧洲品牌与零售集团供货,包括贝纳通(Benetton)、邦马歇(Bonmarché)、普拉达(Prada)、古驰(Gucci)、范思哲(Versace)、盟可睐(Moncler)、绮童堡(The Children’s Place)、英格列斯百货(El Corte Inglés)、乔伊弗莱斯(Joe Fresh)、普利马克(Primark)、沃尔玛(Walmart)、芒果(Mango)、玛塔兰(Matalan)等。即使有大量证据表明这些服装工厂与品牌商之间存在分包关系,许多品牌商仍试图抵赖或逃避责任。例如,沃尔玛声称公司并未授权将业务转包给拉纳广场的工厂,家乐福(Carrefour)也否认在那里生产,而杰西潘尼(JCPenney)、李库珀(Lee Cooper)、艾康尼斯(Iconix)等则没有回应。2参见[美]黛娜·托马斯:《时尚都市的背后:美国血汗工厂一直都存在》,载澎湃新闻网2021年3月3日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_11526552; Rana Plaza, Clean Clothes Campaign, https://cleanclothes.org/campaigns/past/rana-plaza; Dalia Hashad, When Workers Die, No Company Can Walk Away, Al Jazeera (24 April 2015), https://www.aljazeera.com/opinions/2015/4/24/when-workers-die-no-company-can-walkaway/.一些品牌商因在事故发生后初期拒绝向遇难者家属和幸存者提供赔偿而受到全球民间社会的猛烈抨击。3See Benetton Stores Targeted by Global Protest, INDYMEDIA UK (26 April 2014), https://www.indymedia.org.uk/en/2014/04/516416.html.

三、《指导原则》支柱三“获得补救”的发展

拉纳广场的悲剧并非偶然发生的个例,而是全球供应链权力严重失衡、政府监管空白、腐败、工人缺乏组织和代表等众多系统性因素叠加的必然恶果,也印证了2008年约翰·鲁格(John Ruggie)教授在向联合国人权理事会提交的报告《保护、尊重和补救:工商业与人权框架》中所指出的,“工商业与人权困境的根源在于全球化带来的治理差距——经济力量和行为人的范围和影响与社会管理其不良后果的能力之间存在的差距。这些差距为各类公司的不当行为提供了一个纵容的环境,缺少适当的惩罚或赔偿。我们的根本挑战是如何缩短并最终弥合与人权有关的差距”4联合国人权理事会:《保护、尊重和救济:工商业与人权框架——人权与跨国公司和其他工商企业问题秘书长特别代表约翰·鲁格的报告》,A/HRC/8/5,2008年,第 3段。。

权利持有者在人权受到侵犯时向义务承担者寻求有效补救是国际和区域人权法的基本原则。5比如,《公民及政治权利国际公约》第2条、《美洲人权公约》第1条和第25条、《欧洲人权公约》第13条和第41条,以及其他相关条款[如《欧洲人权公约》第6条获得公正诉讼的权利,参见Council of Europe, Human Rights and Business: Recommendation CM/Rec(2016)3 of the Committee of Ministers to Member States, p. 19, para. 41, https://rm.coe.int/human-rights-and-business-recommendation-cm-rec-2016-3-of-the-committe/16806f2032]。如果不能对侵权行为提供有效救济或补偿,人权则形同虚设。受害者获得有效补救是国家针对与企业相关的侵犯人权行为实施保护义务的重要内容。1参见联合国人权事务高级专员办事处:《工商企业与人权指导原则常见问题》,第35页,https://www.ohchr.org/sites/default/fi les/Documents/Publications/FAQ_PrinciplesBussinessHR_CH.pdf。鲁格教授在其撰写的“指导原则导论”中强调,每一个支柱都是动态的预防和补救措施体系不可或缺的组成要素,2参见联合国人权理事会:《工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》,A/HRC/17/31,2011年,“指导原则导论”第 6段。有效补救应与国家保护人权的义务(“保护”)和公司尊重人权的责任(“尊重”)形成一个相互关联的有机整体。2011年,联合国人权理事会一致通过《指导原则》。《指导原则》进一步阐明获得有效补救的核心地位,要求国家“必须保护在其领土和/或管辖范围内人权”不受包括工商企业在内的第三方侵犯,“采取适当步骤,防止、调查、惩治和补救”工商企业侵犯人权的行为,并“通过司法、行政、立法或其他适当手段”,确保“受害者获得有效补救”。3同上注,原则1及其评注、原则25。

补救的目的是“抵消或补偿已经发生的任何人权损害”,补救的形式可包括“道歉、恢复原状、康复、财政或非财政赔偿和惩罚性制裁(刑事或行政的,例如罚金)以及通过例如禁令或不再重犯的保证防止伤害”。4同上注,原则25评注。同时,工商企业在确认造成或加剧了不利的人权影响时,“应通过合法程序提供补救,或在补救问题上给予合作”5同上注,原则22。。《指导原则》构想出一套提供补救的系统,即通过国家司法机制、国家非司法申诉机制和非基于国家的申诉机制,对与工商企业相关的人权侵犯提供有效救济,确保权利持有者获得最有利的补偿。

(一)基于国家的司法机制

《指导原则》明确提出,有效的国家司法机制是确保获得补救的关键。“国家应采取适当步骤,确保国内司法机制在处理与企业相关的侵犯人权行为时的有效性,包括考虑如何减少可能导致拒绝补救的法律、实践和其他有关壁垒。”6同上注,原则26。但同时,《指导原则》和联合国人权事务高级专员办事处(以下简称联合国人权高专办)《加强对与工商企业有关的侵犯人权行为的问责、改善受害者获取补救的途径》报告均指出,获得司法救济可能面临一系列法律、程序、实践和其他障碍,包括“法律制度不成体系、不健全、不完整;法律发展缺失;各种制度的范围和运作情况不明;工商企业内部的结构复杂;私人法律诉讼很难获得充足资金;执行不力”7联合国人权理事会:《加强对与工商企业有关的侵犯人权行为的问责、改善受害者获取补救的途径:联合国人权事务高级专员的报告》,A/HRC/32/19,2016年,第4段。等。此外,法治在政治和社会层面受到更广泛的挑战,许多国家法律系统内部腐败、缺乏司法独立性、司法能力不足。一些弱势群体,例如土著人民、移民和妇女,因为歧视或其他系统性的不公,难以获得、使用和受惠于司法救济机制。这些问题“均导致国内法律补救制度‘不完整、不可预测、往往不具效力而且薄弱’”1参见联合国人权理事会:《工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》,A/HRC/17/31,2011年,原则26评注;联合国人权理事会:《加强对与工商企业有关的侵犯人权行为的问责、改善受害者获取补救的途径:联合国人权事务高级专员的报告》,A/HRC/32/19,2016年,第4段。。

跨境案件——尤其在涉及母公司(对子公司的监管和控制)和拥有复杂供应链的企业时2UN Human Rights Council, Improving Accountability and Access to Remedy for Victims of Business-Related Human Rights Abuse: Explanatory Notes for Guidance, A/HRC/32/19/Add.1 (2016), paras. 8-9.——遭遇的挑战更为艰巨。3参见联合国人权理事会:《加强对与工商企业有关的侵犯人权行为的问责、改善受害者获取补救的途径:联合国人权事务高级专员的报告》, A/HRC/32/19,2016年,第5段。在这些案件中,获得有效司法救济受制于国内司法管辖权不具备域外效力以及不同的涉案国家对本国法律制度在跨境案件中的作用和责任普遍缺乏明确规定的局限性,国内法律制度和执法机构还面临“全球供应链、跨境贸易、投资、通信和人员流动”等复杂现实因素的挑战。4同上注。这些困难很可能导致各方不采取任何行动,使受害者失去获得补救的希望。5参见同上注,第24段。因此,联合国人权事务高级专员的报告强调各国应在法律援助、执行判决、协调监管和调查标准及能力等方面开展国际合作,共同应对全球监管的难题。6参见同上注,第25—26段。

(二)基于国家的非司法申诉机制

《指导原则》指出,虽然有效的司法机制是确保获取补救的关键,但行政、立法和其他非司法机制在充实和增补司法机制方面也发挥着重要作用。因为司法制度即使有效且资源充足,也不可能包揽所有侵权行为的处理;并且司法补救未必适用于所有案件和申诉者。因此,国家在司法机制之外,应“提供有效和适当的非司法申诉机制,作为补救与企业相关的侵犯人权行为的全面国家制度的一部分”7联合国人权理事会:《工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》,A/HRC/17/31, 2011年,原则27。。“基于国家的司法或非司法申诉机制应构成更广泛的补救制度的基础。”8同上注,原则25评注。国家非司法机制可分为五大类:投诉机制、监察机构、监察员机关、调停或调解机构、仲裁和专门法庭。9联合国人权理事会:《利用国家非司法机制加强对工商企业相关侵犯人权行为的问责、改善受害者获得补救的途径:联合国人权事务高级专员的报告》,A/HRC/38/20,2018年,第10段。一国国内常见的非司法机制包括“劳动监察局、劳资法庭(employment tribunals)、消费者保护机构(通常对应不同的行业而设立)、环境法庭(environmental tribunals)、隐私和数据保护机构、国家监察员机关、公共卫生和安全机构、专业标准机构以及国家人权机构”。一些国家开始建立创新的专门机构保护“易受侵害或边缘化群体,如妇女、儿童、移民工人、残疾人、现代奴役或债役劳动做法的受害者或土著社区成员”等。10同上注,第6—7段。

除了具有高度程序正规性特点的仲裁和专门法庭,其他基于国家的非司法申诉机制主要推动各方采用非对抗性方式,经过调解或调停解决申诉的问题。1参见同上注,第4页,脚注1—5。它们的优势是处理申诉的速度较快,成本更低;2参见商务部国际贸易经济合作研究院:《推动负责任商业行为:经合组织〈跨国企业准则〉及国家联络点的作用》,第4页,https://www.oecd.org/corporate/mne/China-RBC-workshop-May-2015-background-note-CH.pdf。但同时,因其“自身的正式调查权力有限,其有效性依赖于所涉工商企业的合作”3联合国人权理事会:《利用国家非司法机制加强对工商企业相关侵犯人权行为的问责、改善受害者获得补救的途径:联合国人权事务高级专员的报告》,A/HRC/38/20,2018年,第24段。。目前,除了根据《经合组织跨国企业准则》成立的国家联络点(National Contact Point),有能力处理跨境案件的国家非司法机制仍然寥寥无几。

