健全多元化供应体系 助力实体经济平稳增长——自然资源部完善工业用地供应政策解读

□ 肖颖

日前，自然资源部印发《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》（以下简称《通知》），从供应方式、供应程序、明晰权能、地价措施、用途转换和履约监管等6个方面，对工业用地供应政策进行了完善和创新。这一新政具有什么重要意义？如何认识和把握这6方面举措并落实好这一新政？自然资源部咨询研究中心副主任宫玉泉、南京大学自然资源研究院教授黄贤金、中国农业大学土地科学与技术学院副教授王健3位业内专家就此进行了分析与探讨。

记者：为什么要改革完善工业用地供应政策？

宫玉泉：工业是实体经济的主体，促进工业经济平稳增长，既是确保宏观经济稳定运行的重要抓手，也是提升产业链、供应链韧性和安全的重要基础。适应我国工业经济增长势头，落实党的二十大提出的“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上”的总体要求，改革完善工业用地供应政策是应有之义。

首先，强化土地要素保障是促进工业经济平稳增长的重要基础。国有建设用地的供应和利用，在促进工业经济平稳增长中起着主渠道作用。在土地资源约束趋紧的背景下，提高工业用地保障能力，宏观层面上要在统筹各类建设用地资源的基础上，对工业用地总量进行合理安排，为工业发展留出空间；微观层面上，要改革土地供应方式和权能配置，以满足工业因门类多、市场主体多、发展水平不同而产生的多元化土地需求。

其次，降低用地成本是深化供给侧结构性改革的内在要求。“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来”是党的二十大作出的重大决策部署。推进土地供应结构调整，用市场化、法治化措施降低工业用地成本，激发微观主体活力，对构建更加完善的土地要素市场化配置机制，促进工业经济平稳增长和高质量发展意义重大。采取市场化方式降低用地成本，关键在于细化供应方式，完善权能配置，完善出让程序，使土地供应的权利类型更加丰富，更加符合不同市场土地要素需求偏好，提高交易效率，降低交易成本。

再次，完善工业用地供应政策是落实绿色发展的重大任务。绿色发展既是生态文明建设的本质要求，也是高质量发展的重要内容。作为生态文明建设的重要部门，自然资源部门始终要把践行“绿水青山就是金山银山”理念，落实节约资源和保护环境国策体现到各项工作之中。完善工业用地供应政策，不仅要求支持保障，也要强调节约用地和保护环境。这是增强工业用地总体保障能力的关键举措。

记者：《通知》提出“健全多元化工业用地供应体系”，可以起到什么作用？

黄贤金：健全供应方式，是适应企业发展的需要。在以最高年期出让为主的工业用地供应形势下，我国工业产业发展周期和工业企业寿命与工业用地供应年期不匹配，而复杂的市场环境和社会经济发展要求，又加剧了工业企业发展的不确定性。《通知》完善了长期租赁、先租后让和弹性年期出让等供应方式的内涵，有利于合理降低工业企业的一次性取得成本，解决项目落地难尤其是中小微企业项目用地难、工业用地二级市场溢价等问题，进一步提高工业用地供应机制与企业市场投资需求匹配度。

王健：《通知》还明确了不同方式的混合使用，如在先租后让的方式下，出让也可以采取弹性出让方式；地方政府可以结合自身经济社会发展实际和工业用地供给情况，对出让方式作出灵活调整；用地主体可以结合自身实际选择最适宜企业发展的拿地方式。多元化供地方式，能够有效解决单次最高年限出让成本相对较高的问题，有效降低企业初期拿地门槛，也能够提高土地资源配置的市场流通性，避免土地闲置和低效利用。

此外，《通知》分别对长期租赁、先租后让、弹性年期供应三种方式进行了明确界定，如明确了长期租赁的最短时间为5年，最长不超过20年；将先租后让方式的租赁期限最长设定为5年。对租期长短的明确，可以避免地方在使用政策时产生争议。

