金融违规犯罪行为惩处联动机制探讨——以商业银行违法发放贷款为例

刘伟明

现有违法发放贷款罪一审裁判数量与金融监管部门对商业银行因信贷业务违规进行的监管处罚数量之间存在巨大差距。这意味着金融监管部门在移送违法发放贷款案件问题上存在着短板，其背后不同利益主体追求的方向不同是关键因素。在当前信贷业务违规行为尚未得到根本性扭转的严峻形势下，加强对违法发放贷款案件的刑事规制，做实信贷业务违规与犯罪行为惩处的联动机制具有至关重要的意义。作者据此提出了加强信贷业务违规与犯罪行为惩处联动机制建设的具体建议。

2017年第五次全国金融工作会议之后，金融监管部门普遍加强了对金融违规行为的监管和处罚力度，刑事司法机关也加强了对金融犯罪行为的刑事打击力度。然而，金融监管部门和刑事司法机关在应对金融违规与犯罪行为的联动机制方面却仍然存在着不少漏洞，直接影响了规制金融违法行为的效果，导致部分行为成为屡查屡犯的顽瘴痼疾。

行政处罚与刑事归责的背离

违法发放贷款是指银行业金融机构或其工作人员违反国家规定发放贷款的行为。由于信贷业务是商业银行产生利润的主要资产业务，违法发放贷款是商业银行及其信贷业务人员最容易触碰的“禁区”。违法发放贷款中的“法”，在狭义上是指违反全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律和决定，国务院制定的行政法规、规定的行政措施、发布的决定和命令等；广义上则包括在法律授权之下对法律条文原则性规定进一步明确和细化的金融监管部门制定的部门规章。从更广义角度讲，还包括金融监管部门制定的有关信贷业务的规章位阶之下的其他审慎监管规则。因此，商业银行及其信贷业务人员违法发放贷款，既包括违反金融审慎监管规则的信贷违规行为，又包括受罪刑法定原则约束的违反法律和行政法规的金融犯罪行为。最高人民检察院、公安部2022年4月6日联合印发了修订后的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》，与时俱进地适度提高了违法发放贷款案件的立案追诉数额标准，将违法发放贷款罪的立案追诉标准由违法发放贷款数额“一百万元”调整为“二百万元”、造成直接经济损失数额“二十万元”调整为“五十万元”。此即意味着违法发放贷款数额在二百万元以下且造成直接经济损失数额在五十万元以下的只是信贷违规行为，在法律上并不构成犯罪。由此观之，基于信贷业务从违规到犯罪的社会危险性程度明显不同，虽然同样是信贷违法行为，但法律对其规制却存在着不同的分工，即对涉及贷款金额较少或损失较小的、社会危害较小的信贷业务违规行为由金融监管部门进行查处，而对贷款金额较多或损失较大的、社会危害较大的信贷犯罪行为则应由国家刑事司法机关负责。既然同样是信贷违法行为，信贷犯罪行为必然是在信贷违规行为基础上演变而来，违规行为与犯罪行为之间存在着由量变到质变的关系。因此，从另外一个角度观察，信贷违规行为也应与信贷犯罪行为数量保持同向变化趋势。

然而，第五次全国金融工作会议之后，金融监管部门和刑事司法机关对违规行为和犯罪行为的变化关系却无法支持上述观点。据中国银保监会官网公布的2017——2021年金融监管部门对商业银行因信贷业务违规而进行的行政处罚信息，2017年1613张罚单、2018年1885张罚单、2019年1787张罚单、2020年2011张罚单、2021年2390张罚单，罚单数量明显呈现逐步上升的趋势。同时检索最高人民法院裁判文书网，以“刑事案由”“判决书”“违法发放贷款罪”“基层法院”作为检索词，共有1498份判决书，其中：2017年228份、2018年198份、2019年205份、2020年192份、2021年64份，涉及违法发放贷款罪的一审判决数量明显呈现递减态势。从2017年至2021年的这五年间，金融监管部门对信贷业务违规行为的处罚力度明显强于刑事司法机关对违法发放贷款犯罪行为的惩罚力度。造成差异的关键在于违法发放贷款犯罪案件的立案环节不同。违法发放贷款案件不同于其他金融犯罪案件，需要由知情人举报或商业银行向刑事司法机关报案以及由金融监管部门在监管和检查中发现进而向刑事司法机关移送案件线索。然而实务中，商业银行自身报案存在的阻碍因素较多。金融监管部门对于商业银行出现业内案件情况采取零容忍态度，若商业银行出现业内案件，不仅商业银行及其高级管理人员面临着监管处罚，机构自身也面临着声誉风险，这些因素综合起来使得不少机构在发现违法发放贷款案件风险时采取“大事化小，小事化了”的“鸵鸟策略”，部分机构甚至存在掩盖案件信息的严重问题。中国银保监会官网2017年1月1日至2021年12月31日公布的有关涉案行政处罚罚单有数百件之多，这些罚单涉及的处罚案由集中体现在未报送案件信息、未按要求报送案件、案件风险信息迟报、迟报案件信息、案件信息报送不及时等方面。至于知情人举报，则由于其中存在诸多不确定性因素，往往很难被有权机关直接采用。因此，金融监管部门对商业银行经营管理活动进行监管中，发现违法发放贷款情况并向刑事司法机关移送案件线索十分重要。而现有违法发放贷款罪一审裁判数量与金融监管部门对商业银行因信贷业务违规进行的监管处罚数量之间的差距，充分说明了金融监管部门在商业银行及其信贷业务人员在涉及违法发放贷款案件线索移动问题上存在短板，必须详细分析背后的原因。