(三)非国家申诉机制

在基于国家的司法和非司法机制之外,《指导原则》明确了建立非国家申诉机制的重要意义,指出,非国家申诉机制可能包括“企业自身或与利益攸关者一道实施,或由行业联合会或多利益相关者集团实施的那些机制”,其可以是裁判式的、基于对话的或其他文化适宜和权利兼容的进程。这类机制的优势包括程序便捷,能快速提供补救,降低费用和/或实现跨国覆盖。区域和国际人权机构也可能提供非国家申诉机制,处理国家未能就工商企业侵犯人权行为履行保护义务的问题。4参见联合国人权理事会:《工商企业与人权:实施联合国“保护、尊重和补救”框架指导原则》,A/HRC/17/31,2011年,原则28评注。《指导原则》还建议工商企业建立或参与业务层面的申诉机制,为受到项目或企业运营影响的个人和社群提供及时、直接的补救;各行业、多利益相关方的合作机制也应成立申诉机制,以确保这些举措的问责和正当性。一个有效的非基于国家的非司法申诉机制应当满足合法性、可获得性、可预测性、平等性、透明度、权利兼容、有持续的学习来源等标准。5参见同上注,原则29—31。

然而在现实中,能够发挥预期作用的非国家申诉机制“少之又少”。权利持有人在发现、获取和使用这类机制上仍然面临重大障碍。比如,“各国在处理非国家申诉机制方面缺乏政策连贯性”;此外,“许多机制对其所处的法律、监管、经济、社会和文化环境缺乏敏感度和响应性,在特定环境和案件中机制的开发者和运营者之间缺乏合作,导致过程不明确、不连贯,(一些机制)对权利持有人而言没有效率,或造成其他阻碍”。6联合国人权理事会:《利用非国家申诉机制加强对与工商企业有关的侵犯人权行为的问责、改善受害者获取补救的途径:联合国人权事务高级专员的报告》,A/HRC/44/32,2020年,第7、8段。

(四)发展——“以权利持有人为中心,通过一切补救途径”获得补救

尽管《指导原则》于2011年获得人权理事会一致通过后迅速对业界实践和各国政策产生了积极影响,但相较于《指导原则》前两个支柱——“国家保护人权的义务”和“公司尊重人权的责任”,第三支柱“获得补救”受到的关注普遍较少,时常被批评人士称为“被遗忘”的支柱。1See Justice Delayed: 10 Years of UN Guiding Principles, European Coalition for Corporate Justice (16 June 2021), https://corporatejustice.org/news/justice-delayed-10-years-of-un-guiding-principles/.在《指导原则》通过后的十余年间,与工商企业有关的恶性事故仍未得到有效遏制:例如拉纳广场倒塌事故和巴西历史上最严重的两次环境灾难——马里亚纳(2015年)2See Bruce Douglas, Anger Rises as Brazilian Mine Disaster Threatens River and Sea with Toxic Mud, The Guardian (22 November 2015), https://www.theguardian.com/business/2015/nov/22/anger-rises-as-brazilian-mine-disaster-threatens-river-and-sea-with-toxic-mud.和布鲁马迪纽(2019年)3参见陈威华、赵焱:《巴西淡水河谷因布鲁马迪纽溃坝事故赔偿69亿美元》,载新华网2021年2月5日,http://www.xinhuanet.com/2021-02/05/c_1127068742.htm。尾矿坝溃堤,以及在农业和矿业供应链内仍然泛滥的童工问题4See UNICEF & ILO, Child Labour: Global Estimates 2020, Trends and the Road Forward, UNICEF (June 2021), https://data.unicef.org/resources/child-labour-2020-global-estimates-trends-and-the-road-forward/.。这些事件揭示出,如若缺乏强有力的问责和救济机制,国家和公司关于尊重和保护人权的政策承诺和规定只是一纸空文,并且难以纠正全球价值链权力失衡的根本问题。

因此,联合国人权高专办2014年启动了“问责和补救项目”,检视《指导原则》提出的三种不同类型的申诉机制在实践中所积累的经验和所面临的挑战,并向各国政府和其他相关方提供改善企业问责和落实有效补救的具体指导。5See United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, OHCHR Accountability and Remedy Project: Improving Accountability and Access to Remedy in Cases of Business Involvement in Human Rights Abuses, OHCHR, https://www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Pages/OHCHRaccountabilityandremedyproject.aspx.在此项目基础上,“为了确保人权受到公司活动影响的民众更容易获得有效的补救”,工作组则“继续在国家、区域和国际层面探索不同选择并提出建议”。6United Nations Human Rights Office of the High Commissioner, Access to Remedy, OHCHR, https://www.ohchr.org/EN/Issues/Business/Pages/AccessToRemedy.aspx.

在2017年提交给联合国大会的报告中,工作组解析了《指导原则》有关获得有效补救的概念。其指出,尽管《指导原则》阐述了申诉机制(尤其是非司法申诉机制)有效性的标准,但这一程序性标准在现实中未必达成实质的有效补救。国际人权法中的有效补救应当包含可获得、费用合理(可负担)、适足和及时这几个关键要素。7参见联合国大会:《人权与跨国公司和其他工商企业:人权与跨国公司和其他工商企业问题工作组的报告》,A/72/162,2017年,第32—34段。同时,因为权利持有人是与企业相关的侵犯人权行为的受害者,任何旨在补救这类伤害的机制“都应认真对待权利持有人和他们所受到的伤害,否则,其意见最应受到重视的那些人可能不会认为他们所获得的补救是有效的”8同上注,第19段。。因此,报告提出获得有效补救应当遵循以权利持有人为中心的路径,并详细阐述了实践这一路径需满足的要求。9参见同上注,第 18—25段。此外,欧盟机构也提议在探索有效获得补救的全球性的公平的解决方案时,应采取以受害者为中心的方法,为与商业有关的侵犯人权行为的受害者提供更容易获得补救的机会。See European Union Agency for Fundamental Rights, Improving Access to Remedy in the Area of Business and Human Rights at the EU level: Opinion of the European Union Agency for Fundamental Rights, FRA Opinion—1/2017 [B&HR], p. 10, https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra_uploads/fra-2017-opinion-01-2017-business-humanrights_en.pdf.第一,“补救机制和补救形式应切合权利持有人的不同经验和期望,……在决定如何建立和实施补救机制时,深入借鉴[权利持有人的]经验、观点、利益和意见”1联合国大会:《人权与跨国公司和其他工商企业:人权与跨国公司和其他工商企业问题工作组的报告》,A/72/162,2017年,第20段。。第二,“应当有一系列不同形式的补救可供受到与企业相关的侵犯人权行为影响的权利持有人采用”2同上注。。第三,“受影响的权利持有人在寻求补救的过程中,应不用惧怕受到伤害”3同上注。。第四,无论是司法机制还是非司法的补救机制都应当“以为权利持有人服务为目的,在建立、设计、改革和运行这些机制时,以有意义的方式征询他们的意见”4同上注,第21段。。第五,应当“从受影响的权利持有人的角度”判断补救的有效性。5同上注,第22段。此外,实施补救机制的机构还应采取积极主动的措施,纠正受影响的权利持有人和涉及侵犯人权指控的企业之间权力不平衡的关系;国家、企业应当为权利持有人提供与获得有效补救有关的信息等。6参见同上注,第23—24段。

报告还重申了《指导原则》将“获得补救”和其他支柱视为一个统一的整体的构想,指出应当从获得有效补救的视角出发,全面审视工商业与人权讨论和行动中这一问题如何落实。由此,《指导原则》的三个支柱才能真正形成互相联系和支撑的系统。7参见同上注,第55—59段。而有关各方——国家、企业和民间社会组织等行为体应通力协作,为实现有效补救作出贡献。8参见同上注,第60—74段。

四、拉纳广场事件中的“获得补救”:挫折、不足与创新

(一) 基于国家的司法机制的运用与挫折

拉纳广场事件后,在孟加拉国以及卷入该事件的跨国公司母国国内提起的诉讼有数十起之多,然而无论是追究直接责任人——包括拉纳、服装厂工厂主、受贿的官员——刑事责任的诉讼还是寻求跨国公司民事赔偿责任的诉讼都困难重重。到目前为止,鲜有正义得到伸张,或在重要的法律问题——如确定公司对其侵犯人权行为应承担怎样的民事责任——上未能有实质性突破。

1.孟加拉国国内诉讼

在孟加拉国境内针对拉纳广场事故直接责任人提起的刑事案件主要包括以下四类。

(1)违反建筑法规的检控9Savar PS Case No. 53, dated 24.04.2013. See Rana Plaza Cases Updates Including Writ Petitions Pending in Different Courts, Blast (21 April 2022), https://www.blast.org.bd/content/pressrelease/21-04-2022-Revised_Rana-Plaza-Case_Update.pdf.。孟加拉国有关部门于2013年4月就拉纳广场存在的违反建筑法规和违法加盖建筑楼层情况起诉,于2015年6月提交控罪书,被告包括拉纳广场所有人索赫尔·拉纳在内共计13人,其中大部分被告在另一起案件中被控谋杀。2016年8月,被告向高等法院提交请愿书,质疑本案指控,并向法官提出延迟审判的申请。法官应允了被告的要求,将听审推迟到10月。本案所有被告中仅拉纳和建筑大楼前总工程师被羁押,至少5名被告在逃。尽管公众和受害者迫切希望法院加快进程,但鉴于孟加拉国此前所有重大工业事故的问责结果都乏善可陈,观察人士认为此案前景并不乐观。1See Clean Clothes Campaign, Rana Plaza 3 Years on: Compensation, Justice, Workers’ Safety, https://cleanclothes.org/fi le-repository/resources-publications-rana-plaza-three-years-on-compensation-justice-and-workers-safety-fullreport; Rana Plaza Court Case Postponed in Bangladesh, Al Jazeera (23 August 2016), https://www.aljazeera.com/news/2016/8/23/rana-plaza-court-case-postponed-in-bangladesh.

