北约战略新动向评析

王媛媛 王婀娜 孙恪勤

【内容提要】 在2022年6月北约马德里峰会上，北约通过了《北约2022战略概念》文件。这是北约在美国施加压力和乌克兰危机爆发的特殊背景下，酝酿多年、经过激烈争议达成的战略共识，也是冷战后北约最大的一次战略调整和对未来数年的战略规划。北约战略新概念的推出有其深刻的时代背景和战略考虑，是北约在国际格局演变对西方不利发展趋势下的应对举措，亦有美国战略布局和北约存续的内在需求。马德里峰会后，北约积极部署和落实新战略，呈现一些新动向：从全球视野出发，大力强化军事实力、政治影响力和高科技能力，更积极地服从和配合美国的全球战略包括对华战略，在欧洲、北极和亚太等地区呈现出更明显的攻击性。北约首次将中国列为“系统性挑战”，以及谋求“积极介入”亚太安全事务的战略动向，应引起高度警惕。

2022年6月28—30日，北约首脑会议在西班牙马德里召开，简称“马德里峰会”。峰会推出了《北约2022战略概念》（NATO 2022 STRATEGIC CONCEPT，以下简称《战略新概念》）[1]Nato, Nato 2022 Strategic Concept, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf.，阐述了北约新战略构想的主要内容。《战略新概念》是除《北大西洋公约》之外北约最重要的指导性文件，自北约成立以来平均每10年发布一份，本次峰会发布的《战略新概念》是北约有史以来发布的第八份和冷战后发布的第四份战略概念文件。此版《战略新概念》近5000字，共49个条款，由序言、目标和原则、战略环境、核心任务和“确保联盟持续成功”五部分组成。文件提出北约的关键目标是采取全方位措施（360度视角），综合运用各种手段应对来自各个方向的威胁，实施北约集体防御；北约的三项核心任务是威慑和防御、危机预防和管理、合作安全。

《战略新概念》是落实“北约2030”（NATO2030）发展规划的重要内容之一，为北约未来10年的政治军事战略提供了指导方针。此外，峰会还通过了《马德里峰会宣言》，对相关情况进行了阐述。峰会后，北约加快落实《战略新概念》相关内容，呈现出明显的进攻性和向全球扩张态势，为欧洲区域安全和国际和平带来了更多的不稳定和不确定性因素。特别值得注意的是，此次峰会首次宣称中国“对欧洲大西洋安全构成系统性挑战”（systematic challenges），其相关涉华表态和动向值得高度关注。

一、北约战略新动向的背景与动机

北约《战略新概念》的出台以及呈现出的战略新动向并非偶然，有着深刻的历史背景和强烈的现实动机。

（一）北约《战略新概念》是西方整体危机意识加剧的产物

2008年美国金融危机和2009年欧债危机爆发后，西方陷入了战略性迷茫的困境，与之形成鲜明对比的是非西方国家的群体性崛起。根据世界银行数据，2021年发达国家与发展中国家国内生产总值（GDP）比值已经从上世纪80年代的80:20变为60:40[1]数据整理自世界银行官方网站https://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD.，更重要的是发展中国家的发展速度要高于发达国家，“东升西降”态势明显。在这种背景下，西方国家产生了严重的集体性焦虑。2017年以来，连续几年慕尼黑安全会议讨论的主题都与西方的困境及其出路相关，并得出初步结论——国际格局已经发生重大变化，不仅是1914年以来世界最重要的变局，更是40年来新自由主义商业时代的结束，西方不仅在衰落之中，更是危机重重，需要新的战略应对。2020年10月的慕尼黑安全会议特别报告《时代转折与转折时代》（Zeitenwende Wendezeiten）强调，世界正处于时代转折的过程中，西方面临一系列威胁，欧洲应在加强战略自主的基础上与美国协调，共同应对各类危机。[2]“Zeitenwende Wendezeiten Special Edition of the Munich Security Report on German Foreign and Security Policy,” MSC, October 2020, https://securityconference.org/assets/01_Bilder_Inhalte/03_Medien/02_Publikationen/MSC_Germany_Report_10-2020_Engl.pdf.为维护西方霸权，维护西方价值观和“基于规则的国际秩序”，防范以中国为代表的发展中国家进一步崛起，拜登（Joseph Biden）当选美国总统后开始调整其盟友政策，欧盟亦抓住机会予以配合，欧美关系因此得到较大幅度改善。此后，西方国家通过欧美协调、七国首脑会议和北约等机制进行战略沟通，北约也在2021年6月制定了《北约2030》议程，《北约2022战略概念》的出台就是这一议程的主要规划内容之一。[3]“Nato 2030 agenda,” Nato, https://www.nato.int/nato2030/index.html.

（二）《战略新概念》是北约对区域和国际安全环境的新认知

冷战后，北约出台过多份战略概念文件，都只是强调单一或局部的威胁及挑战，认为北约区域基本“处于和平状况”。[1]“Active Engagement, Modern Defence(Strategic Concept 2010),” Nato, July 1,2022,https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategicconcept-2010-eng.pdf.2014年乌克兰危机之后，北约对威胁的认知发生转变，《威尔士声明》指出：“整个欧洲、自由与和平的愿景面临多重挑战，我们面临着影响北约东部和南部地区安全与稳定的严重危机，其中包括俄罗斯非法宣布吞并克里米亚”。[2]“The Wales Declaration on the Transatlantic Bond,”Nato, September 10, 2014, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112985.htm.而2022年版《战略新概念》则对北约面临的总体威胁做了定论：“北约面临着根本性变化的安全环境”，“欧洲大西洋地区处于非和平状态”，“面临的威胁是全球性的且相互关联的”。[3]Nato, Nato 2022 Strategic Concept, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf.这是北约在冷战后第一次做出自身“处于非和平状态”的论断，而且将北约防区与全球性威胁联系在一起，凸显全球视野。这一战略评估既投射出近年来美欧对国际格局变动中“东升西降”趋势的恐惧，也符合“大国地缘战略竞争必须塑造国际环境”叙事的逻辑——只有这样，才能证明“时代发生重大转折”“全球化商业时代的结束”等判断，顺理成章地将国际政治集团化、意识形态化和军事化，为构建美国等西方国家阻遏发展中国家崛起的战略提供依据，创造条件。

