民主党派开展专项民主监督的主要经验及启示

刘超伟，刘菊香

（广西社会主义学院，广西南宁 530007）

民主党派专项民主监督是我国各民主党派履行民主监督职能的重要创新形式，也是我国多党合作事业创新发展的重要表现。民主党派专项民主监督，主要指各民主党派共同或单独“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”[1]。专项民主监督具有明显的异体性、政治性、协商性和专项性等特点，其目的是为了帮助党委政府解决问题和有效改进工作。

一、民主党派专项民主监督的提出过程和制度依据

党的十八大以来，以习近平同志为核心的中共中央高度重视多党合作事业发展，重视充分发挥民主党派的民主监督职能。2015 年5 月召开的中央统战工作会议强调，要从制度上保障和完善民主监督，探索开展民主监督的有效形式，并在当年颁布的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中概括了十种民主监督形式，其中就包括“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”。至此，“专项监督”这一概念出现在中共中央关于统一战线和多党合作的相关文件中。2016 年10 月，中共十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》明确规定：“各级党组织应当支持民主党派履行监督职能，重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议，完善知情、沟通、反馈、落实等机制。”[2]这是中共党内法规对帮助民主党派做好民主监督工作的支持。2019 年10 月，中共十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，要“健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况实施专项监督等机制，完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”[3]。将专项监督写入中共的重大决定，体现了中共中央对专项民主监督的高度重视。2020 年12 月，中共中央印发修订后的《中国共产党统一战线工作条例》，对民主党派民主监督的十种形式进行了完善，完整保留了“受党委委托就有关重大问题进行专项监督”这一形式。这为民主党派有效开展专项民主监督提供了政策依据。

二、民主党派开展专项民主监督的实践活动

（一）各民主党派中央开展的专项民主监督工作

从2016 年至今，中共中央委托各民主党派中央开展了两次专项民主监督，一是从2016 年6 月—2021 年3 月的脱贫攻坚民主监督；二是从2021 年6月—2026 年的长江生态环境保护民主监督。其中，脱贫攻坚民主监督已如期完成并取得重大成效，长江生态环境保护民主监督则还在具体实施阶段。以脱贫攻坚民主监督为例，专项民主监督的具体实践主要体现在以下六个方面。

一是中共中央委托和动员。2016 年6 月21 日，中央统战部、国务院扶贫办联合各民主党派中央召开了各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作启动会暨培训会，标志着脱贫攻坚民主监督工作启动。在同年7 月25 日举办的党外人士座谈会上，习近平代表中共中央正式委托八个民主党派中央分别结对八个扶贫开发任务较重的中西部省区开展脱贫攻坚民主监督工作。随后，中央统战部、国务院扶贫办联合向结对的八个省区统战部门和扶贫部门下发了《关于支持各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督工作的实施方案》，明确脱贫攻坚民主监督的工作原则、内容、形式及保障机制。

二是各民主党派中央做好准备工作。各民主党派中央纷纷召开动员部署会，传达中共中央委托和习近平关于开展脱贫攻坚民主监督工作的重要讲话精神，对开展脱贫攻坚民主监督工作作出总体部署。各民主党派中央分别组建由本党派中央主席担任组长的专门监督机构或组织，并明确组织的人员构成和分工。各民主党派中央制定脱贫攻坚专项民主监督工作方案，从工作原则、工作内容、组织领导、工作形式、保障措施等方面对开展专项监督工作作出具体要求。此外，各民主党派中央还通过举办脱贫攻坚民主监督培训班等方式，进一步增进监督共识，为具体开展专项民主监督工作做好准备。

三是各民主党派中央开展实地调研活动。各民主党派中央主要负责人带队赴结对省区开展脱贫攻坚民主监督实地调研活动，通过与当地党委政府建立密切联系机制、深入贫困村贫困户家中调研、派驻驻村调研组跟踪调研等形式，采用现场考察、单独访谈、座谈交流、问卷调查等方式，广泛收集当地脱贫攻坚中存在的难题，并了解一线扶贫干部、贫困群众提出的意见和诉求。比如，脱贫攻坚民主监督活动开展5 年来，民盟中央共组织开展专题调研以及摸底调研30 余次，覆盖河南所有国家级贫困县，累计走访200 余个村，2 300 余户贫困群众，召开各类座谈会、反馈会30 余次；九三学社深入陕西9 市26县110 个乡镇275 个村，累计调研33 次，走访农户近 4 000 户[4]。