(2)与建筑倒塌相关的谋杀案2Savar PS Case No. 55, dated 24.04.2013, Sessions Case no: 559/2016. See Rana Plaza Cases Updates Including Writ Petitions Pending in Different Courts, Blast (21 April 2022), https://www.blast.org.bd/content/pressrelease/21-04-2022-Revised_Rana-Plaza-Case_Update.pdf.。2015年12月,达卡一家法院对41人涉嫌谋杀指控正式立案。该案中,7名被告为租用拉纳广场大楼运营服装厂的工厂主,12名为负责安全和监察的政府官员。该案的罪名由最初检控的过失杀人改为谋杀,因警方调查指出,在发现建筑有重大裂痕后,主要被告仍强迫工人进入大楼,最终导致惨剧发生。41人中,38人被控谋杀,3人被控协助拉纳潜逃。该案被告中仅拉纳被羁押,32人获得保释,6人在逃,2人死亡。35人出庭作无罪辩护。3See Bangladesh Court Accepts Murder Charges in Factory Collapse Case, Al Jazeera America (21 December 2015), http://america.aljazeera.com/articles/2015/12/21/bangladesh-court-accepts-murder-charges-infactorycollapse-case.html; Rana Plaza Collapse: 38 Charged with Murder over Garment Factory Disaster, The Guardian (18 July 2016), https://www.theguardian.com/world/2016/jul/18/rana-plaza-collapse-murder-chargesgarment-factory.与违反建筑法规的检控案类似,本案的审判程序因被告向高等法院提出法律质疑被暂缓。2022年初,法院才开始重启证人证言记录程序。4Md Sanaul Islam Tipu, Rana Plaza Disaster: Trials Still in Infancy 6 Years after Charge Framing, Dhaka Tribune (24 April 2022), https://www.dhakatribune.com/bangladesh/2022/04/24/rana-plaza-disaster-trials-still-in-infancy-6-years-after-charge-framing.

(3)贪污案。2017年8月,达卡第六特别法庭就建筑所有人拉纳未向孟加拉国反贪委员会提交财产声明一案,判处其3年监禁,并罚款5万塔卡。该案中反贪委员会指控拉纳使用非法获得的钱财建造了两栋商业大楼,其中包括拉纳广场。5See Rana Plaza Owner Jailed for Graft, The Daily Star (30 August 2017), http://www.thedailystar.net/frontpage/rana-plaza-owner-jailed-graft-1456033.2018年3月,法庭就非法敛财和隐匿财产判处拉纳的母亲6年监禁。6See Md Sanaul Islam Tipu, Verdict against Sohel Rana in ACC Case on Aug 29, Dhaka Tribune (23 August 2017), https://www.dhakatribune.com/bangladesh/court/2017/08/23/acc-case-verdict-sohel-rana-aug-29; Corruption: Rana Plaza Owner’s Mother Jailed for 6yrs, The Daily Star (29 March 2018), https://www.thedailystar.net/country/ranaplaza-owners-mother-morzina-begum-jailed-for-6-years-1555207.

(4)在孟加拉国劳动法庭(Labor Court)7有关孟加拉国的法律制度和司法体系概述可参见Ershadul Karim, The Legal System of the Peoples’ Republic of Bangladesh, Hauser Global Law School Program (July/August 2018), https://www.nyulawglobal.org/globalex/Bangladesh1.html#X.提起的诉讼。2013年4月,孟加拉国工厂和建筑稽查司(Department for Inspections of Factories and Establishments)就拉纳广场所有人和服装工厂负责人未对安全事故发出预警以及违反《孟加拉国劳动法》第290条、第309条导致死亡、严重伤害、损害的情况向劳动法庭提出11起申诉。违反这两条规定构成刑事犯罪,有可能被判处监禁。但被告中仅拉纳一人(因贪污案)正在服刑,其他人则被予以保释或未曾投案自首。1See Clean Clothes Campaign, Rana Plaza 3 Years on: Compensation, Justice, Workers’ Safety, p. 10, https://cleanclothes.org/file-repository/resources-publications-rana-plaza-three-years-on-compensation-justice-andworkers-safety-full-report.

此外,2013年4月,民间机构向孟加拉国高等法院提起两起公益诉讼。第一起诉讼旨在证实政府部门应当对其失职导致的建筑倒塌负责。高等法院裁定成立一个委员会,为受害者及其家庭制定赔偿标准。2014年9月,该委员会向高等法院提交建议书,提出每一位死者/失踪工人的家庭应获得145万塔卡(约18,400欧元/16,295美元)赔偿,另外应支付每一户家庭50万塔卡(约5,600欧元/6,350美元)作为伤害和精神损失赔偿。2See ibid., p. 8.第二起案件则要求冻结建筑所有人拉纳和大楼内5家服装工厂的财产。孟加拉银行(央行)通知所有银行,禁止涉案的6个账户除支付拖欠的工资之外进行取款和转账。2015年4月,两家知名非政府组织——孟加拉国法律援助和服务基金会(Bangladesh Legal Aid and Services Trust)和艾因·奥·萨利什·肯德拉(Ain o Salish Kendra)提交了一份补充陈述,要求为拉纳广场倒塌事故的死难者家庭和受伤的幸存者成立培训中心和医疗康复中心。同时,为便于通知法庭指令的潜在受益人以及未来分配赔偿金,两家机构还要求建立和维护有关拉纳广场工人的纸介质数据库和电子数据库。但高等法院尚未对充分利用冻结资产或赔偿分配的请求作出判决。3See ibid. See also Rana Plaza Cases Updates Including Writ Petitions Pending in Different Courts, Blast (21 April 2022), https://www.blast.org.bd/content/pressrelease/21-04-2022-Revised_Rana-Plaza-Case_Update.pdf.

2.在跨国公司母国提起的诉讼

拉纳广场倒塌的灾难后果重新将位于服装产业全球供应链末端的技术工人所遭受的劳动剥削及所面临的高风险工作条件置于聚光灯下,也掀起了对导致和促成人权侵犯的跨国公司问责的激烈讨论和社会运动。4See Past Campaigns, Clean Clothes Campaign, https://cleanclothes.org/campaigns/past.一些民间机构和律师联合遇难工人家属针对卷入事件的美国和加拿大零售商及审计公司提起诉讼。然而,这些诉讼案的结果(再次)印证了跨国公司人权侵犯行为的受害者在寻求司法救济过程中会遭遇重重障碍。相比东道国,许多跨国公司的母国虽然拥有良好法治,但没有明确跨国公司及其子公司的域外责任。5See Gwynne Skinner, Robert McCorquodale, Olivier De Schutter & Andie Lambe, The Third Pillar: Access to Judicial Remedies for Human Rights Violations by Transnational Business, ICAR, CORE, ECCJ, p. 9-10, https://static1.squarespace.com/static/583f3fca725e25fcd45aa446/t/58657dfa6a4963597fed598b/1483046398204/The-Third-Pillar-FINAL1.pdf.在涉及拉纳广场倒塌事故的诉讼中,美国和加拿大法院拒绝认定公司域外侵权责任,并且就受害者赔偿是否适用本国侵权法的问题采取了严格的审查标准。6See Abdur Rahaman v. J.C. Penney Corporation, Inc., The Children’s Place and Wal-Mart Stores, Inc., C.A. No. N15C-07-174 MMJ (Del. Super. Ct. 2016); Das v. George Weston Limited, 2017 ONSC 4129.

(1)美国:阿卜杜勒·拉哈曼诉杰西潘尼、绮童堡、沃尔玛案(Abdur Rahamanv. J.C. Penney Corporation, Inc., The Children’s Place and Wal-Mart Stores, Inc.)1See J.C. Penney Corp., the Children’s Place & Walmart Class Action Lawsuit (re Rana Plaza Collapse, Bangladesh), Business & Human Rights Resource Centre, https://www.business-humanrights.org/en/latest-news/jc-penney-corp-the-childrens-place-and-wal-mart-class-action-re-rana-plaza-collapse/.

2015年7月,拉纳广场倒塌事故中1名遇难的服装厂工人的丈夫和1名受伤的幸存者向美国特拉华州高等法院提起集体诉讼,指控被告公司未能确保拉纳广场服装工厂具备安全和健康的工作条件,构成过失(negligence)和不当行为致人死亡(wrongful death)。2016年5月,特拉华州高等法院批准被告关于驳回诉讼的动议。法院依据最重要关系测试(most signifi cant relationship test),裁定案件应适用孟加拉国法律;而根据孟加拉国法律规定,该案已超过诉讼时效,故不予受理。2See Abdur Rahaman v. J.C. Penney Corporation, Inc., The Children’s Place and Wal-Mart Stores, Inc., C.A. No. N15C-07-174 MMJ (Del. Super. Ct. 2016), p. 13-19.此外,法院认为本案被告跨国公司对其供应链上独立分包商的雇员并不负有注意义务:被告即使知晓或者本应当知晓分包商工厂内存在不安全的工作条件,其颁布和实行的道德采购声明本身并不创设(本来不存在的)注意义务。3See ibid., p. 24-26. 法院讨论了总承包商不承担注意义务的几点例外,但之后判定本案并不适用例外情况。

(2)加拿大:达斯诉乔治韦斯顿有限责任公司(Dasv. George Weston Limited)4See Loblaws & Bureau Veritas Class Action Lawsuit (re Rana Plaza Collapse, Bangladesh), Business & Human Rights Resource Centre, https://www.business-humanrights.org/en/latest-news/loblaws-bureau-veritas-class-actionlawsuit-re-rana-plaza-collapse-bangladesh/.

2015年4月,拉纳广场倒塌事故中3名受伤的幸存者和1位死难者家属在加拿大安大略省高等法院对该国最大的食品零售商劳布罗斯(Loblaws,乔治韦斯顿子公司)和企业社会责任审计公司必维国际检验集团(Bureau Veritas)提起集体诉讼。

原告称劳布罗斯采纳了包括供应商行为准则在内的企业社会责任政策,自愿承担确保服装生产场地建筑安全的责任。而劳布罗斯没有尽到注意义务,未采取合理措施使拉纳广场大楼内的新浪潮时装工厂(New Wave Style Ltd.)工人从紧迫(imminent)和可预见(foreseeable)的倒塌事故中脱身。劳布罗斯因对直接供应商和次级供应商享有支配权,所以对这些供应商的过失负有转承责任(vicarious liability)。此外,劳布罗斯未能确保必维国际检验集团的审计和检查工作全面翔实,从而未能保护工人免受可预见的伤害,违反了受托人责任(fi duciary duty)。而必维国际检验集团因未能对拉纳广场大楼内的工厂进行合理审计和检查,并且未建议劳布罗斯将建筑结构完整性纳入审计的一部分,构成过失侵权。

本案于2017年4月开始审理;2017年7月5日,法院宣布驳回起诉。2018年4月,安大略省上诉法院受理原告的上诉;2018年12月21日,法院宣布驳回上诉。5Craig Lockwood & Elie Farkas, Ontario Court of Appeal Applies Foreign Law, Dismisses Cross-Border Class Action, OSLER (10 January 2019), https://www.osler.com/en/blogs/classactions/january-2019/ontario-court-ofappeal-applies-foreign-law-dismisses-cross-border-class-action.