（三）《战略新概念》出台凸显美国战略布局与北约寻求生存和扩大的内在需求

冷战后，北约一直在寻求存续的空间。此次北约新战略意味着北约从“脑死亡”状态起死回生，其作用又一次得到大幅提升。究其原因是多方面的：一是美国战略布局的需要。美国历来将维护自身世界霸权作为其国际战略的核心目标，并将北约视为实现安全战略的有效工具之一。近年来，美国霸权战略重心转向大国竞争，为强化自身实力，拜登政府格外重视盟友和伙伴关系建设，将强化盟友关系、集结盟友资源作为其全球战略的重要环节。此次北约新战略出台，是美国不断改善和强化与欧洲盟友关系的阶段性成果，也是美国建立制衡中国战略包围圈的重要一环。因此，美国是北约新战略的主要设计者和推动者。二是北约欧洲成员国的需求驱动。欧洲成员国在北约建立和发展过程中并非完全受制于美国，在《战略新概念》出台过程中，它们也发挥了自身的作用。应该说，在关乎西方全球战略议题上，欧洲国家和美国的立场基本一致；在制衡俄罗斯问题上，囿于缺乏独立的防务力量，北约欧洲成员国需要拉住美国、强化北约军事功能以“保护欧洲”。三是北约自身利益需求使然。北约作为西方主要政治军事集团，在其70余年的发展史上，不乏危机甚至重大危机，但它依靠完备的运转机制和丰富的建设经验，不断调整战略政策，寻找新的对手，以彰显自身存在的价值。此次，北约借乌克兰危机凝聚共识，在欧亚大陆锁定中俄两大对手，为其存续找到了新的理由。四是乌克兰危机的催化作用。北约欧洲成员国能够接受《战略新概念》中咄咄逼人的威胁定位、向美国将北约全球化的意图妥协，与在乌克兰危机特殊背景下形成的“政治正确”氛围分不开，也与欧洲自身军事安全能力孱弱息息相关——乌克兰危机使欧洲成员国更加重视北约所提供的安全保证，主动向美国靠拢；美国则借机进一步控制和拉拢欧洲国家以配合其全球战略。可以说，乌克兰危机推动欧洲进一步依靠美国。

二、北约新战略的几个重大动向

相较冷战后北约出台的几份战略概念文件，2022年的《战略新概念》更加重视现实主义指导，强调地缘战略的回归，对北约战略和行动方向作出了重大调整。峰会后，北约显示出将该战略概念落实为政策举措的决心，表现出一些新动向：提升北约政治功能，突出价值观作用，注重加强同欧盟的合作；增强军事实力，重视战略威慑；全面强化与俄对抗，削弱俄罗斯；积极介入全球事务特别是“印太”事务，配合美国加强与中国的战略竞争。

（一）提升北约政治功能与军事实力，加强战略威慑能力

第一，提升北约政治功能，突出价值观与盟友作用。1949年4月，北约成立。建立之初这一组织主要体现出其军事功能，同时强调民主、自由、法治等政治原则，是美国主导的西方最主要的军事政治联盟。冷战后，北约不断提升其政治功能，“宗旨是通过政治和军事手段保障成员的自由和安全，在政治上促进民主价值观”[1]“A POLITICAL AND MILITARY ALLIANCE,” Nato，https://www.nato.int/natowelcome/index.html#basic.，转型为一个政治军事组织。近年来，北约越来越重视推广西方价值观，但将价值观分歧和“对基于规则的国际秩序的挑战”明确列为战略威胁，是这份文件的特点之一，愈加凸显北约提升西方价值观战略、捍卫西方所主导的国际秩序的意志。北约高举价值观大旗目的有三：一是占据国际道德和秩序高地，将西方价值观宣扬为人类社会基本的政治理念，主导国际舆论，为干涉他国事务在道义上提供依据；二是在价值观旗帜下集结欧盟、澳新日韩等价值观相同的合作伙伴，壮大北约力量，形成可干预全球事务的政治联盟；三是压制和分化发展中国家，鼓励采用西方制度的发展中国家，对寻找自我发展道路的进行打压，企图使历史发展再次走向“终结”。

第二，增强军事实力，重视战略威慑。“威慑与防御”是北约三个核心任务中最重要的一环。2022版《战略新概念》将2010年战略概念文件[2]Nato, Active Engagement, Modern Defence—Strategic Concept 2010, p.14, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/pdf_publications/20120214_strategic-concept-2010-eng.pdf.中“防御与威慑”的提法修正为“威慑与防御”，刻意擢升“威慑”的地位。其特点：一是更具全球性和攻击性。强调北约要具备全球意识，不仅着眼于大西洋地区，而且把全球性威胁纳入威慑范围；在威慑手段上，宣称将使用所有手段，包括军事和非军事手段，在所有领域和方向进行吓阻与防范，“以北约选择的方式和时机应对一切威胁”。二是强调北约对高科技战争的关注、对新技术的投入，包括对人工智能、量子技术、生物技术、高超速技术、空间技术等新兴和颠覆性技术的投入，力争保持在未来战争中的科技优势。例如，北约提出未来10年将把综合网络防御政策（NATO’s Comprehensive Cyber Defence Policy）作为网络安全实践的指南。三是注重新作战空间和能力建设。《战略新概念》提出，在加强战略核威慑力量和常规军事力量建设的同时，要大力强化太空和网络作战能力，确认《北大西洋公约》第五条集体防御同样适用于太空和网络领域，并提出加强认知战能力和复原力建设[1]《战略新概念》第26条专门提及建设联盟的复原力（Resilience）：“为应对军事和非军事安全威胁和挑战，将努力识别和降低战略脆弱性和依赖关系，提高对战略冲击和破坏的准备和迅速恢复的能力，确保联盟活动的连续性。”北约为此制定了建设复原力的基本要求，包括关键基础设施、供应链、卫生系统、能源供应、食品、5G网络等领域。等。四是要求成员国大规模增加军事投入和加强北约军事机构适应性建设。《战略新概念》要求成员国保证将GDP的2%用于国防开支，其中的20%要用于军事设备更新。德国已承诺将履行该条款，并特拨1000亿欧元用于军事能力建设；英国则力争达到占GDP 3%的国防支出。可以预见，未来不仅北约的军费开支将大幅增加，而且将推动国际社会进一步“军事化”，加剧世界军备竞赛。在军事机构改革中，北约尤为关注数字化转型和指挥架构的现代化改造，力求精简决策流程，提高应对危机的效率。目前，北约军事改革主要通过“欧洲大西洋地区威慑防御概念”和“北约作战拱顶石概念”实施。