四是各民主党派中央撰写并提交民主监督工作报告。各民主党派中央组织专家对调研中发现的问题和建议进行科学分析和论证，并撰写脱贫攻坚民主监督工作报告。如民建中央在脱贫攻坚民主监督活动中，累计提出建议206 条，形成报告98 份，向中共中央提交专报8 份[4]。

五是各民主党派中央通过民主监督积极开展扶贫帮扶活动。各民主党派中央充分利用本党派成员的界别优势，在帮助结对贫困地区开展招商引资、产业扶贫、医疗援助、教育援助等方面积极发挥作用，帮助贫困地区解决了一大批急难愁盼的问题，有力推动了当地的脱贫攻坚事业发展。例如，民革中央按照“寓监督于帮扶之中，寓帮扶于监督之中”的工作原则，与贵州省共同举办产业招商活动，促成投资总额达1 176 亿元；台盟中央在甘肃支持、开展11 项主题帮扶，向11 个市（州）的医院捐赠7 800 余万元医疗设备[4]。

六是中共中央组织召开总结大会。2021 年2月，中共中央召开全国脱贫攻坚总结表彰大会，习近平在会上高度肯定了各民主党派在脱贫攻坚中发挥的重大作用。在2021 年3 月召开的各民主党派中央脱贫攻坚民主监督工作总结会上，全国政协主席汪洋高度评价了各民主党派中央开展脱贫攻坚民主监督所取得的显著成效，深入总结了脱贫攻坚民主监督的主要经验，并要求谋划部署新的专项民主监督工作。这次总结大会也标志着为期5 年的脱贫攻坚民主监督工作圆满结束。

（二）各民主党派地方组织开展的专项民主监督工作

除了中共中央委托各民主党派中央开展的专项民主监督外，不少地方的民主党派组织也受当地中共党委或政协组织委托，就本地某项重点工作或重大问题开展专项民主监督活动。例如，2016 年上海市委就“五违四必”区域环境综合整治工作委托各民主党派市委会开展专项民主监督，作出成功探索后，随后每年即确定一项工作为监督主题持续开展。2017 年，河南省政协围绕“水污染防治攻坚”工作开展专项民主监督。南京市政协围绕“千名委员百日推进河道整治”开展专项民主监督。2018 年，湖北省政协围绕“汉江流域水污染防治”开展专项民主监督工作，随后每年围绕不同监督主题开展专项监督活动。2018 年，江苏省无锡市政协围绕“城市黑臭水体治理工作”开展专项民主监督。2020 年，河北省政协围绕“易地扶贫搬迁后续工作落实”以及“促进县域科技创新跃升”，云南省楚雄州政协围绕“营商环境提升”，江苏省南京市政协围绕“优化营商环境工作”，中共天津市委委托各民主党派围绕“居家养老服务试点”“双城间绿色生态屏障建设”分别开展专项民主监督工作，等等。

各地开展的专项民主监督工作主要有三个明显特点。一是发生区域多为东部发达地区的省份或城市，这些地方不仅具有较强的民主监督意识，也能在组织、人才、经费和制度等方面提供保障。二是委托主体多为地方党委或政协，受党委委托的专项民主监督大多参照中央的做法采取一个党派结对监督一个市（区），受政协委托的专项民主监督中各民主党派则以政协界别或政协委员的身份开展监督活动。三是委托周期多为一年，每年围绕一个具体的事项开展监督，具体的监督实践参照中央层面，主要包括党委或政协委托、制定方案、业务培训、对接启动、实地调研、撰写报告、提交报告、召开座谈会等。