与阿卜杜勒·拉哈曼诉杰西潘尼、绮童堡、沃尔玛案类似,法院同样裁定本案适用孟加拉国法律并且已超过诉讼时效,而被告加拿大公司对其供应链上的工人不具有侵权法上的注意义务。更具争议的是,该案佩莱尔法官(J. Perell)提出应考虑政策因素:如果认定加拿大公司对其他国家的供应商工人负有法律责任,将导致“不确定责任”(indeterminate liability)和“大规模扩大(从发展中国家采购商品的加拿大跨国公司的)责任”(massive extension of liability);同时会阻碍劳布罗斯这样已经采用企业社会责任标准来做“善事”的公司采取更有效的行动保护供应链上的工人,因为这些公司由于制定了企业社会责任政策而受到惩罚,而其他无所作为的公司则可以置身事外。1See Das v. George Weston Limited, 2017 ONSC 4129, paras. 525, 533.劳动法学者多雷(David J. Doorey)尖锐地指出,该判决的背后逻辑是,劳布罗斯公司既无责任保护其分包商新浪潮时装工厂的工人,也无能力控制工厂的管理或影响工厂的工作条件;如果这样的逻辑成立,那么该公司内部采纳的企业社会责任体系的目的和功能均没有为供应链工人提供切实的安全和健康保障,进而揭示了跨国公司以合规审计为基础的企业社会责任的空洞本质。2David J. Doorey, Rana Plaza, Loblaw, and the Disconnect between Legal Formality and Corporate Social Responsibility, p. 4-5, http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.3265826.

在美国和加拿大的案例之外,2014年,3家法国民间组织向法国里尔市检察官办公室提起申诉,指控法国时装品牌欧尚(Auchan)在宣传其服装制造条件方面使用误导性广告,因为该公司涉嫌使用拉纳广场内的服装工厂为其供货。3See Auchan Lawsuit (re Garment Factories in Bangladesh), Business & Human Rights Resource Centre, https://www.business-humanrights.org/en/latest-news/auchan-lawsuit-re-garment-factories-in-bangladesh/.2015年初该案因为缺乏证据被驳回。4Probe Dropped into Auchan Role at Rana Plaza, Just Style (3 February 2015), https://www.just-style.com/news/probe-dropped-into-auchan-role-at-rana-plaza/.2015年6月,这些民间组织以欺骗性商业行为为由提起了新的诉讼。2022年4月27日,法院再次以缺乏证据为由驳回诉讼。5月,这些民间组织针对最新的法院判决提起上诉。5Sherpa, ActionAid France & Collectif Ethique sur l’étiquette, Auchan and Deceptive Business Practices: NGOs Appeal the Decision to Dismiss the Case, Sherpa (12 May 2022), https://www.asso-sherpa.org/auchan-and-deceptive-business-practices-ngos-appeal-the-decision-to-dismiss-the-case#pll_switcher.

3.小结

综上所述,拉纳广场事件受害者诉诸国家司法补救机制的努力面临巨大和难以克服的障碍。因为存在诸多结构性问题和社会文化因素,在损害发生地(孟加拉国)提起的诉讼很难为受害者伸张正义。从上文不难看出,孟加拉国国内司法系统的能力严重不足。首先,人力短缺是造成其司法系统无法有效运转的原因之一。孟加拉国法院案件积压问题严重,孟加拉国人口数量超过1.6亿,而截至2017年,全国法官人数仅为1,397名,需处理的案件超过270万件。6Ashutosh Sarkar, One Judge, 2,000 Cases, The Daily Star (9 September 2017), https://www.thedailystar.net/backpage/one-judge-2000-cases-1459525.至2020年,累计积压案件已高达370万件。7Mizanur Rahman, 3.7 Million Cases in Backlog in Bangladesh Courts, Dhaka Tribune (16 July 2020), https://archive.dhakatribune.com/bangladesh/court/2020/07/16/bangladesh-s-courts-collectively-have-36-84-728-casebacklogs.其次,该国司法审判程序的长期拖延已成为痼疾,导致人权侵犯的受害者——往往是贫困人口和被边缘化的群体——更难获得必要的司法救济资源,并且无力承担冗长低效的司法程序附加的时间和经济成本。1Ashutosh Sarkar, Top Court Faces Acute Shortage of Judges, The Daily Star (8 July 2017), https://www.thedailystar.net/frontpage/top-court-faces-acute-shortage-judges-1430002.最后,孟加拉国的腐败问题突出,司法机构和警察常被评为该国最腐败的公共机构。2孟加拉国2021年清廉指数排名第147位(总共180个国家),https://www.transparency.org/en/cpi/2021/index/bgd; Arif Ahmed, Challenges with Access to Justice in Bangladesh, Centre for Governance Studies (13 January 2021), https://cgs-bd.com/article/1918/Challenges-with-Access-to-Justice-in-Bangladesh.公众对向司法系统寻求救济普遍缺乏信心。

在此背景下,向卷入拉纳广场倒塌事故的跨国公司母国法院寻求救济是该事件受害者为数不多的选择。然而,跨国公司人权问责中的司法救济长期以来面临复杂多样的法律障碍与现实挑战。3See Gwynne Skinner, Robert McCorquodale, Olivier De Schutter & Andie Lambe, The Third Pillar: Access to Judicial Remedies for Human Rights Violations by Transnational Business, ICAR, CORE, ECCJ, https://static1.squarespace.com/static/583f3fca725e25fcd45aa446/t/58657dfa6a4963597fed598b/1483046398204/The-Third-Pillar-FINAL1.pdf.2013年一份学者报告总结了阻碍跨国公司人权侵犯行为受害者向公司母国寻求司法救济的因素,包括域外管辖权的法律规制不足、不方便法院原则的适用、公司人权侵犯的法律责任认定困难、诉讼请求的限制(尤其是诉讼时效)、豁免和不可诉原则、适用法律的限制、证据和信息缺失、跨境诉讼的成本高昂、复杂的公司集团结构以及判决结果不易送达和执行的问题。4See ibid., p. 5-21.

其中一些障碍在拉纳广场事件涉及的跨国诉讼中有所体现。首先,美国和加拿大法院在适用法律的问题上,均倾向选择适用东道国/损害发生地孟加拉国的法律;而孟加拉国法律的劳工、健康和安全标准远低于美、加两国,同时该国还存在治理薄弱和法律执行不力等问题。这意味着即使案件在跨国公司母国顺利推进,受害者能获得的赔偿也将“大打折扣”。再者,根据孟加拉国法律,人身损害和过失致人死亡的民事索赔案件诉讼时效为一年,两起在北美国家提起的诉讼均因超过诉讼时效而被驳回。在跨国案件中,来自不同法域、语言和文化均可能存在差异的受影响群体、律师和调查人员更需长期紧密合作,而诉讼时效的限制为跨国获得司法补救设置了极大的障碍。

除了法律适用和诉讼时效的阻碍,在拉纳广场事件涉及的跨国诉讼中,“归责”(attribution)困难也是一个主要障碍。美国和加拿大法院认定在该事件中跨国公司对其供应链上分包商的工人不负有注意义务,降低了受害者和民间团体通过民事侵权索赔向跨国公司问责的可能性。而在其他类似的跨国诉讼中,受害者/原告必须证明跨国公司控制和监督其供应商活动的程度5Axel Marx et al., Access to Legal Remedies for Victims of Corporate Human Rights Abuses in Third Countries, p. 65, https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2019/603475/EXPO_STU(2019)603475_EN.pdf.——这对原告挑战极大,因为根据一般民事侵权诉讼的证据规则,被告没有对等的披露义务,从而加剧了受害者寻找、搜集和保存证据的困难。在一些案件中,受害者和证人在提供证词时还可能面临威胁报复等人身安全风险。6See Gwynne Skinner, Robert McCorquodale, Olivier De Schutter & Andie Lambe, The Third Pillar: Access to Judicial Remedies for Human Rights Violations by Transnational Business, ICAR, CORE, ECCJ, p. 61-64, https://static1.squarespace.com/static/583f3fca725e25fcd45aa446/t/58657dfa6a4963597fed598b/1483046398204/The-Third-Pillar-FINAL1.pdf.

跨境诉讼的成本高昂是大部分跨国公司人权侵犯行为受害者面临的另一个重要的现实挑战。在劳布罗斯案中,加拿大安大略省高等法院裁定原告向被告劳布罗斯公司支付135万美元的费用,向共同被告必维国际检验集团支付98万美元的费用。尽管之后上诉法院考虑到该案的公益性质,将安大略省高等法院裁判原告付给被告的费用减少了30%,但这笔费用总额对于普通公众和受害者家庭而言仍是不可企及的天文数字。1Craig Lockwood & Elie Farkas, Ontario Court of Appeal Applies Foreign Law, Dismisses Cross-Border Class Action, OSLER (10 January 2019), https://www.osler.com/en/blogs/classactions/january-2019/ontario-court-ofappeal-applies-foreign-law-dismisses-cross-border-class-action.由此可见,高昂的诉讼成本和较高的败诉风险可能导致许多受害者放弃通过跨国诉讼寻求司法救济。

(二)基于国家的非司法申诉机制的运用与不足

在拉纳广场倒塌事故和类似的服装业供应链劳工权利侵犯的案件中,倡导者也多次尝试使用国家联络点向牵涉其中的经合组织跨国企业问责。2第一例关于孟加拉国成衣行业的申诉案涉及的是塔兹林工厂火灾事故。塔兹林大火(2012年11月24日)早于拉纳广场倒塌事故发生。2013年5月,德国联邦议院成员乌韦·凯克里茨(Uwe Kekeritz)就该事故向德国国家联络点提起申诉。在该案中,基克纺织品连锁超市(KiK)、西雅衣家(C&A)和卡尔瑞克(Karl Rieker)被控未遵守《经合组织跨国企业准则》人权章节的一般政策和具体条款履行其对全球供应链中工人的义务,且公司在火灾后采取的补救措施不足。See Brasil National Contact Point, Final Statement: C&A Non-Compliance Claim n. 02/2014, https://www.oecdwatch.org/wp-content/uploads/sites/8/dlm_uploads/2021/03/FINALSTATEMENTCA8DEZ2016.pdf.