第三，注重加强同欧盟的合作。美国领导的北约掌控着跨大西洋联盟主要的防务资源，欧盟独立的防务能力建设因此一直逡巡不前。随着特朗普政府时期欧美关系的恶化，欧盟内部一直围绕着欧盟安全、防务战略自主能力建设与北约的关系等议题进行激辩。以法国为代表的一些国家希望能加强欧洲防务力量建设，以摆脱对美国过多的依赖。为拉拢盟友，拜登就任美国总统后，将加强盟友关系列为最重要的战略目标之一，大力加强北约与欧盟的合作即是其中的一个重要环节。此次《战略新概念》专门列出北约与欧盟加强合作的条文，提出“欧盟是北约独特且重要的伙伴”， “将加强北约-欧盟的战略伙伴关系”，“北约认识到欧洲防务的价值，它能与北约互为补充，并与北约交互操作（interoperable）”。在此基础上，北约和欧盟于马德里峰会后讨论了74个合作项目的执行情况，并准备发表北约和欧盟第三次联合声明，以加强双方的政治军事合作。[1]“NATO Secretary General meets with members of EU Parliament,”Nato, July 13, 2022,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_197904.htm?selectedLocale=en.未来，北约和欧盟政治与安全委员会将围绕中国问题、新兴技术、阿富汗问题、网络安全等议题进行更多的沟通协作。为配合北约，欧盟在制裁俄罗斯、支持乌克兰等问题上采取多项积极举措。波兰和德国等国还为乌克兰士兵设立训练中心，这是欧盟首次在本土为非欧盟成员国提供军事训练。

（二）借当前乌克兰危机强化与俄对抗，旨在全面削弱俄罗斯

冷战后，北约和俄罗斯关系一度改善，将俄定位为“合作伙伴”，并于2002年成立北约-俄罗斯理事会（NATO-Russia Council）等对话合作机制。但北约一直把俄罗斯视为潜在对手，通过不断东扩挤压俄战略空间。2014年乌克兰危机发生后，北约暂停与俄罗斯的全部合作，并在乌克兰进一步挑战俄安全利益，导致2022年俄乌冲突的爆发。《战略新概念》认为 “俄罗斯是对盟友安全以及欧洲大西洋地区和平与稳定最严重和最直接的威胁”——它通过胁迫、颠覆、侵略和兼并等方式来建立影响和直接控制相关地区，破坏了以规则为基础的国际秩序，使用传统的、网络的、混合的手段以及核力量现代化挑战了北约的安全和利益。[2]Nato, Nato 2022 Strategic Concept, https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/290622-strategic-concept.pdf.北约对俄罗斯的新定性事实上宣告了双方的全面对抗，“新的铁幕”[3]《俄白两国外长会晤：新的“铁幕”正在欧洲降落》，观察者网，https://m.guancha.cn/internation/2022_07_01_647398.shtml。再次将欧洲分裂为对立的阵营。

第一，大力援助乌克兰，提升其应对俄罗斯的军事力量。马德里峰会后，北约在加大力度军援乌克兰、加强其军事能力的同时，注重按照北约标准进行准备，着眼于长期向乌克兰提供军援。北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）坦承，北约自 2014 年以来一直在为乌克兰武装部队提供培训、装备和支持，强调支持乌克兰是北约的首要重点，包括按照北约标准装备乌军并达成了一项全面援助计划。[1]“NATO Secretary General meets with members of EU Parliament,”Nato, July 13, 2022,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_197904.htm?selectedLocale=en.2022年9月8日，美国防部长奥斯汀（Lloyd Austin）在第五次对乌军事援助会议上表示，美国已批准向乌克兰提供高达6.75亿美元的军事援助，并进一步讨论了落实对乌武器援助的相关问题。[2]“U.S. approves up to $675M in further military aid to Ukraine,” AP News, September 8, 2022, https://apnews.com/article/russia-ukraine-biden-germany-lloyd-austindb464df8a50eec9ecae418a1092af3bb.同日，美国务卿布林肯（Antony Blinken）突访基辅，宣布对乌克兰和18个受到俄罗斯威胁的北约成员国和地区安全伙伴提供总额为20多亿美元的长期军事援助，以尽力延长俄乌冲突。[3]Caitlin McFall, “Blinken makes surprise visit to Kyiv to announce $2B military aid for Ukraine, Europe,” Fox News, September 8, 2022, https://www.foxnews.com/world/blinkenmakes-surprise-visit-kyiv-announce-2b-military-aid-ukraine-europe.此后，北约不断提升对乌克兰的军事援助、情报支持和人员培训，开展针对俄罗斯的各种联合军演包括核军演。虽然北约自称“不是俄乌冲突中的一方”，但实际上早已卷入其中。

第二，加强中东欧前沿军事部署，落实30万人规模的快速反应部队组建。在马德里峰会上，北约各成员国同意将多国营级战斗群升级为多国旅级战斗群；在保加利亚、匈牙利、罗马尼亚和斯洛伐克再建立4个多国战斗群[4]“NATO’s military presence in the east of the Alliance,”Nato, July 8, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_136388.htm.；同时将北约快速反应部队的规模从现有4万人增扩至30万人。会后，各国积极落实这一决议。德国国防军计划派出1.5万名士兵、65架战斗机，组成两个战斗旅，将立陶宛战斗群提升为旅级，作为落实马德里峰会确定的新力量模型（New Force Model，NFM），以便能够更快、更有效地做出反应。[1]“Brigadegefechtsstand als Voraussetzung für schnelle Reaktion an NATO-Ostflanke,”Bmvg, https://www.bmvg.de/de/aktuelles/gefechtsstand-fuer-schnelle-reaktion-an-derostflanke-5493926.此外，北约还派出海军在凯尔特海和北海跟踪监视俄罗斯军舰。[2]“NATO monitors Russian warships in the North Sea,”Nato, September 7, 2022,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_207080.htm?selectedLocale=en.在“北溪”管道爆炸事件后，北约将其在波罗的海和北海的驻扎舰船增加了1倍，达到30艘。

