对北戴河培训疗养机构转型为普惠型养老服务设施的思考

文/周志浩 鲁莹 刘艳

一、引言

人口老龄化给经济、社会、政治、文化等方面的发展带来了深刻的影响，“十四五”时期我国的养老体系建设面临的需求也更为迫切。2020年，国家发展改革委等10部委联合印发《关于推进党政机关和国有企事业单位培训疗养机构转型为养老服务设施的实施意见》，明确将培训疗养机构转型为养老服务设施作为改革的主要方向，持续扩大普惠养老服务有效供给，满足多元化养老服务需求。北戴河区域作为培训疗养机构发展的典型区域，辖区内的培训疗养机构在改革开放后由于复杂的隶属关系和经营管理模式发生变化，出现了一定程度的经营困境，亟待探索新的发展模式。北戴河培训疗养机构转型发展健康养老不仅能够解决培训疗养机构的转型发展问题，还可以缓解京津冀区域日益紧张的养老服务机构资源需求，释放内需潜力，推动消费提质扩容迅速落地见效。

二、我国养老服务业发展现状

（一）需求层面

1.我国人口老龄化加剧，已经处于深度老龄化社会

按照联合国新标准，60岁以上老人达到总人口的10%或65岁老人占总人口的7%，即该地区视为进入“老龄化社会”；65岁以上人口占总人口的比例超过14%，或60岁以上达到20%，通常称为“深度老龄化社会”。根据国新办2021年国民经济运行发布会数据，截至2021年年末，全国人口141260万人，60岁及以上人口为26736万人，占全国人口的18.9%，其中65岁及以上人口为20056万人，占全国人口的14.2%（见图1），说明我国已经处于深度老龄化社会。根据世界卫生组织预测，到2050年，中国将有35%的人口超过60岁，成为世界上老龄化最严重的国家。

图1 我国2002-2021年老龄人口数量及其占比图

2.老年人口呈现出“未富先老”“未备先老”特点，普惠养老服务设施将成为养老市场的主流需求

随着人口增长趋势的进一步加快，老年人的人口数量将达到一个庞大的数量。一方面，新中国成立后第一批“婴儿潮”（1962-1972年）时期出生的人将步入老年；另一方面，年轻人生活压力越来越大，生育意愿持续走低，意味着劳动力供给数量减少，老年人福祉难以得到保障。纵观国际，美日韩老年人口比重达13.5%时人均GDP在2.5万美元以上，而我国仅1万余美元。我国早在21世纪初就进入了老龄化社会，而老年保障、老年福利刚刚起步，人口老龄化使得社保收支矛盾日益凸显，养老金缺口日益增加，属于典型的“未富先老”“未备先老”国家。与财政兜底的基本养老、完全市场化的高端养老相比，普惠养老通过对养老服务价格的合理引导，能够最大程度地满足普通老年群体的养老需求。

（二）供给层面

1.养老床位总量不足，存在严重的供需结构失衡问题

我国的养老服务当前在供给端仍面临较大缺口，主要表现为床位供给与潜在客户规模的不匹配。按照《城镇老年人设施规划规范》GB50437-2007（2018版）要求，应按每千名老人40张养老床位进行设置。据《2021年民政事业发展统计公报》数据显示，截至2021年底，全国养老机构和设施总数为35.8万个，养老机构床位815.9万张，对应每千名60岁以上老人床位数为31张，与规范标准40床位/千老人有一定的差距。

另外，我国养老机构主要分为公办非盈利养老机构和商业养老机构，床位利用率呈两极化分布。公办非盈利养老机构环境好、设施完备、护理周到、收费较低，但一床难求、人满为患；低端商业养老机构普遍存在设施条件差、服务意识不足、护理水平低的问题；高端养老机构的目标人群则为高净值老年人群，设施环境条件好，收费区间在8000至30000元/月不等。由此可见，市场上处于两端的豪华型养老机构和设施简陋的养老机构较多，而真正符合大多数老年人的中档养老机构所占份额较低。

2.多元化主体参与养老服务，探索市场化运营之路

目前，我国养老服务机构中市场化经营主体占比超50%，主要以地产、保险、国资国企、专业运营公司为主，但整体能实现可持续盈利的机构占比较少（据老龄委估算盈利机构不到10%）。其中，房地产企业核心关注点仍是以开发为主，盈利并不通过运营来实现，“重资产，轻运营”特征明显，发展定位模糊；保险机构与其他机构相比有客源优势，掌握巨额保险资金，寻求稳定回报的投资渠道，但受制于保监会的监管制度，投资养老地产只能持有，不能销售，影响资金回笼；专业运营商以运营为主，寻求银发市场专业化发展，但资金回笼周期较长，自身实力相对偏弱，难以迅速实现扩张；国企央企则依托自身资源禀赋，获取资源布局养老业务，但由于缺少专业运营人才，目前拓展速度较慢。随着养老政策发布导向越来越明确，各主体参与养老的积极性正在提高，并不断探索符合我国国情的健康养老服务模式。