不同利益主体的考量

金融监管部门不能主动向刑事司法机关移送违法发放贷款案件线索，肯定不是因为缺少制度依据。国务院早在2001年7月9日就公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（中华人民共和国国务院令第310号），该行政法规第三条第一款明确规定行政执法机关在依法查处违法行为过程中，发现违法事实涉及的金额、违法事实的情节、违法事实造成的后果等涉嫌构成犯罪，需要依法追究刑事责任的，必须向公安机关移送。同时，第十六条又对行政执法机关始终不移送、逾期不移送，或者以行政处罚代替移送的法律责任做出了详细规定。原中国银监会2007年印发的《移送涉嫌犯罪案件工作规定》（银监通〔2007〕27号）也明确规定，金融监管部门在依法履行监督管理职责的过程中，发现商业银行及其工作人员违反国家规定发放贷款，数额巨大或者造成重大损失的，涉嫌构成犯罪，依法应追究刑事责任的，应当依照本规定向公安机关、人民检察院移送。中国银保监会2022年3月28日印发的《全国银行业保险业法治建设实施方案》（银保监发〔2022〕7号）更是明确提出金融监管部门应加强行政执法与刑事司法有机衔接，着力解决金融腐败与业务违法违规交织问题，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑等现象。

笔者认为，违法发放贷款案件背后不同利益主体追求的方向不同是金融监管缺乏主动移送的关键因素。

金融监管部门的原因。在金融领域“强监督、强监管”的氛围正在形成的大环境下，金融监管部门普遍加强了对商业银行经营管理活动的监管力度，信贷业务成为遭受处罚次数最多的业务领域。不少信贷违规行为已经达到《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》中违法发放贷款罪的追诉标准，触犯了刑法。金融监管部门之所以未将相关线索移送刑事司法机关，主观上认为惩处金融犯罪活动不是本部门的工作职责，多做无意义，反而由于自身在涉及罪与非罪问题上缺乏精准的判断基准，在当前信贷业务违规较为严重且成为屡查屡犯的顽瘴痼疾的情形下，容易引起不必要的麻烦；部分一线监管工作人员甚至可能还担心日常监管工作中与商业银行接触较为频繁，若将商业银行相关人员违法发放贷款线索移送司法机关，日后会遭致被追究刑事责任人员的打击报复，因而顾虑重重。客观上，尽管在制度层面出台了一系列有关监管移送涉嫌犯罪案件工作的政策法规，但在执行上缺乏切实可行的配套保障措施以及考核上的激励约束机制，实务中容易导致金融监管部门“出力不讨好”的尴尬困局。

司法机关的原因。就违法发放贷款罪的整个追诉流程而言，由于商业银行所有制属性的不同以及涉及业务人员的职务不同，实务中除检察机关起诉和法院审判之外，在立案侦查阶段，可能涉及纪委监委和公安机关两类不同的侦查机关。两类侦查机关在办理违法发放贷款案件的思路存在明显差异：纪委监委一般是接受内部举报或内部纪检监察工作中主动发现的，公安机关则需要商业银行报案、相关知情人举报或金融监管部门移送涉案线索。相对于当前经济发展水平，《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（二）》中有关违法发放贷款罪的追诉标准实属过低，即使最高人民检察院、公安部2022年4月6日修订了该文件，提高了追诉标准，但在当前信贷业务违规形势尚未得到根本性扭转的现实环境下，若严格按修改后的追诉标准进行实际操作，涉嫌违法发放贷款的商业银行及其从人员数量将可能暴增，进而导致法不责众的局面。这对经济犯罪办案力量本已异常紧张的公安机关来说无异于雪上加霜，因而可能会千方百计事先加以避免。由此，司法机关对于金融监管部门移送涉嫌违法发放贷款案件线索不足的问题可能会“睁一只眼闭一只眼”，不愿深究背后隐藏的问题。