第三，严厉制裁俄罗斯。自乌克兰危机爆发以来，北约、欧盟及西方七国集团对俄罗斯实施了多轮大规模制裁，其中包括对金融部门的全面制裁，切断了70% 的俄罗斯银行市场和重要的国有企业与国际主要资本市场的联系。其他制裁涉及运输、能源和工业部门，如欧盟和美国对俄罗斯的航空公司关闭领空，并冻结数百名个人和实体的资产[3]“Ukraine-Krieg: Wie reagiert die NATO？”Bmvg, https://www.bmvg.de/de/aktuelles/ukrainekrieg-wie-reagiert-die-nato-5367586.；禁止从俄罗斯进口煤炭和石油，并禁止向其出口炼油部门的商品和技术等；对“俄罗斯卫星通讯社”“今日俄罗斯”等国有新闻媒体机构进行制裁。[4]“Infographic-EU sanctions in response to Russia’s invasion of Ukraine,” European Counicl, August 29, 2022, https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/eu-sanctionsrussia-ukraine-invasion/.

第四，加快芬兰、瑞典加入北约的法律程序。2022年7月4日，芬兰、瑞典完成了入约谈判，正式确认加入北约。截至10月25日，除土耳其和匈牙利外的28个北约成员国都在国内议会批准了芬兰和瑞典的入盟议定书。北约秘书长斯托尔腾贝格表示：“一旦芬兰和瑞典加入，8个北极国家中就有7个都是北约成员国。芬兰和瑞典的成员国资格将大大增强我们在北方高地的态势，并加强我们波罗的海盟友的能力。”[5]“NATO is stepping up in the High North to keep our people safe,”Nato, August 24,2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_206894.htm.马德里峰会后，北约邀请芬兰和瑞典两国多次参加军事会议和联合军演，如2022年6月北约组织代号为“波罗的海行动—2022”（BALTOPS 22）的大规模年度联合军事演习。[1]“Some assembly required-NATO Allies and soon-to-be Ally Sweden train to keep Gotland secure,”Nato, July 12, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_197906.htm?selectedLocale=en.芬兰、瑞典加入北约将极大地改变欧洲的安全格局，增加欧洲发生冲突的风险。

第五，在北极开辟与俄罗斯争夺的新战场。2022年8月24日，北约秘书长斯托尔滕贝格访问加拿大位于北极的军事基地，声称俄罗斯在北极地区有能力对北约构成战略挑战，要加强北约在北极的军事存在。为此，北约将组建新的司令部以确保大西洋通信线路畅通安全；加强成员国空中和海上能力；定期进行演习；加强丹麦、法国和美国的海上巡逻，等等。[2]“NATO is stepping up in the High North to keep our people safe,”Nato, August 24,2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_206894.htm.8月26日，美国白宫副首席发言人帕特尔（Vedant Patel）表示美国将设立北极地区无任所大使[3]Vedant Patel, “Establishing an Ambassador-at-Large for the Arctic Region,” August 26,2022, https://www.state.gov/establishing-an-ambassador-at-large-for-the-arctic-region/.（Ambassador-at-Large），取代此前的北极事务协调员，以促进美国利益以及与北极盟友的合作。

（三）积极介入亚太安全事务，加强与中国战略竞争

《战略新概念》用相当篇幅来攻击中国，宣称中国“对欧洲大西洋安全构成系统性挑战”，“挑战我们的利益、安全和价值观，试图破坏以规则为基础的国际秩序”。首次将中国视为“系统性挑战”，这是北约在冷战后对华认知最重要转变，也是最值得关注的战略动向。

中国不是北约防御区域的国家，北约却跨区域将中国列为系统性挑战和对手，这是北约成员国对美国妥协、配合其对华战略的折中选择。随着中国综合国力的增长，2008年之后几届美国政府都视中国为其霸权的主要威胁。2019年12月，北约领导人伦敦会议首次将中国问题列入议题，认为“中国与日俱增的影响力和国际政策对北约来说既是机遇也是挑战”。[1]“London Declaration,”Nato, December 4, 2019, https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_171584.htm.随着美国不断强化对华制衡政策，北约对华认知也发生了重大变化，不再将中国视为机遇，而是直接描述为“系统性挑战”，这意味着北约对华政策已被纳入美国全球战略轨道，中国-北约关系中竞争的一面将不断凸显。马德里峰会后，北约开始落实《战略新概念》中对华政策的相关内容，显示出一些值得重视的战略动向。