记者：关于“优化土地供应程序”，《通知》提出了多条举措。这些举措可以解决哪些问题？

黄贤金：工业企业普遍初始投资高，收益回报周期较长。倘若用地程序不清晰，可能导致用地企业时间成本和资金压力增加。《通知》进一步健全工业用地供应管理规则，完善程序，有利于避免产生此类问题，提高工业企业用地便利程度。如，实行长期租赁的，缩短10天挂牌公告期；明确先租后让的租赁和出让一并进行“招拍挂”。

同时，针对工业用地供应与产业政策协同问题，《通知》推进工业用地带条件招拍挂出让（租赁），其中，包含产业类型、生产技术、节能环保等产业准入条件，提高“招拍挂”机制效率，进一步衔接区域产业发展规划与用地政策，解决招商引资工作与“招拍挂”机制的矛盾，有利于提高供地精准性。

记者：明晰土地使用权能，在整个供地环节中可以起到什么样的作用？

宫玉泉：明晰的土地产权权能，是稳定使用者用地预期的基础。针对已有法律法规政策对租赁土地的权能规定还不够完善，对先租、后让两种权利设立和转换问题还不够明晰等问题，《通知》对租赁使用权的设立，既在权利设立上保持了与《规范国有土地租赁若干意见》的基本一致，也对租赁土地使用权转让、接续租赁最高期限和续期租金约定等方面予以了补充完善。对先租、后让两种权利的权能，《通知》除在定义中明确转换条件外，强调先租、后让两种权利的权能与独立设立的对应权利权能并无差别。也就是说，以这种方式取得的土地使用权，权利转换应符合转换条件，在不同权利存续期间，享有对应权利应有权能。

王健：此次《通知》对以长期租赁、先租后让、弹性出让等方式供应的工业用地的权能进一步规范和释放，并将不同方式下的开发建设行为与权能赋能进行了挂钩，有利于防止土地闲置浪费和市场投机。比如，长期租赁的工业用地，在承租人按规定支付土地租金并完成开发建设后，经市、县自然资源主管部门同意或根据合同约定，可将依法登记的国有建设用地使用权转租、转让或抵押。在工业用地最高出让年期内，租赁期届满，在满足合同约定续租条件的情况下，申请续租应给予批准并明确要求通过初期合同约定续期价格。对于采取先租后让供应的，先租是为了降低企业前期投入，通过达产等转出让条件的约定，确保企业真正将土地要素用于生产经营，防止闲置浪费和土地投机行为。

记者：怎样看待《通知》提出的地价措施？

宫玉泉：《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出，要推动政府定价机制由制定具体价格水平向制定定价机制转变。此次《通知》提出的地价措施，主要是针对不同年期、不同供应方式，在遵循成本底线要求下，完善工业用地定价机制。《通知》发布后，各地可以按新的定价规则，探索解决企业生命周期普遍低于最高年限、企业对工业用地租赁接受度不高、一部分工业用地闲置低效利用和退出难等问题，符合完善资源要素价格形成机制的改革要求。

长期租赁、先租后让、弹性出让是运用市场机制，通过设立不同产权类型，将企业用地成本分摊在不同年期，或通过期限控制或降低总成本。这一作用的发挥，需要匹配科学的地价管理政策。《通知》在坚持不同供应方式折算到最高年期土地价格基本均衡的前提下，通过明确折算方式、租金调整管理、先租后让中租金与出让价款关系处理等，实现了土地使用权利与取得价格的有效对应，有利于提升多元化供地方式的性价比。

记者：关于“严格用途转换”，《通知》提出了划定工业用地控制线、列出用途转换负面清单等新要求。这些举措有利于解决什么问题？

黄贤金：严格用途转换的一系列举措，有利于推动工业经济新旧动能转换。针对工业企业发展转型所引致的用地方式调整问题，《通知》提出，对调整为研发设计、产业孵化、产品中试等用地的，各地要制定允许、兼容、禁止布局的产业类型转换目录和转换规则，且对符合相关条件的不再增收土地价款。这有利于推进旧模式向新模式转换、新技术代替旧技术、旧业态转向新业态，切实助力工业经济新旧动能转换。