1.PWT集团与“清洁成衣运动”(Clean Clothes Campaign)和“积极消费者”(Aktive Forbrugere)申诉案

拉纳广场事件的第一例申诉案由“清洁成衣运动”丹麦分部和“积极消费者”于2014年12月向丹麦国家联络点提起。申诉方指控丹麦跨国公司PWT集团从拉纳广场的新浪潮时装工厂采购成衣,却未对供应商开展尽责管理。PWT集团最初声称它从2012年开始对拉纳广场大楼内的供应商实行监督检查,但该公司在案件处理期间未按照要求提交充分的证明资料。3The Danish National Contact Point, Specifi c Instance Notifi ed by Clean Clothes Campaign Denmark and Active Consumers regarding the Activities of PWT Group: Final Statement, p. 1-2, https://www.oecdwatch.org/wp-content/uploads/sites/8/dlm_uploads/2021/03/PWT_Danish%20NCP%20fi nal%20statement.pdf.丹麦国家联络点协调了3次调解会议,但争议双方无法就调解协议达成一致。4Ibid., p. 2.2016年10月,丹麦国家联络点发布结案声明,认定PWT集团违反了《经合组织跨国企业准则》有关尽责管理义务的规定,并提出改善公司管理和风险评估体系以及遵守企业社会责任政策的详细建议。5Ibid., p. 7.2018年1月,丹麦国家联络点发布后续声明,称PWT集团提交了补充信息,该公司已根据《经合组织跨国企业准则》修订企业社会责任政策、改善风险管理系统,并且根据《孟加拉国消防和建筑安全协议》(Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh)建立了投诉机制。6The Danish National Conta ct Point, Specific Instance Notified by Clean Clothes Campaign Denmark and Active Consumers regarding the Activities of PWT Group: Follow-Up Statement, https://www.oecdwatch.org/download/28493/.尽管该案的相关方并未达成共识,但丹麦国家联络点指出PWT集团已悉数采纳国家联络点的建议,改进公司在负责任商业行为方面的表现。1See OECD, National Contact Points for Responsible Business Conduct, Providing Access to Justice: 20 Years and the Road Ahead, p. 18, https://mneguidelines.oecd.org/NCPs-for-RBC-providing-access-to-remedy-20-years-andthe-road-ahead.pdf.

2.德国莱茵TÜV集团(TÜV Rheinland)与欧洲宪法与人权中心(ECCHR)等申诉案

2016年5月,欧洲宪法与人权中心等民间机构联合拉纳广场倒塌事故的受害者和孟加拉国一家全国性工会组织向德国国家联络点提起对德国莱茵TÜV集团及其印度子公司的申诉,指控其没有参照专业的审计标准,在审计中未能指出拉纳广场制衣厂中发生的使用童工、性别歧视、缺少工会、被迫加班等侵犯劳工权利的问题,并在报告中描述该建筑物的施工质量良好。2See ECCHR et al vs. TÜV Rheinland AG, OECD Watch, https://www.oecdwatch.org/complaint/ecchr-et-al-vstuv-rheinland-ag/; OECD Complaint on TÜV Rheinland’s Audit Report on Rana Plaza Manufacturer—German Ministry of Economic Affairs Acknowledges Need for Reform of Factory Audits in the Textile Industry, https://www.oecdwatch.org/wp-content/uploads/sites/8/dlm_uploads/2021/03/ECCHR%20vs%20TUV%20Rheinland%20-%20 press%20release%20on%20fi nal%20statement.pdf.申诉方要求德国莱茵TÜV集团向受害者提供经济赔偿和心理治疗费用,并与孟加拉国政府和孟加拉国服装制造商和出口商协会合作,加强孟加拉国国家立法以规范审计责任、改革工厂管理结构。双方进行了深入对话,但最终未达成一致。2018年6月,德国国家联络点发布结案声明,承认社会审计模式面临不透明和缺乏有效性的广泛批评,并提出,社会审计模式亟须改革,需要所有利益相关方——民间社会、审计公司、标准组织、(审计公司的)客户和生产商——的积极参与。3National Contact Point Germany, Final Statement, para. 44, https://www.oecdwatch.org/wp-content/uploads/sites/8/dlm_uploads/2021/03/180626_Final%20Statement.pdf.

3.小结

综上所述,使用经合组织国家联络点机制向有关跨国企业寻求问责和救济确为拉纳广场事件中受影响的权利持有人和民间倡导团体提供了新的机会。该机制的优点包括易于使用(accessible)、手续少、免费,以及无需依靠额外的法律帮助。同时,不同的利益相关方均可诉诸该机制。4OECD, National Contact Points for Responsible Business Conduct, Providing Access to Justice: 20 Years and the Road Ahead, p. 20, https://mneguidelines.oecd.org/NCPs-for-RBC-providing-access-to-remedy-20-years-and-theroad-ahead.pdf.上述两例案件中,申诉方即包括工会、民间机构和个人。此外,国家联络点的职责之一是积极斡旋,争取为受工商企业不利影响的个人和群体提供具体的补救,补救形式不限于金钱和实物补偿。5Ibid., p. 23.以PWT集团申诉案为例,国家联络点促成了公司政策和运营实践的改变。一些国家联络点还为其政府提供有关负责任商业行为政策的咨询意见,确保和促进相关政策的一致性。比如,法国国家联络点在拉纳广场倒塌事故发生后即被委派阐明公司在遵守《经合组织跨国企业准则》方面的责任,由此形成的报告不仅助力《经合组织负责任商业行为尽责管理指南》的发展和改进,还推动了法国和其他国家行业协会采纳尽责管理理念和措施。6Ibid., p. 26.

但同时,这些案件也显示了国家联络点机制的不足。国家联络点并非司法机构,不能够向受害者提供赔偿,也无法制裁公司,因此,其可以为当前企业人权侵犯行为的受害者提供的补救措施有限。1See Ciara Hackett & Ciarán O’Kelly, Can National Contact Points Adequately Remedy Human Rights Impacts or Do Their Roots as a CSR Initiative Transform Remedy and Human Rights into Corporate Processes?, Nova Centre on Business, Human Rights and the Environment Blog (12 November 2021), https://novabhre.novalaw.unl.pt/national-contact-point-remedy-human-rights-csr-corporate/.在德国莱茵TÜV集团案中,虽然德国国家联络点在结案声明中承认社会审计模式的缺陷,但其没有权力就这一具体个案向涉事的审计公司问责。尽管如此,该案的申诉方之一欧洲宪法与人权中心指出,结案声明中的结论和建议可能为改革社会审计模式和公司问责制度铺平道路。2More for Show than Safety: Certifi cates in the Textile Industry, ECCHR, https://www.ecchr.eu/en/case/more-forshow-than-safety-certifi cates-in-the-textile-industry/.因此,国家联络点机制通过点名批评和改变企业未来行为的方式,具备成为某种政治问责机制的潜力,从而预防(更多)企业侵犯人权行为的发生。3See Ciara Hackett & Ciarán O’Kelly, Can National Contact Points Adequately Remedy Human Rights Impacts or Do Their Roots as a CSR Initiative Transform Remedy and Human Rights into Corporate Processes?, Nova Centre on Business, Human Rights and the Environment Blog (12 November 2021), https://novabhre.novalaw.unl.pt/national-contact-point-remedy-human-rights-csr-corporate/.

(三)非国家申诉机制的创新与运用

拉纳广场倒塌事故极大地推动了各界对于如何改善全球供应链工作条件的讨论和具体行动。这些行动最突出的成果即是出台了数个致力于解决受害者补偿问题和预防服装行业安全事故的多利益相关方合作机制。这些机制在为受影响家庭提供紧急和基本经济救济、整顿孟加拉国服装行业工作条件方面发挥了重要作用,也提供了多利益相关方合作治理良好实践的示范;但其成功经验和有效性能否延伸至更广范围,成为业界的普遍实践,则需要更长时间的检验。同时,尽管生活费补偿构成获得补救的重要内容,但其并非全部。经济补偿无法替代国家司法机制的问责,也难以对不惮于侵犯人权的无良企业和其他行为方产生震慑和吓阻作用。4See for example, Theo van Boven, Victims’ Rights to a Remedy and Reparation: The New United Nations Principles and Guidelines, in Carla Ferstman, Mariana Goetz & Alan Stephens eds., Reparations for Victims of Genocide, War Crimes and Crimes against Humanity Systems in Place and Systems in the Making, Martinus Nijhoff, 2009, p. 22-23.从这一层面看,拉纳广场事件中的非国家机制能够提供的补救是零散、孤立且与受影响群体遭受的损害不成比例的。

1.受害者补偿方案:拉纳广场抚恤计划(Rana Plaza Arrangement)5See The Rana Plaza Arrangement, https://ranaplaza-arrangement.org/.

拉纳广场倒塌事故造成的灾难规模空前,亟需全球相关方采取系统化、协调一致的方法确保受害者及其家人和亲属获得抚恤金、伤残金和收入损失补偿等紧急援助。在全球贸易劳工联盟(IndustriALL Global Union)、“清洁成衣运动”、孟加拉国政府、国际劳工组织、国际服装品牌商等多方推动下,拉纳广场抚恤计划于2013年11月正式启动。该计划开创先河,首次将供应链上的代表聚集在一起,商定一个全面、独立的流程,向受事故影响的家庭提供补偿。随后,巴基斯坦阿里公司(Ali Enterprise)大火1参见徐芝礼、葛元芬:《巴基斯坦严重火灾致死300人 工业安全广受质疑》,载环球网2012年9月13日, https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJx3Ul。和塔兹林(Tazreen)工厂大火事故均以该计划为蓝本,建立了类似的补偿机制。2这两起重大安全事故均发生在拉纳广场事件之前,但赔偿机制的建立则在拉纳广场事件成立相关机制之后。See Rebecca Prentice, Worker’s Right to Compensation after Garment Factory Disasters: Making Rights a Reality, University of Sussex, p. 8, http://sro.sussex.ac.uk/id/eprint/74288/1/Compensation%20Report%20Prentice%20 FINAL%202018.pdf.