第一，在全球配合美国制衡中国。其主要表现为：一是北约领导人在越来越多的场合和领域提及“中国威胁”，强化与华对抗姿态。2022年7月，北约秘书长斯托尔滕贝格在访问欧洲议会时强调：“中国在利益、价值观、安全以及中俄紧密合作等方面对我们构成挑战。”[2]“Opening remarks.by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at a joint meeting of the European Parliament’s Committee on Foreign Affairs and the Subcommittee on Security and Defence followed by an exchange of views with Members of the European Parliament,”Nato,July 13, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_197902.htm?selectedLocale=en.他在8月26日首访加拿大北极地区时更撰文称中国的“冰上丝绸之路”计划是“威胁”，质疑中国在该地区的能源投资和基础设施建设，对中国在北极地区扩大影响力深表忧虑。[3]Jens Stoltenberg, “NATO is stepping up in the High North to keep our people safe,”August 24, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_206894.htm.9月7日，北约召开年度核政策研讨会（Nuclear Policy Symposium），议题涉及中国加速核建设和战略武器军备控制等，并对所谓“中国迅速扩大核武库”表示担忧。[4]“NATO nuclear experts discuss global nuclear challenges,”Nato, September 7, 2022,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_207076.htm?selectedLocale=en.次日，北约助理秘书长戴维·范韦尔（David van Weel ）在首尔安全对话（SDD）会上强调，“中国正在扩大其核武库，加强与俄罗斯的军事合作，并在南海和台湾周围采取越来越自信的态度”，进而重申印太地区对北约的重要意义，认为该地区的事态发展有可能直接影响欧洲大西洋的安全。[1]“NATO experts underline importance of partnership at Seoul Defense Dialogue,”Nato,September 8, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_207147.htm?selectedLocale=en.10月10日，北约常务副秘书长米尔恰·吉奥阿纳（Mircea Geoana）在欧盟预算会议上表示，为应对包括中国的“胁迫政策”在内的威胁和挑战，欧洲和北美必须深化合作，实现“战略团结”。[2]“Deputy Secretary General emphasizes importance of NATO-EU partnership at EU Ambassadors Conference,”Nato, October 12, 2022,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_208192.htm?selectedLocale=en.北约还对中国的军民融合战略、军事现代化疑虑重重，担心中国在太空、网络空间及海洋领域不遵守承诺。与此同时，北约也在商讨对华实行限制、对抗等具体敌视性措施。欧洲议会绿党议员赖因哈特·比蒂科弗（Reinhard Bütikofer）主张在跨大西洋地区实施严格的出口管制，对华实行柴油机等禁运。[3]“Opening remarks by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at a joint meeting of the European Parliament’s Committee on Foreign Affairs and the Subcommittee on Security and Defence followed by an exchange of views with Members of the European Parliament,”Nato,July 13, 2022 ,https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_197902.htm?selectedLocale=en.斯托尔滕贝格也表态称，安全高于自由贸易，要摆脱对中国的依赖，对 5G 网络、稀土矿物等进行严格审查评估。[4]Ibid.

二是北约日益将中国与俄罗斯捆绑在一起，将中俄合作视为对北约的挑战。北约认为，中俄两国承诺加强在北极的务实合作是挑战北约的价值观和利益[5]Jens Stoltenberg, “NATO is stepping up in the High North to keep our people safe,”August 24, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/opinions_206894.htm.；中俄从人工智能到太空领域都已对北约构成挑战。为保持技术优势、用最先进的科技维护安全，北约宣布启动世界首个“多主权风险投资基金”——北约创新基金（NATO Innovation Fund），投资10亿欧元用于开发以量子技术为核心的军民两用新兴技术[6]“NATO launches Innovation Fund,” Nato, June 30, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_197494.htm?selectedLocale=en.，同中俄开展竞争。北约还在欧洲、亚洲、非洲、拉美等地强化与中俄的对抗。北约之所以不再坚持分化中俄的传统政策，转而将中俄捆绑制衡，除了认为俄罗斯实力大减、对北约与中俄实力进行重新评估的原因外，还与北约欧洲成员国回报美国、积极策应美对华战略相关。

第二，深化对亚太地区的军事介入。北约为配合美国全球战略，将所谓介入“印太”事务列入全球扩展的重点，在马德里峰会后采取了一系列举措。一是出台相关文件，渲染“中国威胁”。欧盟、英、法、德等国纷纷出台其“印太战略”，宣称支持“自由开放的印太秩序”。北约强调支持南海航行自由、维持台海现状。2022年7月28日，在第24届印度洋-太平洋国防部长年度会议期间，北约军事委员会主席罗布·鲍尔（Rob Bauer）同美国印太司令部司令重点讨论了在航行自由和海上交通方面的所谓“海上挑战”。[1]“First Chair of the Military Committee to attend Indo-Pacific Chiefs of Defence Conference,”Nato, July 28, 2022, https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_198110.htm?selectedLocale=en.

二是英、法、德等北约国家积极参与印太地区的军事活动，加强北约在印太地区的存在。2022年8月，美、英、法、德、荷等北约国家参加了在澳大利亚举行的 “漆黑—2022”联合军演，德国空军首次派出战斗机参加。德国国防军总检察长佐恩(Eberhard Zorn)表示，2023年还将派军队参加在澳大利亚举行的联合军演，并于2024年向印太地区派遣舰队，“巩固我们在该地区的存在”。[2]Sarah Marsh and Sabine Siebold,“Germany says it will expand military presence in Indo-Pacific,”Reuters,August 31, 2022,https://www.reuters.com/world/germany-says-it-willexpand-military-presence-indo-pacific-2022-08-31/.

三是加强同亚太地区的“全球伙伴国”的合作。《战略新概念》提出要加强与“全球伙伴国”的合作，共同应对战略利益区域和跨区域挑战，尤其是加强与印太地区伙伴国的对话与合作。澳大利亚、日本、新西兰和韩国是北约在亚太地区的4个“全球伙伴国”，双方业已建立政治对话与合作机制，随着北约日益关注印太地区，四国与北约的合作不断升温。北约马德里峰会特别邀请日、韩、澳、新四国参会，讨论与北约加强合作事宜。峰会后，2022年7月，北约军事委员会主席罗布·鲍尔（Rob Bauer）出席第24届印度洋-太平洋国防部长年度会议，与澳、日、蒙等国防长以及美国印太司令部司令进行会晤。这是北约有史以来首次派出军事委员会主席与会，以示对印太地区的重视。2022年5月，韩国获准加入北约合作网络防御卓越中心（CCDCOE），成为该机构第一个亚洲成员，11月，日本也正式加入该机构。[1]赛纳：《日本防卫大臣：日本正式加入北约网络防御中心》，中国新闻网，http://www.chinanews.com.cn/gj/2022/11-04/9887345.shtml。8月27日，为帮助北约加强东部防御和威慑能力，韩国同波兰达成“韩国有史以来最大的武器交易”。[2]“Poland and South Korea seal $5.8 billion military deal,” The Associated Press,August 27, 2022,https://abcnews.go.com/International/wireStory/poland-south-koreaseal-58-billion-military-deal-88889833.9月8日，在首尔安全对话（SDD）会上，北约助理秘书长戴维·范韦尔与韩国商定将合作范围从网络、生化武器扩至气候变化、技术合作等非传统安全合作领域。9月28日，北约将韩国驻比利时大使馆指定为北约代表部。至此，北约在印太地区的4个伙伴国全部在北约开设了代表部。[3]南博一：《北约批准韩国设驻北约代表部，韩国驻比利时大使兼任常驻代表》，澎湃新闻，https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_20094490。同时，北约还谋求加强与印度的关系，不排除印度未来同北约开展紧密安全合作的可能性。此外，美国策划将台湾视为“非北约盟友”，并欲将其打造为“亚洲版乌克兰”，用作对付中国的“武器”。[4]Danny Haiphong,“Taiwan and the Making of an ‘Asian’ NATO,” July 17, 2022,https://www.globalresearch.ca/taiwan-making-asian-nato/5786273.