缺乏系统的监督制衡机制。对金融监管移送涉嫌犯罪案件工作，前文所述文件都明确规定了相应的监督制度。根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条之规定，金融监管部门移送涉嫌违法发放贷款犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督，若金融监管部门应当向公安机关移送涉嫌违法发放贷款犯罪而不移送的，任何单位和个人有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报。同时，该行政法规第十七条和第十八条分别站在金融监管部门和公安机关角度对阻碍移送涉嫌违法发放贷款犯罪行为的监督主体及监督手段做了明确规定。《移送涉嫌犯罪案件工作规定》第六条也要求金融监管部门应当与各级公安机关、人民检察院建立涉嫌违法发放贷款犯罪案件移送工作机制，加强协调与配合，并做好案件移送的保密工作。然而，实务中由于缺乏相应的配套制度及激励约束机制，再加上违法发放贷款案件本身存在需要金融专业判断的要求，因而上述规定较难在实际工作中真正落实。实践中，有其他部门较好的经验值得借鉴，例如，2021年9月，为有效落实中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》，最高人民检察院向中国证监会正式派驻了监察室，以加强执法和司法的协作和制约。目前，金融监管部门与刑事司法机关之间尚未建立总部层面的违法发放贷款案件的监督制衡机制，大大影响了金融监管移送违法发放贷款案件的追诉质效。

惩处联动机制的重要价值

信贷业务作为商业银行主要的资产业务，是商业银行高质量发展的基石。基于信贷业务规则的繁琐程度以及商业银行与借款人之间长期形成的“甲方优势”，信贷业务的规范性不足一直是商业银行业务发展的短板。2017年，第五次全国金融工作会议之后，金融监管部门组织的多起现场检查活动直指信贷业务违规行为，大批罚单均集中在信贷领域。中国银保监会在2022年度先后印发了《关于开展银行业保险业“内控合规管理建设年”活动的通知》（银保监发〔2021〕17号）和《关于持续深入做好银行机构“内控合规管理建设年”有关工作的通知》（银保监办发〔2021〕123号），反复强调应解决贷款“三查”不尽职、统一授信管理不到位等信贷业务中的顽瘴痼疾。根据刑法的谦抑性原则，滥用刑罚权当然具有其危害性，而在某些法益保护上刑罚不足、刑罚权的惰怠和不作为，也同样具有危害性。在当前信贷业务违规行为尚未得到根本性扭转的严峻形势下，加强对违法发放贷款案件的刑事规制，打通信贷业务违规与犯罪行为惩处的联动机制具有重要意义。

有助于破解商业银行信贷领域屡查屡犯问题

违法发放贷款案件是典型的业内案件，商业银行对其信贷业务人员违规行为往往采取“大事化小，小事化了”的内部消化处理，相关人员侥幸心理极为严重。长此以往，有关信贷业务的审慎监管规则得不到认真执行。金融监管部门每年进行的现场检查活动以及紧接而来的行政处罚，对商业银行及其工作人员虽然具有一定的威慑力，但在现场检查具有一定的随机性、“双罚制”的行政处罚尚未得到根本性贯彻的现实情势下，信贷业务违规行为不能得到实质性控制。而且即使金融监管部门做出了行政处罚，但针对信贷业务违规行为多数只是处于一定数量的罚款，因此在信贷违规收益大于信贷违规成本的情况下，仅靠金融监管部门难以解决信贷业务领域的违规问题。

笔者认为，信贷业务违规成为商业银行顽瘴痼疾原因之一是刑事责任威慑力不足。违法发放贷款罪属于典型的行政犯罪，信贷业务违规行为达到犯罪追诉标准之前必然违反金融监管部门制定的有关信贷业务的审慎监管规则。刑法是规制信贷业务行为的最后一道屏障，在实务中加强对信贷业务违规行为的刑事打击力度，有助于商业银行及其信贷业务人员树立对金融审慎监管规则的敬畏意识，在信贷业务中自觉约束自身的行为。因此，做实信贷业务违规与犯罪行为惩处的联动机制，可大大提高信贷业务违规行为受到刑事惩罚的几率，在当前中国社会刑事责任对当事人影响较为深远的司法环境下，对商业银行及其信贷业务人员依法合规从事业务行为产生实质性的影响，有助于破解商业银行信贷领域屡查屡犯问题。

避免金融监管部门和司法机关失职渎职

根据《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的相关要求，对于在监管工作中发现的涉嫌违法发放贷款罪的行为，金融监管部门应当及时移送公安等刑事司法机关，不得“以罚代刑”“有罪不究”“降格处理”；公安等刑事司法机关必须接受金融监管部门移送的涉嫌违法发放贷款罪案件，并及时作出立案或者不予立案的决定。然而，违法发放贷款罪的追诉标准与金融监管部门对违规信贷业务的监管处罚标准之间并不存在明显的区分界限，如果不能准确把握移送涉嫌违法发放贷款案件中涉及的罪与非罪的标准，金融监管部门和刑事司法机关在实际工作中容易引发失职渎职行为。