拉纳广场抚恤计划由拉纳广场协调委员会(The Rana Plaza Coordination Committee)负责协商、制定、实施和监督,该计划的成员纳入了所有主要利益相关方,包括孟加拉国劳工部、当地和国际服装业界、本地和国际工会以及非政府组织的代表。国际劳工组织担任主席,保持中立和独立地位。3International Labour Office, Bangladesh Rana Plaza Compensation Scheme: Technical Report on the Scheme Design and Operationalization, and Lessons Learnt, ILO/TF/Bangladesh/R.1 (2015), p. 4, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_protect/---soc_sec/documents/publication/wcms_431795.pdf.2014年1月,国际劳工组织牵头建立信托基金,向各界募集资金。不久,该基金筹集到3,000万美元,其中大部分捐款由国际服装品牌商提供,4公开捐赠名单可见The Rana Plaza Donors Trust Fund, The Rana Plaza Arrangement, https://ranaplaza-arrangement.org/trustfund.其余小部分来自总理救济和福利基金(PRWF)5同上注。总理救济和福利基金(孟加拉国)是一个常设基金,旨在为受灾害影响的孟加拉国人提供支持。在拉纳广场事故之后,孟加拉国和国际捐助者向该基金捐款。该基金向受伤的幸存者和拉纳广场事故遇难者的家属支付了大约 300 万美元的捐款。以及小额捐助者。与此同时,拉纳广场理赔管理局(The Rana Plaza Claims Administration)成立,在3位由协调委员会委任的德高望重的专员6The Commissioners, The Rana Plaza Arrangement, https://ranaplaza-arrangement.org/commissioners.的监督下,执行拉纳广场抚恤计划的日常工作;拉纳广场理赔管理局还聘请了一个由律师、会计师和信息技术专家组成的团队推进索赔工作,由该团队负责开发和运营理赔金额计算软件、开设和维护银行账户、处理法律问题和监督索赔后续服务。工人和家属可以自愿接受捐助而不影响他们的法定权利(比如起诉服装工厂和品牌商的权利)。2015年10月,拉纳广场抚恤计划完成任务,共处理了5,109件理赔请求,涉及2,895名受伤、死亡或失踪的工人,支付款项总额达3,400万美元。7Activities, The Rana Plaza Arrangement, https://ranaplaza-arrangement.org/activities/; International Labour Organization, Improving Working Conditions in the Ready Made Garment Industry: Progress and Achievements, https://www.ilo.org/dhaka/Whatwedo/Projects/WCMS_240343/lang--en/index.htm.

不少学者和民间机构在综合评估拉纳广场抚恤计划和其他类似赔偿方案的效果与影响后指出:这些旨在提供事后紧急救援的临时机制确有其开创性,且基本达到了预期目标;8See Rebecca Prentice, Labour Rights from Labour Wrongs? Transnational Compensation and the Spatial Politics of Labour Rights after Bangladesh’s Rana Plaza Garment Factory Collapse, 53 Antipode 1767, 1774-1775 (2021); Clean Cloth Campaign, Rana Plaza 3 Years on: Compensation, Justice, Workers’ Safety, p. 1, https://cleanclothes.org/file-repository/resources-publications-rana-plaza-three-years-on-compensation-justice-and-workers-safetyfull-report; Clean Clothes Campaign, Five Years since the Rana Plaza Collapse: What Has Happened in the Field of Prevention and Remedy?, p. 9, https://cleanclothes.org/resources/publications/fi ve-years-since-the-rana-plazacollapse-what-has-happened-in-the-fi eld-of-prevention-and-remedy.但实施过程仍遭遇诸多挑战,并且因为资金发放延迟给不少受影响家庭造成了额外的心理和经济负担。此外,因为这类特别机制建立在个别重大事故的基础之上,其设立的赔偿标准和流程并未成为普遍采纳的实践。1Clean Clothes Campaign, Five Years since the Rana Plaza Collapse: What Has Happened in the Field of Prevention and Remedy?, p. 9, https://cleanclothes.org/resources/publications/fi ve-years-since-the-rana-plaza-collapsewhat-has-happened-in-the-fi eld-of-prevention-and-remedy.一些发生在拉纳广场灾难之后的安全生产事故,因相较而言规模较小,未获得足够的媒体和公众关注,对受害者的赔偿迟迟没到位。2Ibid.因此,建立孟加拉国国家职业伤害保险制度才是解决受害者经济赔偿和生计问题的长久之道。3See ibid., p. 10-11.

如果从“以权利持有人为中心”的视角检视拉纳广场抚恤计划,其局限性仍然突出。学者普伦蒂斯(Rebecca Prentice)将该计划描述为一种混合机制,即承认工人获得工伤赔偿的有限权利——这项权利通常由法律规定并由国家提供保障——但赔偿依赖于企业社会责任的自愿性资金。4See Rebecca Prentice, Labour Rights from Labour Wrongs? Transnational Compensation and the Spatial Politics of Labour Rights after Bangladesh’s Rana Plaza Garment Factory Collapse, 53 Antipode 1767, 1768 (2021).首先,普伦蒂斯指出,该计划是在没有一线工人参与的情况下创建的。仅有的工人代表来自孟加拉国全国工会联合会的高层,5Ibid., p. 1769.因此受影响的权利持有人并没有“有意义地”参与机制的建立、设计和运行。

其次,该计划被认为是劳工机构和工人为了尽快获得经济救助向品牌商作出的妥协,因为该计划没有向肇事者和牵涉其中的跨国公司提出问责的要求。6See ibid., p. 1772-1776.劳工权利组织也承认其最初寻求的解决方案与最终实行的方案之间存在差距。倡导者坦言他们在互相冲突的目标中拉扯。一方面,各方须为亟需救助的受害者筹集资金;另一方面,这些资金来源于本应当为该事件负责的公司。7Ibid., p. 1776.而跨国公司不愿意接受任何明确其责任的协议;其资助该计划的条件是不讨论法律责任。8Ibid.

再者,拉纳广场抚恤计划的索赔方案依据国际劳工组织《工伤事故和职业病津贴公约》(第121号)9国际劳工组织《工伤事故和职业病津贴公约》(第121号),https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---normes/documents/normativeinstrument/wcms_c121_zh.pdf。来计算,涵盖工资损失、丧葬费以及医疗和康复费用。但在该方案下,幸存者和受影响家庭不能因“痛苦和苦难”得到精神损害补偿,因为这一部分已超出《工伤事故和职业病津贴公约》范畴,需要法院根据责任认定来判断损害赔偿。10How Were Claims Calculated?, The Rana Plaza Arrangement, https://ranaplaza-arrangement.org/calculations.有学者批评,拉纳广场抚恤计划尽管使用了“工人权利”的语言和标准,但仍然违背了《工伤事故和职业病津贴公约》的初衷。该公约旨在敦促雇主承担工伤赔偿责任,形成一个“安全网”,防止工作场所的伤害导致贫困和次生的健康问题。这一“安全网”应当与其他机制,包括长期伤残津贴、失业津贴和养老金以及职业安全与健康标准等结合起来,形成完善的保障工人健康与安全的综合系统。然而,在拉纳广场事件中,用公约的标准计算死亡和幸存工人的赔偿数额,仅等于几千美元的收入损失,与受害者及其家庭所承受的损害远远不成正比。1See Rebecca Prentice, Labour Rights from Labour Wrongs? Transnational Compensation and the Spatial Politics of Labour Rights after Bangladesh’s Rana Plaza Garment Factory Collapse, 53 Antipode 1767, 1767-1786 (2021).

非政府组织“行动援助”(Action Aid)从2013年开始持续追踪了1,400名拉纳广场倒塌事故的幸存者。2019年,该机构通过对其中200名幸存者的访谈发现,20.5%的幸存者表示身体健康状况越来越差;超过一半的人因身体创伤和心理健康状况欠佳仍未就业;在这些未就业的幸存者中,因身体创伤和心理健康状态不佳无法重返工作岗位的比例分别是74%和27%;10.5%的人仍在承受心理创伤(trauma);而已就业的幸存者中只有15.5%的人返回了服装行业。2Six Years on from Bangladesh’s Rana Plaza Tragedy, One in Five Survivors’ Health Is Deteriorating, ActionAid International (24 April 2019), https://actionaid.org/news/2019/six-years-bangladeshs-rana-plaza-tragedy-one-fi vesurvivors-health-deteriorating.截至2021年,大部分幸存者仍然欠缺经济保障,也没有获得足够的医疗和康复服务。许多人的处境因为新冠肺炎疫情而雪上加霜。3Rana Plaza Survivors Are Once Again Impeded by Covid-19, ActionAid Bangladesh (22 April 2021), https://www.actionaidbd.org/post/press-release/rana-plaza-survivors-are-once-again-impeded-covid-19; Humayun Kabir, Myfanwy Maple, Md Shahidul Islam & Kim Usher, The Current Health and Wellbeing of the Survivors of the Rana Plaza Building Collapse in Bangladesh: A Qualitative Study, 16 International Journal of Environmental Research and Public Health 2342, 2358 (2019).由此可见,在拉纳广场抚恤计划之后/外,孟加拉国政府和国际社会未能为受倒塌事故影响的权利持有人提供一个长期、以工人为中心的有效的救济机制。

2.预防机制:《孟加拉国消防和建筑安全协议》4Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh, https://bangladeshaccord.org/. 此外,一些北美零售商发起孟加拉工人安全联盟(The Alliance for Bangladesh Worker Safety),意在对孟加拉国工厂进行安全检查、培训、制定工人工作时间和问责机制。该联盟的目标、任务和工作对象与协议有重合之处,但因其仍然采用传统的“企业社会责任”模式,缺乏工人参与和强制问责,为许多劳工机构所诟病。See Clean Clothes Campaign, Five Years since the Rana Plaza Collapse: What has Happened in the Field of Prevention and Remedy?, p. 4-7, https://cleanclothes.org/resources/publications/fi ve-years-since-the-rana-plaza-collapse-what-hashappened-in-the-fi eld-of-prevention-and-remedy.

早在拉纳广场事件之前,国际民间机构和工会组织就呼吁从孟加拉国采购成衣制品的国际服装品牌商积极作为,改善供应商工厂的建筑安全和防火措施,但一直未受到足够重视。5参见吴蕙予:《重回孟加拉国拉纳广场大楼倒塌事故现场》,载界面新闻2015年4月29日,https://www.jiemian.com/article/272051.html。拉纳广场倒塌事故获得空前的国际关注和公众压力,迫使品牌商严肃对待这一问题。2013年5月,近百家全球品牌和零售商与全球贸易劳工联盟、全球工会联盟(UNI Global Union)及其下属8家孟加拉国工会组织签订了为期5年的《孟加拉国消防和建筑安全协议》(2013—2017年),旨在促进改善该国服装和纺织行业安全、健康的工作环境。6See for example, Bangladesh Safety Accord Implementation—Moving Forward, IndustriALL (8 July 2013), https://www.industriall-union.org/bangladesh-safety-accord-implementation-moving-forward.