三、北约战略新动向影响与限定因素

这次北约战略调整并非北约声称的那样是为了加强防御性联盟，而是更加重视全球视野，具有很强的攻击性，充满了冷战思维和意识形态色彩，它的出台将刺激全球军备竞赛，对世界和平构成严重威胁。另一方面，北约各国在战略威胁认知、战略行动方向等重大问题上存在一定分歧，国际社会也会对北约加以制衡。

(一)北约新战略的影响

北约《战略新概念》是冷战后北约最深刻、最重大的战略调整，是西方国家面临国际格局“东升西降”百年变局、世纪疫情和乌克兰危机带来的整体性危机做出的反应。它的出台将使世界安全格局进一步失衡，对世界和平与中国国家安全构成严重威胁。

第一，世界安全格局进一步失衡，世界和平受到严峻挑战。首先，北约对国际局势作出了错误的判断，重拾地缘战略竞争，威胁欧亚安全。北约新战略认为，“北约面临着发生了根本性变化的安全环境”，“欧洲大西洋地区处于非和平状态”，“面临的威胁是全球性的和相互关联的”。应该说，这些判断与国际安全总体环境、全球化时代和平与发展主题相背离。基于此，北约深度介入乌克兰危机，将这一局部地区冲突威胁扩大化、长期化，使得欧洲安全形势骤然紧张，中东欧国家与俄罗斯的关系进一步恶化，加之芬兰、瑞典入约，导致俄罗斯与北约之间力量进一步失衡，缓冲地带极大萎缩，未来俄与北约的核战争风险上升。此外，《战略新概念》将中国描述成系统性挑战和对手，将中国本身的发展壮大视为“威胁”，描述了一种非常危险的国际环境，目的是为西方与中国等非西方国家的对抗烘托氛围，其与亚洲盟友合作、介入亚太安全事务的立场越来越明显。这些举措必然导致国际关系集团化、意识形态化、军事化和对抗化，与世界各国人民追求发展经济、维护和平的意愿背道而驰，世界和平与发展大势受到挑战。

其次，大幅扩充军备，全球安全格局严重失衡。随着北约扩员和大幅增加军费、不断发展对外军事投放能力，北约成为世界上最庞大的军事集团，全球安全格局严重失衡。2021年北约军费开支已经占全球军费开支的近一半，是世界上最大的军事集团。2022年北约国家国防开支为10506亿美元，其中美国7227亿美元，其它成员国3279亿美元。[1]Nato, Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2022), https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220627-def-exp-2022-en.pdf.乌克兰危机爆发后，北约为加强在中东欧的前沿存在，将快反部队扩充至30万人，成员国纷纷增加军费，扩充武装，大力加强新兴和颠覆性高科技武器的研制与装备。北约新战略提出“太空和网络空间的敌对行动达到武装攻击的水平时，将启动北约第5条”，将出兵干预的门槛泛化和降低，极大增加了冲突的风险，全球安全挑战倍增。

最后，北约新战略意味着美国全球战略获得更多支撑。美国是世界上综合国力最强大的国家，2021年军费开支占世界总和近40%[2]“World military expenditurepasses $2 trillion for first time,” SIPRI, April 25, 2022,https://www.sipri.org/media/press-release/2022/world-military-expenditure-passes-2-trillion-first-time.，远超其他国家，是中国、印度、俄罗斯和英国军费开支总和的2倍。尽管如此，为了维护其霸权，美国特别注意维护和增强全球性盟友体系。北约《战略新概念》的出台将进一步加强美国干预欧洲和国际事务的能力，使美国的对外战略更具有进攻性。会后，北约的动向，无论是在乌克兰困住俄罗斯、在北极挑战俄罗斯，还是策划北约成员国更多介入亚太地区事务，无不体现了美国全球战略意图。可以说，北约《战略新概念》的推出，进一步增强了美国在北约的主导地位，为美国推行全球霸权提供了更多支撑。

第二，对中国国家安全构成严重威胁。北约不仅首次将中国列为“系统性挑战”，而且将中国视为比俄罗斯更具全球性的长远挑战和更重要的竞争对手。从底线思维出发，我们应该警觉北约新战略对中国国家安全构成的威胁。

首先，北约在价值观和地缘政治领域强化与中国的对抗。《战略新概念》强调在利益、价值观、民主生活方式、基于规则的国际秩序等领域强化与中国的对抗，实质是以价值观为标尺，将与中国的关系意识形态化和对抗化。具体举措包括：在意识形态领域，抹黑中国特色社会主义制度和发展道路；在地缘政治领域，加强与日、韩、澳、新等全球伙伴国的合作，积极介入印太事务，对中国周边安全环境构成严重威胁；与七国集团等西方机制联动，挑战“一带一路”倡议，对发展中国家实施打、拉、分、压不同策略，在广大亚非拉地区与中国争夺发展中国家。

其次，北约《战略新概念》严重影响了与中国的关系。自2002年北约和中国首次建立官方联络以来，双方开展了一些务实合作，包括在亚丁湾进行反海盗行动，参与军事论坛(SHADE)、海军信息共享合作，举行了数次防务和安全政策对话会，开展学术交流等。北约将中国定位为系统性挑战以及马德里峰会后释放的一系列对华攻击性言论和政策，已严重影响了双方关系，阻碍了双方合作。北约对华认知的改变，也影响到北约成员国与中国的双边关系，束缚了它们发展与中国关系的主动权；鼓励了部分成员国挑战中国安全底线，捷克、立陶宛等国与中国关系恶化的背后显然都有北约的因素。