三、民主党派开展专项民主监督的主要经验

自2016 年来，民主党派专项民主监督从中央层面到地方层面的实践，都取得了较好的成效。其经验主要有如下五个方面。

（一）将坚持中国共产党领导贯穿专项民主监督的全过程

首先，民主党派专项民主监督是中共中央帮助民主党派发挥民主监督优势、促进重大方针政策落实的制度安排。比如，习近平多次对脱贫攻坚民主监督工作作出重要指示，中共中央从理论认识、制度设计、实践推进、经费保障等多个层面给予了大力支持。专项民主监督工作是在中共的帮助和支持下，民主党派履行监督职能的重大实践创新。其次，专项民主监督强调“受党委委托”，也就是说，民主党派专项民主监督无论是中央层面的还是地方层面都是由中共发起委托。再次，在专项民主监督活动的实施过程中，各民主党派始终坚持中共的政治领导，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的基本方针，无论是发现问题、作出批评，还是提出对策、建议，其目的均出于帮助中共更好地执政、帮助政府更好地行政。如在脱贫攻坚民主监督中，中共中央每年年初和年底分别召开座谈会和成果会商会，听取各民主党派意见建议，同时提出下一步监督的方向和重点。最后，党委重视把民主党派发现的问题和建议进行研判分析，从而有效地推动问题的解决，促进相关工作的改善。综上所述，中共的领导贯穿于专项民主监督工作的全过程，从而保障了专项民主监督工作能够沿着正确方向前进并取得重大成效。

（二）根据经济社会发展需要设置监督选题

民主党派专项民主监督是“就有关重大问题”进行监督，其选题的设置必须符合“重大问题”这一基本要求，体现出较强的时代性、大局性和热点性。比如，中央层面开展的脱贫攻坚民主监督，就是一个关乎打赢脱贫攻坚战，实现全面建成小康社会的重大问题。围绕脱贫攻坚工作邀请民主党派开展专项民主监督既符合时代发展要求，又服务了党和国家的工作大局。又如，地方层面大多将营商环境改善、自然生态保护等重大问题作为专项民主监督选题。优化营商环境可以进一步增加当地人民群众的收入水平，加大生态环境保护和污染问题治理可以进一步保障当地人民群众的身体健康，这些都是关乎地方可持续发展和人民群众切身利益的重大选题，也是当地在发展过程中需要重点关注的重大问题。正是因为民主党派专项民主监督的精准选题，从而使得各层次的专项民主监督取得较好成效。

（三）依托民主党派优势深入开展监督活动

我国各民主党派具有自身特点和优势，不仅在界别构成、人才结构等方面各有特色，而且在各自履职关注领域、发挥作用等方面也各有优势，如“民建主要由经济界人士及相关专家学者组成”，“农工党主要由医药卫生、人口资源和生态环境以及相关的科学技术、教育领域高、中级知识分子组成”[5]。这就使得各民主党派即使在开展同一专项民主监督工作时各自具体的关注点也是有差别的，都注重关注与党派自身特色、优势相一致的具体监督点，以便发现深层次的问题，提出更加科学和有深度的意见建议。比如在开展脱贫攻坚民主监督中，各民主党派中央各自关注的监督点就体现出鲜明的界别特色，有的侧重关注贫困地区的教育工作，从推进贫困地区完善义务教育方面发现问题并提出意见；有的则侧重于农村集体经济产业的发展问题，针对发现的问题提出创新性的解决建议。此外，民主党派开展专项民主监督时建立的组织也体现出各民主党派的特色和优势，如在开展脱贫攻坚民主监督时，有的是在党派中央设立专门的监督组织，有的则是依托原有职能部门设立新的工作小组。在调研方式上，有的党派注重加强与当地党委政府部门的日常沟通，有的党派更倾向于深入一线收集基层群众的意见和诉求。总之，各民主党派在开展专项民主监督工作时注重依托自身的特点和优势，选准监督方向，找准工作方法，不求千篇一律，但求各取所长，致力于把问题找准找实，把对策提准提实。