该协议是全球第一个由工人、工厂主/供应商和服装品牌商签署的具有法律约束力的协议。1See for example, International Safety Accord, Worker Rights Consortium, https://www.workersrights.org/our-work/international-safety-accord/.根据该协议的规定,品牌商和零售商必须要求供应商工厂接受合格专家和工程师的完全、独立检查,在相关数据库中披露检查结果、整治方案、常规的进展报告,帮助支付必要的安全整治费用,停止与任何未能进行必要安全维修的工厂开展业务,以及为工厂和工人提供深入的健康和安全培训。工人除了可以在长期的安全监察体系中发挥积极作用,也有权拒绝在不安全的环境中工作。该协议包括投诉、执行和仲裁条款:工人可以匿名举报工厂的潜在违规行为;2Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh (13 May 2013), Art. 18, https://impindustriall-union.org/sites/default/fi les/uploads/documents/2013-05-13_-_accord_on_fi re_and_building_safety_in_bangladesh.pdf.签署协议的公司对不遵守协议的供应商工厂可启动(执行力度)升级程序;3Ibid., Art. 13.签署方可申请仲裁以解决与该协议相关的合规纠纷。4Ibid., Art. 4.

《孟加拉国消防和建筑安全协议》带来了根本性的转变。过去,由公司主导的自愿性企业社会责任倡议缺乏执行机制和透明度,公司尽管声称遵守道德采购原则,但对供应链工人恶劣的工作条件不负任何法律责任。而该协议明确规定,品牌商和零售商对其采购实践所产生的影响负责,其必须保障供应链制衣工人在安全的环境中工作。2018年,各方商议,为保持和扩大2013年《孟加拉国消防和建筑安全协议》下取得的进展,将原协议延长3年。近 200个品牌商和零售商签署了新协议,涵盖1,600多家供应商工厂和超过200万名工人。5Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh, https://bangladeshaccord.org/.根据2021年最新的进展报告,对这些工厂的检查总共发现了近 130,000处安全违规行为,从结构性损坏到不安全的消防通道不一而足,这些安全隐患中的大部分已被消除。6Quarterly Aggregate Report, Accord on Fire and Building Safety in Bangladesh, https://bangladesh.wpengine.com/wp-content/uploads/2021/06/Accord_Quarterly_Aggregate_Report_January-2021.pdf.

2020年,负责执行《孟加拉国消防和建筑安全协议》的孟加拉国办事处将其职能移交给新成立的成衣可持续发展委员会(The Ready-Made-Garment Sustainability Council),并将协议延期一年。7International Safety Accord, Worker Rights Consortium, https://www.workersrights.org/our-work/internationalsafety-accord/.2021年,各方同意再次将协议有效期延长两年至2023年10月,并扩大适用范围。8Ibid.原协议改称为《纺织及制衣业健康与安全国际协议》(International Accord for Health and Safety in the Textile and Garment Industry);“除原有协议的规定外,新协议还包括承诺强化孟加拉国的健康和安全计划、建立可信兼适用于整个行业的合规和问责机制;扩大与人权相关的尽职管理范围;以及引入简化的仲裁程序以执行特定规程”9香港贸发局经贸研究:《孟加拉制衣厂安全协议延长至 2023 年》,载香港贸发局经贸研究网站2021年9月2日,https://research.hktdc.com/sc/article/ODQyNjM5MjQ5。。

在2013年《孟加拉国消防和建筑安全协议》(2013—2017年)到期之时,学者安纳(Mark Anner)对该协议的治理、稽查方案、透明度、投诉机制、仲裁机制等进行了全面评估,对其有效性给予了肯定。1See Mark Anner, Binding Power: The Sourcing Squeeze, Workers’ Rights, and Building Safety in Bangladesh since Rana Plaza, https://ler.la.psu.edu/wp-content/uploads/sites/4/2021/11/CGWR2017ResearchReportBindingPower.pdf.伦敦政治经济学院国际发展系的研究人员对一线工人进行调查后发现,该协议以及其他在拉纳广场事件后发起的多利益相关方合作倡议确实促进了规模较大的直接供应商/工厂工作条件的明显改善,特别是在该协议重点关注的领域——健康的工作环境、建筑安全、安全培训、投诉和及时支付工资等——均取得良好的实践效果。但职业发展和晋升机会以及性骚扰问题的改善幅度有限,加班和缺少就业保障的情况则较以往更甚。2See Naila Kabeer, Lopita Haq & Munshi Sulaiman, Multi-Stakeholder Initiatives in Bangladesh after Rana Plaza: Global Norms and Workers’ Perspectives, BIGD Working Paper No. 52, 2019, p. 23-24, https://bigd.bracu.ac.bd/wp-content/uploads/2020/02/Multi-stakeholder-initiatives-in-Bangladesh-after-Rana-Plaza-global-norms-andworkers%E2%80%99-perspectives.pdf.

尽管协议的设计和运行仍有不足之处,但该机制具有几个开创性的要素,包括具有约束力的协议、将工会纳入治理结构、信息高度透明、由工人参与和管理安全委员会、有效的投诉机制等已获得普遍认可。3Mark Anner, Addressing Workers’ Rights Violations in Apparel and Agricultural Supply Chains through Binding, Cost-Sharing Accords, 8 Agrarian South: Journal of Political Economy 93, 102 (2019).有学者赞许具有法律约束力的《孟加拉消防和建筑安全协议》代表了“全球供应链劳工治理重要的新起点”4Juliane Reinecke & Jimmy Donaghey, After Rana Plaza: Building Coalitional Power for Labour Rights between Unions and (Consumption-Based) Social Movement Organisations, 22 Organization 720, 736 (2015).。国际劳工权利论坛(International Labor Rights Forum)的一份评估报告进一步指出,“可获得(accessible)、基于权利(rights-based)和保密”的投诉机制是协议成功的另一关键。5International Labor Rights Forum, Calling for Remedy, p. 4, https://laborrights.org/sites/default/fi les/publications/Calling%20for%20Remedy%205-14.pdf.尽管协议机制拥有强大和独立的检查计划,但检查只是提高服装厂安全的解决方案的一部分,工人和工会才是最适合对工作场所条件进行日常监测和报告的人,因为工人本身和他们的代表最容易注意到新的健康和安全问题并提醒处理投诉的人员,同时监督这些违规行为的持续补救措施。6Ibid.该评估报告总结协议的投诉机制能够保持独立、透明、回应及时并且提供有效的补救,同时能确保工人行使拒绝危险工作的权利并保护工人免遭报复;此外,该机制还通过为服装品牌和零售商提供工厂层面相关问题的知识来弥合信息不对等的状况;最后,该机制通过采取积极的干预措施减少工人参与中潜在的性别偏见,这些措施包括确保投诉匿名,在工人培训中纳入性别视角并加入与性别相关的健康和安全问题比如性骚扰和卫生问题,等等。7Ibid., p. 4, 14.一名劳工机构的代表指出,协议的投诉机制“从根本上降低了另一个拉纳广场事故发生的可能性”,因为“如果工人有一个可行的渠道投诉或拒绝危险的工作,拉纳广场的悲剧是可以避免的”。1Safety Program Established Six Years Ago in Bangladesh Has Saved Lives and Stopped Retaliation across Hundreds of Factories, Clean Clothes Campaign (15 May 2019), https://cleanclothes.org/news/2019/safetyprogram-established-six-years-ago-in-bangladesh-has-saved-lives-and-stopped-retaliation-across-hundreds-offactories.综上所述,虽然协议能否延续和扩大其有效性和影响力还有待观察,但协议的投诉机制为践行“以权利持有人为中心,通过一切形式补救”的路径提供了一个现实的成功示范。

五、拉纳广场事件的启示和获得补救的发展方向

回顾拉纳广场事件后为受害者获得补救尝试的不同措施和努力,我们仍可看到巨大的局限和“治理差距”。首先,孟加拉国国内司法因低效和能力不足难以为受害者伸张正义;而跨国公司母国的法院仍有意限制受害者民事赔偿诉讼的司法途径。其次,创设和使用基于国家的非司法申诉机制和非国家申诉机制处理人权侵犯申诉的尝试方兴未艾,但这些机制目前还存在不同的缺陷,包括仅能提供孤立、零散的救济和援助,难以贯彻以权利持有人为中心的原则和工作方法,调查和反应不够及时,未能解决受害者与公司之间权力不平衡的问题等。此外,孟加拉国仍然缺乏其他社会支持系统,比如综合的职业安全和健康以及工伤保险制度,这将持续限制工人获得有效救济的机会。

尽管如此,这些尝试带来的一系列积极成果和经验教训为全球范围内落实《指导原则》和推动工商业与人权议题的深入发展指出了方向。各界行动者均将促进公司问责和获得有效补救视为现阶段立法、政策和行动倡导层面最重要的工作(之一)。

(一)立法趋势

不少国家政府开始鼓励或强制要求企业通过采纳环境和人权尽责管理程序、为企业人权侵犯的受害者提供补救措施、披露人权和环境风险等措施履行尊重人权的责任。2010年美国《加利福尼亚州供应链透明度法案》、2015年英国《现代奴隶制法案》以及2018年澳大利亚《现代奴隶制法案》等立法均要求一定规模的公司发布年度报告,详细说明具体的人权风险和公司为解决这些风险采取的措施。这类立法追踪并敦促公司遵守自愿性企业社会责任标准,但其问责力度十分有限;因为公司主要面临的法律风险是虚假陈述的责任,而非实质地违反人权。2See Yousuf Aftab & Audrey Mocle, Business and Human Rights as Law: Towards Justiciability of Rights, Involvement, and Remedy, LexisNexis Canada, 2019.