再次，北约按照新的战略规划集结相应资源针对中国，影响中国安全布局，对中国国家安全构成一定威胁。北约对中国的军事力量壮大感到担忧，认为中国的中远程导弹、核武器以及中俄联合军演已威胁到北约国家的安全，为此不断加大军事投入。例如，北约不断强调与中国在太空、网络领域的竞争；通过了北约首个数字化转型愿景，确保所有领域的互操作性，提高态势感知；排斥中国在北极地区的存在；通过数字海洋概念提高全球海上监察能力；在核力量方面加强成员国双能力飞机建设，等等，都是要集中相应军事资源应对所谓中国挑战。这意味着北约与中国发生冲突的潜在风险在增加。

最后，北约加强在高科技、供应链等领域与中国的竞争，旨在压制中国高科技发展能力。北约对于中国的技术发展、军事投射能力以及在全球贸易和投资中的作用十分警惕，认为中国寻求控制一些关键技术和供应链对西方安全构成潜在威胁，指责中国政府“资助纵容网络间谍活动”“盗窃商业数据”和“侵犯知识产权”。为此，北约专门成立了“创新基金”并准备于2023年发起“戴安娜”计划（DIANA），与成员国私营部门加强合作，以保持其新兴和颠覆性技术的优势。此外，《北约情报部门战略2020—2023》将安全、情报、信息通信系统、雇员和情报企业管理列为5项高标准领域，以提高其情报竞争能力。

（二）北约新战略受制于内外多种限制性因素

在看到北约势力扩张、世界和平受到严峻挑战的同时，也要看到国际社会对北约一家独大和不断扩张态势的警惕和制衡，同时冷静分析北约所存在的结构性弱点，认识到北约存在的诸多限制性因素。

从外部看，联合国大多数成员国对北约新战略造成的国际安全结构失衡、联合国权威受损表示不满。联合国秘书长古特雷斯（António Guterres）多次发言呼吁国际社会警惕美西方鼓动的集团化、新冷战危险。国际社会大多数国家不愿在中美之间选边站队，亚非拉绝大多数国家都表达了反对国际社会分裂，反对意识形态化、集团化倾向。国际社会主流民意更是要求维护世界和平，促进人类发展，解决人类社会面临的粮食短缺、能源危机、气候变化等各种全球性问题和挑战。凡此种种，都对北约新战略主张的全球扩张取向、军事扩张与对抗、冷战思维等构成有力制约。

从北约内部看，也存在诸多矛盾。第一，美欧在维护西方集团共同利益、维护西方对非西方国家优势地位方面有一致之处，但在看待和维护美国世界霸权方面有不同认知。美国始终把维护自身霸权作为对外政策的战略目标，为此，从特朗普政府到拜登政府，一直视中国为主要战略竞争对手。在马德里峰会讨论战略新概念过程中，美国建议把中国列为“最严重的威胁和挑战”，许多欧洲成员国对此并不完全赞同，最后文件文本妥协为“系统性挑战”。在拜登政府的《国家安全战略报告》中，不仅支持北约加强在防区内的集体威慑能力，而且要求北约应对包括中国在内的全球安全风险[1]The White House, “National Security Strategy,”p.11, October 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.，意图将北约作为实现其全球战略、推行强权政治的工具。这就需要北约走出北约防区配合其印太战略，然而对于欧洲国家来说，这并不符合大部分国家的安全诉求。法国总统马克龙就明确表示，尽管法国与美国的价值观有很强的一致性，但法国不会在中美之间选边站队，也不准备在印太地区采取对抗中国的战略。在欧洲议会讨论北约新战略时，议员米克·华莱士（Mick Wallace）直接向北约秘书长提出质疑，认为中国不会对欧洲构成威胁，主张欧洲与中国寻求真正可以和平相处的前景。

第二，北约成员国对威胁的认知并不完全一致。北约各成员国在威胁认知上存在一些差异：中东欧国家希望把北约绑定在俄罗斯方向，不愿北约过多走出防区，主张强化《北大西洋公约》第五条的核心职能；南欧国家更关心地中海和北非中东地区，例如西班牙首先关心的是北约的地中海侧翼，关心休达和梅利利亚是否适用北约第五条；北欧国家则关注北极安全与俄罗斯威胁。总之，北约欧洲多数成员国更愿意把威胁指向俄罗斯，更担心气候、能源、难民、恐怖主义等威胁，而不是追随美国把战略重心放到印太地区。

第三，北约内部结构和能力有很多问题。从内部关系上看，北约各国间存在诸多矛盾和分歧，马德里峰会前后土耳其与芬兰、瑞典争斗就是一个例证。中东欧国家之间、中东欧国家与法、德等欧盟核心国家之间的矛盾等都严重影响着北约的团结和协调能力。欧美关系也存在很大的不确定性，欧洲担心美国内部的政治斗争会导致美国对北约和欧洲政策的变化。从利益角度看，成员国间矛盾更多。此次北约欲将前沿快反部队扩军到30万人，虽然主要驻军在中东欧国家，但支出却主要由西欧大国承担。从能力上看，北约虽拥有世界上最现代化的军事力量，但军事能力也存在诸多结构性弱点，例如：军事意愿的多元化、经费支出分配不均、指挥系统的适应力较差、协调能力的有效性不足等。从国家发展战略看，北约大规模扩军和增加经费，影响到各成员国的经济发展和改善民生，并且会导致社会不稳定和政治动荡。民调显示，各成员国民众对北约扩军备战的趋势表现出越来越多的担忧和反对。[1]Public Diplomacy Division, “NATO Audience Research: pre-Summit polling results 2022,” Nato,https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220622-presummit-research-2022.pdf.自马德里峰会以来，成员国中已有爱尔兰、法、美、德等国的民众举行反北约游行，且有更加频繁的趋势。[1]“Anti-NATO protests in Europe likely to increase,” BLiTZ, September 7, 2022, https://www.weeklyblitz.net/opinion/anti-nato-protests-in-europe-increase/.