（四）大力营造开展专项民主监督的良好环境

民主监督是一种柔性监督，其实效在一定程度上依靠全社会包括被监督者在内的支持与配合，需要党委政府营造一种民主和谐的良好氛围。一方面，从已开展的民主党派专项民主监督实践来看，富有成效的民主监督实践都离不开党委政府的高度配合和支持。如在民革中央对贵州省开展的脱贫攻坚民主监督中，中共贵州省委和政府连续多年下发支持民革中央开展专项民主监督的文件，2017 年印发《关于配合民革中央做好脱贫攻坚民主监督工作的通知》，2018 年印发《关于进一步配合民革中央做好脱贫攻坚民主监督工作的通知》，2019 年印发《关于印发〈贯彻落实各民主党派中央脱贫攻坚民主监督工作座谈会精神要点〉的通知》等，这些文件对贵州省内各党政机关支持配合脱贫攻坚民主监督工作提出了明确要求，营造了良好的监督环境，使民主党派在获取详细数据、开展一线调研、提出建议批评、跟踪问题解决等方面能得到较好的保障。另一方面，随着民主党派专项民主监督工作的开展，各类媒体对其宣传报道的力度加大，让人民群众既看到监督者的胆量和勇气，又能看到被监督者的度量和诚意。脱贫攻坚民主监督工作开展以来，中央和地方的主流媒体多次报道、刊发有关信息，各民主党派主办的报纸、期刊、网站也在大量刊发有关专项民主监督的信息，引起社会的广泛关注，为专项民主监督创造了宽松和谐的良好环境。

（五）将专项民主监督与推动工作有机结合

专项民主监督的事项往往是复杂的系统性工程，具有党委政府高度重视、政策性强、动态变化快等特点，具有一定的挑战性。因此，民主党派专项民主监督的目的不是简单地向党委提交一份监督报告，而是以支持和帮助党委政府妥善解决民主监督中所发现的问题作为出发点和落脚点，在监督中助推党委政府的重大决策部署得以落地，同心推动党和国家的事业持续向前发展。这就决定了民主党派在开展专项民主监督工作时，一方面要从调研中发现问题并提出意见建议；另一方面监督的成果要将监督工作与解决相关工作有机结合，实现监督实效的最大化。在民主党派脱贫攻坚民主监督中，各民主党派深入调研，主动承担社会帮扶责任，向贫困群众宣传脱贫攻坚政策、发挥民主党派自身优势向贫困村捐款捐物、帮助贫困地区招商引资等，有力助推了贫困地区打赢脱贫攻坚战。比如，民进中央充分发挥界别特色优势，组织部分东部发达地区民进地方组织和民进中央有关专委会在湖南多地开展教育帮扶、产业帮扶、医疗帮扶以及基层教师和医生培训等活动，引进育种、中药材种植等扶贫项目，牵头上海有关职教集团帮扶湖南建档立卡贫困户学生在上海接受免费职业教育，并建立职教基地等[6]。可见，民主党派专项民主监督并不仅仅是发现问题提出意见建议，还应该把监督活动融入服务党委政府重大决策部署的工作大局之中。为此，各民主党派开展的专项民主监督在一定程度上消除了部分党政部门对“民主监督只会挑毛病、添麻烦、找事情，对实际工作作用不大”的误解，被监督对象发生了从不愿被监督到接受监督再到以行动支持监督的转变，扩大了民主党派的影响力，有利于民主党派自身的健康发展。

四、民主党派开展专项民主监督的现实启示

民主党派专项民主监督工作目前还处于探索阶段，但在实践中也已取得较好成效，实践证明专项民主监督具有强大的活力。近年来民主党派开展专项民主监督的实践经验，对今后开展专项民主监督具有重要的启示意义。