基于此,制定更符合《指导原则》框架要求的强制性人权尽责立法成了新的趋势。法国《公司警戒义务法》、荷兰《童工尽责义务法》、德国《供应链尽责义务法》,以及新近发布的欧盟《企业可持续性尽责指令(提案)》均突破了披露义务的要求,明确规定母公司有义务建立延伸至其子公司和供应商的尽责管理程序,从而确立了母公司对受到其子公司或供应商影响的权利持有人负有实际的注意义务。1Ibid.其中法国法律2See for example, France: Analysis on First Legal Cases Filed under Enforcement Mechanism Set out in Duty of Vigilance Law, Business and Human Rights Resource Centre (2020), https://www.business-humanrights.org/en/latest-news/france-analysis-on-fi rst-legal-cases-fi led-under-enforcement-mechanism-set-out-in-duty-of-vigilancelaw/; Louis B. Buchman, The French Law on Duty of Vigilance Business and Human Rights—From Soft Law to Hard Law, the French Experience, https://www.lagbd.org/images/5/52/Art_buchman_iwrz_the_french_law_on_the_duty_of_vigilance-3.pdf.与欧盟提案3János Allenbach-Ammann & Silvia Ellena, LEAK: EU Due Diligence Law to Apply Only to 1% of European Companies, EURACTIV (22 February 2022), https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/leak-eu-duediligence-law-to-apply-only-to-1-of-european-companies/.均规定在母公司因尽责管理失败而导致负面人权影响时,权利持有人可以因此提起诉讼并要求民事损害赔偿。德国法律主要规定了行政处罚措施,4Initiative Lieferkettengesetz, FAQ on Germany’s Supply Chain Due Diligence Act, p. 15, https://lieferkettengesetz.de/wp-content/uploads/2021/11/Initiative-Lieferkettengesetz_FAQ-English.pdf.荷兰法律则引入了行政和刑事处罚条款。5Mandatory Human Rights Due Diligence Laws: The Netherlands Led the Way in Addressing Child Labour and Contemplates Broader Action, Allen & Overy (2 September 2020), https://www.allenovery.com/en-gb/global/newsand-insights/publications/mandatory-human-rights-due-diligence-laws-the-netherlands-led-the-way-in-addressingchild-labour-and-contemplates-broader-action.同时,这些法律和提案还通过公司消除负面人权影响、申诉程序、监督机构等条文规定了不同类型的补救措施。6See Yousuf Aftab & Audrey Mocle, Business and Human Rights as Law: Towards Justiciability of Rights, Involvement, and Remedy, LexisNexis Canada, 2019.

联合国层面正在制定一部规范跨国公司和其他工商企业活动的条约草案。这一拟议的条约文书的一个重要目的是消除企业侵犯人权的受害者诉诸司法和获得救济的障碍,7Richard Meeran, The Revised Draft: Access to Judicial Remedy for Victims of Multinationals’ Abuse, Business and Human Rights Resource Centre (8 October 2019), https://www.business-humanrights.org/en/blog/the-revised-draftaccess-to-judicial-remedy-for-victims-of-multinationals-abuse/.其明确了受害者获得充分、及时和有效的补救以及诉诸司法的权利,8OEIGWG, Legally Binding Instrument to Regulate, in International Human Rights Law, the Activities of Transnational Corporations and Other Business Enterprises, OEIGWG Chairmanship Third Revised Draft 17.08.2021, Arts. 4 & 7, https://www.ohchr.org/sites/default/fi les/Documents/HRBodies/HRCouncil/WGTransCorp/Session6/LBI3rdDRAFT.pdf.并且试图以有利于受害者的方式扩大管辖权的适用。9Ibid., Art. 9.尽管该草案还需要经过漫长的争论、推敲和验证,但它或许将为推进企业人权治理提供一条切实可行的路径。10See Video: Why the Binding Treaty Is Important to Us in Focus, Focus on the Global South (27 October 2021), https://focusweb.org/video-why-the-binding-treaty-is-important-to-us-in-focus/.

(二)诉讼趋势

在有关企业环境和人权影响信息披露以及强制性尽责立法趋势愈加清晰的同时,工商业与人权议题的诉讼在不同法域都在迅速增加。立法趋势有时也推动了诉讼的发展。1See AFP, NGOs File Suit against Total over Uganda Oil Project, The EastAfrican (24 October 2019), https://www.theeastafrican.co.ke/business/NGOs-sue-Total-over-Uganda-oil-project/2560-5323092-r3aeku/index.html.这些诉讼大致分为三种形式:跨国侵权索赔、虚假陈述索赔和股东集体诉讼。2See Yousuf Aftab & Audrey Mocle, Business and Human Rights as Law: Towards Justiciability of Rights, Involvement, and Remedy, LexisNexis Canada, 2019.

尽管以拉纳广场事故为代表的跨国诉讼在确定跨国公司对其供应链上的侵犯人权行为是否负有责任这一问题上未能取得理想结果,3类似的案件还有巴基斯坦阿里公司工厂大火案[涉及德国基克纺织品连锁超市(KiK)],参见KiK Lawsuit (re Pakistan), Business and Human Rights Resource Centre (2020), https://www.business-humanrights.org/en/latest-news/kik-lawsuit-re-pakistan/.但近年来英国和加拿大的数个案例表明,跨国企业的母公司有可能为疏于风险管理造成的域外负面人权影响承担责任。企业的自愿承诺和标准可以构成合理的企业责任和注意义务。4Corporate Justice Coalition, Victory over Vedanta, Corporate Justice Coalition (8 July 2019), https://corporatejusticecoalition.org/news/victory-over-vedanta/.这也意味着在不同法域经营的跨国公司将因为其子公司的负面环境和人权影响而面临更高的法律风险,因此公司必须提高其人权治理的能力以应对和有效管理相关的风险。

虚假陈述索赔则重点关注公司政策、声明和披露的真实性。此类诉讼通常作为更广泛的跨国侵权索赔诉讼的一部分,有助于确定其中的义务和注意标准。尽管目前的诉讼案件还未能成功确定涉及公司人权影响的虚假陈述的责任,但这一类索赔案件的激增将影响公司的行为和决策,并促进对公司公开的人权政策、实践和治理的司法审查。5See Yousuf Aftab & Audrey Mocle, Business and Human Rights as Law: Towards Justiciability of Rights, Involvement, and Remedy, LexisNexis Canada, 2019.此外,公司董事和高级职员也可能因为公司虚假陈述面临股东集体诉讼。比如塔霍资源(Tahoe Resource)的前首席执行官兼董事因公司新闻稿在危地马拉采矿许可证问题上存在误导性披露,导致收购公司证券的股东利益受损而被诉。6See Tahoe Resources Inc., Siskinds, https://www.siskinds.com/class-action/tahoe/.这些诉讼将推动公司检视和确保其人权治理措施的有效性或陈述的真实性。

(三)创新机制

过去几年,越来越多的公司、行业协会等机构建立了不同层级的申诉机制。由工人驱动的社会责任成为一种为全球倡导者称道的新范式。这一类倡议/机制强调企业供应链中的人权保护必须基于有法律约束力的协议,由关键的权利持有人——工人驱动,以执行劳工和人权保护标准为重点,并将改善工作条件的责任分配给处于供应链顶端的公司。7Worker-Driven Social Responsibility, Fair Food Program, https://fairfoodprogram.org/worker-driven-socialresponsibility/.《孟加拉国消防和建筑安全协议》即是此类机制的一个典范。如前文所述,协议不仅设立了工人申诉程序和机制,还设立了仲裁机制,签署协议的工会和公司可以向仲裁机制提交任何争议,这些不失为降低权利持有人获得补救门槛的创新措施。8联合国人权理事会:《〈工商企业与人权指导原则〉十周年盘点》,A/HRC/47/39,2021年,第103段。美国佛罗里达州伊莫卡利工人联盟(Coalition of Immokalee Workers)组织发起的“公平粮食计划”,展示出设立以农场工人为主导并实行监督的实地申诉机制可弥补其他非司法申诉机制的常见不足。1参见同上注,第94段。该计划提供免费、全天候、双语(西班牙语和英语)的投诉热线,投诉流程清晰、快速,投诉的解决方案包括通过与相关主管和工作人员开会对其进行教育,所有步骤都记录在案并形成有关个人和公司实践的重要信息汇编。同时,投诉机制严格禁止对举报工人进行打击报复。此外,“工人对工人”(worker-to-worker)和“在受雇时”(point-of-hire)的权利教育也至关重要,它为工人提供了必要的信息,帮助工人识别和预防侵犯劳工权利的行为。2About, Fair Food Program, https://fairfoodprogram.org/about/.2019年8月15日,另一项旨在解决莱索托服装行业长期存在的性骚扰和性别暴力问题的倡议正式启动。3Gender Justice in Lesotho Apparel, WSR (6 January 2020), https://wsr-network.org/success-stories/gender-justice-in-lesotho-apparel/#:~:text=August%2015th%2C%202019%20marked%20the,of%20several%20major%20 apparel%20brands.由于该倡议生效时间尚短,暂时还没有足够的资料评估其有效性。这些尝试提供了宝贵的个案经验,显示出无论何种形式的创新,权利持有人有意义的参与、公司承诺和充足资源是确保机制有效运作的必要条件。

六、结语

确保工商企业承担责任并保障受企业侵犯人权行为影响的权利持有者能够获取有效补救,是各国政府实施保护人权义务的一项重要内容。4参见联合国人权理事会:《加强对与工商企业有关的侵犯人权行为的问责、改善受害者获取补救的途径:联合国人权事务高级专员的报告》,A/HRC/32/19,2016年,第1段。如果国家不能确保和扩展强有力的司法机制,公司不能按照国际标准履行人权尽责管理的责任,那么其他促进工商业与人权议程的努力也将流于形式。然而,要突破现有的在获得有效补救方面的障碍,政府、企业、社会组织等各利益相关方都必须秉承以权利持有人为中心的路径,对补救措施的运作方式、运行效果以及成功或失败的原因进行坦诚和批判性的对话,从不同形式的补救措施面临的挑战、机遇和局限性中汲取经验和教训,为建立系统、有效、公正的补救措施提供充分的证据基础;同时提升所有利益相关方的领导力,并推动法律、政策、补救机制、社会结构和全球治理的变革。

许多人将拉纳广场悲剧类比1911年纽约三角(The Triangle Shirtwaist Co.)制衣工厂大火,那场火灾改变了美国劳动立法,促进了世界妇女运动和工人运动的发展。5Howard Markel, How the Triangle Shirtwaist Factory Fire Transformed Labor Laws and Protected Workers’ Health, PBS News Hour (31 March 2021), https://www.pbs.org/newshour/nation/how-the-triangle-shirtwaist-factory-fi re-transformed-labor-laws-and-protected-workers-health.百年之后更惨痛的工业事故在南方国家重复发生,直到数千名为全球消费者缝制衣服的孟加拉国工人葬身废墟。2020年,新冠肺炎疫情导致全球供应链中断,严重依赖出口贸易的孟加拉国服装产业遭受重创,工人生计、社会保障体系的维系面临更大挑战。1See for example, IHRB & Chowdhury Center for Bangladesh Studies at UC Berkeley, The Weakest Link in the Global Supply Chain: How the Pandemic Is Affecting Bangladesh’s Garment Workers, https://www.ihrb.org/uploads/reports/IHRB__Chowdhury_Center_-_How_the_Pandemic_is_Affecting_Bangladesh_Garment_Workers_-_Apr_2021.pdf.创建一个更公平、正义的全球经济体系不再是一句空洞的口号,而成为当务之急。只有全球所有利益相关方加速行动和紧密合作,才有可能杜绝类似拉纳广场倒塌事故的悲剧。

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