建立健全信贷业务违规与犯罪行为惩处联动机制能够有效避免金融监管部门和刑事司法机关因移送涉嫌违法发放贷款案件引发的失职、渎职行为。从形式上看，该机制是行刑衔接（行政执法和刑事司法相衔接）在金融行业商业银行信贷领域的具体体现。但金融监管毕竟不同于一般的行政执法行为，金融业务（如信贷业务）具有一定的专业性，信贷违规行为也呈现出隐蔽性强、数额大、发现周期长等特点，这些因素决定了金融监管权必须具备相机抉择权。因此，就实质而言，对于是否移送涉嫌违法发放贷款案件，金融监管部门具有实质性的决定权。信贷业务违规与犯罪行为惩处联动机制要求公安机关等刑事司法机关就违法发放贷款案件的立案追诉标准、证据的固定和保全等问题为金融监管部门提供相应专业意见，同时通过工作联席会议制度和衔接工作信息共享平台等制度，能够充分保证金融监管部门和公安等司法机关的信息共享和专业交流，避免金融监管部门和刑事司法机关因信息不对称和专业不足引发的失职、渎职行为。

为落实行刑衔接制度提供典型范例

行刑衔接是检察机关会同行政执法机关、公安机关、行政监察机关实行的旨在防止以罚代刑、有罪不究、降格处理现象发生，及时将行政执法中查办的涉嫌犯罪的案件移送司法机关处理的工作机制。2001年7月，国务院印发的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》首次将行刑衔接制度提上法治日程；其后，最高人民检察院于2001年12月3日印发《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，旨在依法办理行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，充分履行检察职责；公安部于2016年6月16日出台了《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》，目的在于规范公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件工作，完善行政执法与刑事司法衔接工作机制。在金融监管领域，原中国银监会也于2007年印发了《移送涉嫌犯罪案件工作规定》。

但正如中共中央办公厅、国务院办公厅2011年转发国务院法制办《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》的通知中指出的那样，在一些行政执法领域，有案不移、有案难移、以罚代刑的问题仍然比较突出，商业银行信贷业务领域此类问题尤其明显。建立健全信贷业务违规与犯罪行为惩处联动机制，厘清金融监管部门查处信贷违规行为与刑事司法机关惩处信贷犯罪行为的职责界限，区分信贷业务违规与犯罪的边界，破解信贷业务领域屡查屡犯的违规痼疾，能够为其他行政执法部门有效落实行刑衔接制度提供典型范例，确保行政执法与刑事司法衔接工作有关制度落到实处。

几点建议

在当前实体经济转型处于关键期和新冠肺炎疫情对经济金融冲击较为剧烈的特殊时期，加强对商业银行信贷业务的规范管控殊为重要。为着力防范化解重大经济金融风险，在信贷业务领域，金融监管部门和司法机关应着力强化联动机制建设。建议以移送涉嫌违法发放贷款案件工作为契机，重点从以下几个方面入手。

适当动态提高违法发放贷款案件的刑事追诉标准。金融监管部门和刑事司法机关总部之间应建立定期会晤协商机制，对违法发放贷款案件的行政处罚和刑事追诉标准进行及时研究分析。根据我国经济金融发展情况，适当动态提高违法发放贷款案件违规与犯罪的界限。金融监管部门省级派出机构和省级司法机关应立足于现实，结合本地实际情况，确定具体的执行标准。

建立移送涉嫌违法发放贷款案件的信息披露制度。金融监管部门应通过建立“自愿披露→不披露即解释→强制信息披露”的方式，逐步对社会公众公开披露移送涉嫌违法发放贷款案件信息。刑事司法机关也应通过公开渠道定期公布金融监管部门移送的涉嫌违法发放贷款罪案件的立案和不予立案的具体信息。

进一步加强对移送涉嫌违法发放贷款案件的监督力度。纪委监委和检察机关主导行刑衔接信息共享平台建设，强制要求金融监管部门和司法机关接入平台，充分利用大数据技术，实现对金融监管移送涉嫌违法发放贷款案件的全流程监督。在摸清金融监管移送涉嫌违法发放贷款案件现状的基础上，应重点办理若干起具有社会影响力的监督案例，以形成威慑力。

加强对移送涉嫌违法发放贷款案件的立法和普法工作。建议修改完善《商业银行法》《银行业监督管理法》和《刑法》在违法发放贷款罪规定上的联动关系。司法机关应进一步加强对金融监管部门工作人员和商业银行信贷业务人员有关违法发放贷款犯罪规定和案例的教育培训工作，在思想上帮助金融监管部门树立“不移送即失职渎职”的底线意识。