（一）始终坚持中共对专项民主监督的全面领导

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势[7]。我国各民主党派是接受中国共产党领导、同中国共产党亲密合作的中国特色社会主义参政党，民主党派开展专项民主监督必须坚持中国共产党的领导，这是确保专项民主监督沿着正确政治方向并取得良好效果的根本保证。一要提高思想认识，走出认识误区。可通过宣传、教育、培训、考核和约谈等一系列措施消除部分党政部门主要领导，特别是基层党政部门的主要负责同志对民主党派专项民主监督工作的错误认知，如认为民主监督发挥不了实际效果的“无用论”、只会增加党政部门工作量的“负担论”、与自己单位关系不大的“无关论”、涉及自己单位再去关注处理的“被动论”等，形成各级党委政府正确认识专项民主监督、主动接受监督、全力配合监督的良好氛围。二要加强规划部署，提高领导水平。应在全面总结已经开展的专项民主监督工作经验的基础上，由中共中央制定出台相应文件，从顶层设计上加强规划部署，推进专项民主监督工作常态化，同时鼓励各级地方党委制定符合本地区实际的专项民主监督文件，有效推动专项民主监督工作。三要加强对专项民主监督工作全过程的领导。其一，在选题的确定方面，各级党委要充分论证、认真谋划，真正把涉及党委政府工作大局的重大问题纳入选题范围，把人民群众普遍关注且能够发挥各民主党派自身优势的选项列为监督选题。其二，在委托阶段，各级党委要制定专门委托文件，党委负责人要在各民主党派负责人参加的座谈会上向各民主党派发出专项民主监督的委托邀请，党委要落实好专项民主监督的主导和联系部门，负责与各民主党派的日常联系工作。其三，在实施阶段，各级党委要明确要求有关党政部门对专项民主监督工作的配合和支持责任，加强对民主党派监督过程的政治领导，警惕民主监督转向变味，确保专项民主监督沿着正确的政治方向发展。其四，在整改阶段，各级党委要认真对待民主党派提出的意见建议，组织相关部门认真分析研判，针对确实存在的问题要压实责任部门的整改责任，鼓励责任部门邀请民主党派专家参与问题的整改工作。其五，在总结阶段，各级党委在专项民主监督活动结束后，要及时总结经验教训，为更好推动专项民主监督提供借鉴。

（二）将专项民主监督打造成民主监督的品牌

进入新时代以来，中共中央不仅在《中国共产党统一战线工作条例（试行）》中明确了民主监督的十种形式，还在实践中大力支持开展专项民主监督，取得显著成效。基于此，可以探索将专项民主监督打造成民主监督的重要形式和品牌。一是提高监督主体认识。各民主党派作为民主监督主体，要将专项民主监督作为强化民主监督职能和提升其实效的重要抓手，认真开展专项调研，及时发现问题并提出真知灼见以补足短板。二是设立专门的民主监督机构。各级民主党派组织适当调整机构设置，可专门设置民主监督工作部门，也可在调研机构下面设置参政议政、政治协商、民主监督三个职能的下设机构，专门负责相关工作。三是加强理论研究。理论来源于实践，专项民主监督从中央到地方都已有了不少的实践活动，有必要对其开展系统深入的理论研究，形成一批高质量研究成果，通过强化理论研究进一步做好今后的专项民主监督工作。如在研究方向上可从理论性研究和实证性研究两个方面着手，理论性研究着重从学术理论的角度分析专项民主监督的理论依据和理论意蕴，解决其学理性问题；实证性研究则从具体的监督活动入手，分析实践中的具体做法和成功经验，解决其大众性问题。四是创新工作方法。专项民主监督属于新事物，仍处于“摸着石头过河”的阶段。因此，要在坚守原则、提升实效的前提下鼓励创新监督方法，在选题确定、委托邀请、日常联络、实践调研、数据收集、报告撰写、定期座谈等具体工作层面鼓励各地区、各民主党派勇于尝试、敢于创新，形成一批有推广价值的地方经验。五是加大宣传力度。充分利用广播、电视、报纸、期刊、微博、微信公众号等媒介加大对专项民主监督工作的宣传报道力度，提升专项民主监督工作的知名度和影响力，形成全社会支持民主党派民主监督的良好氛围。