结 语

北约《战略新概念》作为北约行动指导方针，将在未来数年内影响北约具体政策的制定和执行，呈现出以下几个明显的趋势。

第一，从北约目标、机制和成员国意愿来看，俄罗斯仍将是北约未来需要集中精力应对的主要威胁，乌克兰危机无疑加剧了北约国家与俄罗斯的对立，无论该危机未来如何演变，北约和俄罗斯在各个方面的对峙将是双方关系发展的基本态势，应对来自俄罗斯的威胁是北约成员国的基本共识和核心任务，一个具有威慑力的俄罗斯将牵制北约区域外力量的扩展。

第二，北约此次战略调整有着深刻的历史背景，是美西方对世界格局演变焦虑、忧心和危机感日重背景下采取战略举措的重要一环，具有战略性、全球性和长期性的特点。北约战略新动态，除具备西方国家机制所共有的集团化、阵营化、意识形态化诸特征外，军事化是其最大特征。这就决定了它要服从西方共同战略，更多借重军事力量彰显其影响力，更凸显其在大国地缘政治争夺中扮演的积极角色。

第三，在新的历史背景下，美国不仅需要北约应对俄罗斯威胁、稳定大西洋防御圈，还会要求其配合美国的全球战略行动，包括地区战略争夺和应对全球性挑战。美国新版国家安全战略报告将中国列为主要战略竞争对手，并加速构建应对中国的围堵机制，包括要求北约深度介入亚太地区安全事务。[2]The White House, “National Security Strategy, ” p.38,October 12, 2022, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf.

以上三大趋势决定了北约战略重心仍在欧洲，但会越来越积极地配合美国全球战略，更多介入全球事务特别是亚太安全事务，更具有攻击性。欧洲议会议员科斯塔斯·帕帕达基斯（Kostas Pappdakis）认为，北约在马德里做出的决定意味着一种新的侵略和战争教条，北约从来都不是防御机制，一直是一个进攻联盟。[1]“NATO Secretary General meets with members of EU Parliament,”Nato, July 13, 2022,https://www.nato.int/cps/en/natohq/news_197904.htm?selectedLocale=en.作为世界上最大的军事集团，北约的行动将推进世界各国军事化趋向，推动军备竞赛，对世界安全格局、安全理念产生重大影响，对地区安全和全球稳定造成很大风险，对世界和平安全和全人类的共同发展，构成严峻挑战。

对于北约战略新动向，我们应该保持高度警惕，认真研判形势，既要看到北约新战略对中国安全构成的严重威胁，也要看到北约核心安全利益仍在欧洲，看到其“印太战略”仍在建构中，是一个动态演变的过程。要采取综合性应对之策，减轻北约新战略对中国构成的负面影响，维护地区和世界和平。

我们要高举和平与发展大旗，维护以联合国为中心的国际安全秩序。推动和捍卫和平与发展道路，既是中国外交政策的目标和宗旨，也是人类社会最重要的诉求，符合各国人民根本利益，是制约北约全球性扩张的道义大旗。要团结发展中国家力量，共谋发展、共谋生存、共谋和平。坚持“全球发展倡议”和“全球安全倡议”，高举人类命运共同体大旗，构建以联合国为主导的国际安全体系，加强与众多的发展中国家为主的安全合作机制，共同捍卫发展中国家安全利益，制衡西方集团安全机制的威胁。

要支持欧洲战略自主，制约美国对欧洲的控制能力。习近平主席在会见德国总理朔尔茨（Olaf Scholz）时指出：“中方始终视欧洲为全面战略伙伴，支持欧盟战略自主，希望欧洲稳定繁荣，坚持中欧关系不针对、不依附、也不受制于第三方”，“中方支持欧洲推动构建均衡、有效、可持续的欧洲安全框架。”[2]《习近平会见德国总理朔尔茨》，中华人民共和国外交部官网，https://www.fmprc.gov.cn/zyxw/202211/t20221104_10800441.shtml。

要加大对北约战略新动向的跟踪研究，特别是北约对华政策研究，做好战略预判和相关准备。要认真跟踪研究北约以及成员国对亚太地区涉华领域介入的可能性，做好亚洲国家工作，在相关问题上划出红线，坚决反对北约介入亚太安全事务，防止亚洲北约化。

做好相关国家工作，做好舆论宣传工作。国际社会绝大多数国家反对新冷战，反对集团化，不愿意在中美之间选边站队。为此我们要做好各国工作，包括北约成员国工作，加强与相关机构和智库战略对话和学术交流，弱化北约及成员国对华敌对立场和行动能力。做好舆论宣传工作，反击北约《战略新概念》中对中国攻击的不实之词，改善欧洲舆论对中国的负面认知。此外，要注意到北约虽然将中国视为“系统性挑战”，但北约对中国的集体反应仍在酝酿之中。[1]CSDR, NATO-CHINA RELATIONS CHARTING THE WAY FORWARD, p.2,https://www.csdr.org/2022%20Events/NATO-China%20Relations%2001032021.pdf可借助适当场合与其进行对话，阐述中国立场，以正视听。2022年9月22日，王毅外长在联合国大会期间会见北约秘书长斯托尔滕贝格时表示：“作为安理会常任理事国，中国对同北约开展对话交流持开放态度，愿共同推动双方关系健康稳定发展。双方应本着坦诚态度和相互尊重精神，加强沟通、增进了解，防止误解和虚假信息。”[2]《王毅会见北约秘书长斯托尔滕贝格》，中华人民共和国外交部官网，https://www.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/202209/t20220923_10770523.shtml。

总之，北约战略新概念文件的出台以及马德里峰会后采取的一系列措施，体现出北约新的战略动向，值得国际社会和中国高度关注和警惕，防止北约全球化特别是介入亚太地区安全事务，维护世界和平与发展，构建人类命运共同体，维护中国国家利益，是当前和今后国际社会和中国共同努力的方向。