（三）建立健全专项民主监督的制度体系

从目前已开展的专项民主监督活动来看，无论是中央层面的还是地方部分省区市的探索，其成功的原因之一在于每开展一次专项民主监督都制定相对完整的工作方案。在今后实践中，应探索建立健全专项民主监督的制度体系。一是制定民主党派专项民主监督工作意见或民主党派专项民主监督工作实施办法，对专项民主监督进行规范，明确其性质、作用、原则、内容、权利、义务、形式、保障措施等。鼓励专项民主监督工作开展较成熟的地方依据当地实际情况探索制定本地的配套制度，增强对本地专项民主监督工作的指导。二是建立健全专项民主监督程序性机制。健全选题委托机制，由各地党委根据当地重大工作事项和决策部署择优选择专项民主监督选题，制定年度委托民主党派开展专项民主监督的工作计划。健全知情明政机制，明确要求各级党政部门及时通报与民主党派专项民主监督相关的重大信息，鼓励各民主党派充分利用自身优势收集与专项民主监督相关的信息。健全沟通协调机制，定期开展沟通交流活动，及时就重大问题进行座谈交流，专项民主监督工作涉及的主要党政部门应明确专门的对接责任人员，负责就专项民主监督工作与民主党派开展具体对接。健全专项监督反馈机制，针对民主党派提出的专项民主监督报告，党委和有关党政部门要认真分析研判，开展调研核实，拿出解决方案，及时反馈问题解决情况。健全整改落实机制，党政部门要高度重视问题的整改，尽快拿出整改方案和并付诸行动，必要时邀请民主党派成员参与问题整改，把问题整改到位。三是建立健全专项民主监督保障性机制。健全权利免责机制，赋予民主党派充分的监督权利，允许民主党派提出不同的意见甚至“尖锐的批评”。健全经费保障机制，针对专项民主监督工作的实际需要足额配备必要的工作经费，特别是重大调研活动经费，赋予民主党派专项工作经费的自主支配权，确保监督效果不因经费短缺而打折扣。健全考评奖惩机制，建立与专项民主监督活动相配套的考评机制，组织专家团队对专项民主监督成效开展考核，将考核结果纳入绩效并设置必要的奖惩措施，引导各民主党派及有关党政部门高度重视专项民主监督工作。

（四）加强各民主党派专项民主监督能力建设

民主监督作为民主党派的一项基本职能，与参政议政、参加中国共产党领导的政治协商一样，都对民主党派的自身能力提出了较高的要求。如专项民主监督要求参与专项民主监督的各民主党派及其成员具备组织动员、组织协调、实地调研、问题洞察、材料分析、文稿撰写、报告提交等综合能力。因此，民主党派专项民主监督要取得预期效果，需要不断加强民主党派各级组织及其成员的专项民主监督能力建设。一是加强专项民主监督人才培养。各民主党派应该选优配强开展民主监督的专职机构和人员，真正把政治觉悟高、监督能力强的成员选进专职机构，夯实开展专项民主监督的基础；在组建民主监督调研队伍时，要挑选既热爱民主党派工作，又与专项民主监督主题专业关联度较大的成员，以便于开展民主监督工作时能从专业角度分析问题、提出意见建议。二是开展专项民主监督培训活动。各民主党派应将民主监督业务能力培训作为民主党派成员的重点培训内容之一，纳入年度培训计划，设置专门的民主监督能力培训班次，通过专题讲授、情景模拟、现场教学等形式提升民主党派成员的民主监督意识和能力。各民主党派也可委托各类培训机构开展民主监督业务培训，特别是接到中共的专项民主监督委托后，应当对参加监督的相关人员开展专项业务能力培训，为监督活动提供能力支持。三是开展专项民主监督经验学习交流活动。各民主党派可开展专项民主监督的学习和经验交流活动，如各民主党派地方组织可选派业务骨干到本党派中央跟班学习，通过座谈交流、查看文件等方式学习党派中央开展专项民主监督的经验；各民主党派之间可以举办民主监督活动经验交流座谈会、学术研讨会等，互相分享关于专项民主监督的经验和体会，促进互相借鉴、学学相长。四是增加专项民主监督实践锻炼机会。各民主党派应充分利用各类民主监督活动，通过民主监督能力较强的成员结对能力偏弱的成员的方式开展民主监督活动，在这种“传帮带”中给更多民主党派成员实践锻炼的机会，帮助他们提升开展专项民主监督的能力。