三、北戴河培训疗养机构转型为普惠型养老服务设施的资源条件分析

（一）北戴河培训疗养机构的发展困境

调查统计结果显示，北戴河区现有上百家各类培训疗养机构，是培训疗养机构发展的集中区域。随着市场经济的确立，以前计划经济时代关于培训疗养机构的发展定位和经营方式都已经不适应社会发展的需求。随着时代的发展，这些培训疗养机构普遍面临以下问题：利用率低，资源浪费现象严重；政企不分，隶属关系复杂，亏损偏多；资产管理乱象频发，很多机构甚至违规占地进行基本建设。将培训疗养机构转型为普惠型养老服务设施既有利于盘活公共资源，优化资源配置，同时又有利于推动京津冀养老产业的发展。

（二）转型为普惠型养老服务设施的资源条件分析

北戴河是京津冀协同发展布局中的重要节点城市，其市场空间、自身禀赋和现有基础均为培育和发展养老服务设施提供了有利条件。

1.市场空间优势

北戴河地处京津冀区域，该区域老龄化现象十分严重。第七次全国人口普查结果显示，60岁及其以上的人口占比，京津冀区域均超过了全国平均水平18.7%（见图2）。与京津冀严重的老龄化程度相比，京津的养老资源匮乏，难以有效满足老年人养老需要。按照《城镇老年人设施规划规范》GB50437-2007（2018版）要求，应按40床位/千老人设置养老床位，北京市应设置养老床位14.85万张，天津市应设置养老床位10.67万张。截至2021年底，北京市现有床位数10.9万张，缺口3.95万张；天津市现有床位数6.0万张，缺口4.67万张。

图2 2021年我国各省市老龄人口数量图

此外，北京、天津和河北都非常重视三地养老服务产业的协同发展。2015年，京津冀三地民政部门共同签署了《京津冀养老工作协同发展合作协议》，提出京津冀老人可在京津冀地区自由选择养老机构，且三地老人在本地享受的各种补贴和养老福利待遇将“跟着老人走”，不会因为到其他两地养老而发生改变。在医疗方面，国家建立了省级异地就医结算平台，京津冀地区也将实现异地就医即时结算。上述政策将吸引更多的京津老人到河北省养老，京津冀养老产业潜在的市场需求相当可观。

2.成本服务优势

京津冀内部不均衡发展现状显著，主要表现为北京和天津经济水平高，人口吸附能力强；河北经济水平低，人口外流。从京津冀三地的基准地价表及成交楼面价来看，京津的地价远远高于河北；三地人社局和统计局的数据显示，2021年，北京市城镇单位就业人员年平均工资为127535元，天津市职工年平均工资为89736元，河北省城镇单位就业人员年平均工资为69465元。同等条件下，河北的土地占用成本、人力成本、生活成本更低，使得养老服务设施的运营成本低于京津，其收费标准也低于京津，因此，京津地区老年人更有能力支付河北养老服务收费。

3.区位环境优势

国家一直在大力加快京津冀都市圈一体化发展，随着京张高铁、张唐铁路等建成通车，连接京津冀的高速路网也越织越密，京津冀已经形成“1小时交通圈”。北戴河位于河北省东北部，西距首都北京279公里，东距山海关机场仅25公里，给京津老人去北戴河养老带来了极大的交通便利。此外，北戴河区作为京津冀地区具有资源唯一性的滨海旅游胜地，本身位于国家风景名胜区，地形平坦、工程地质和水文地质条件较好，在发展养老产业方面具有得天独厚的基础。尤其是培训疗养机构均处于沿海风景区，自然风景优美、气候宜人，养生文化底蕴深厚，健康休疗历史悠久，适宜老年人养老居住。

四、建议

北戴河培训疗养机构转型为普惠型养老服务设施符合我国“未富先老”“未备先老”的国情，契合广大老年人的机构养老的诉求。如何构建可持续的普惠养老模式不是企业单方面能够完成的课题，必须发挥政府、企业、社会多主体功能。

（一）政府应加强顶层设计，完善扶持政策

发展普惠养老离不开政府政策的引导和支持。首先，应立足北戴河区的区情，因地制宜制定符合北戴河普惠型养老服务的基本目标和发展规划，明确普惠养老服务的主体和核心内容，发挥政策的导向作用；其次，明确政府、社会、市场在普惠型养老发展中的职责定位，从制度层面理清主体间的责任，保障普惠养老资金的正常运行和安全使用，为普惠型养老服务的可持续发展奠定坚实的基础；最后，应综合运用土地、融资、财税、医养结合、人才等政策工具，破除企业经营成本的硬约束，以降低企业承受的投资压力和风险，调动各方面力量发展普惠型养老服务，通过各种优惠政策真正激发养老市场的活力，真正为企业投资养老行业营造良好的环境。例如，在融资方面，除加大对普惠性养老直接的政策性资金支持力度以外，还应探索通过财政贴息、定向降准降息、产业引导基金等方式，积极引导金融机构加大对养老产业的金融支持。

（二）企业应发挥自身软实力，向轻资产运营模式转型

“十四五”期间，国家在多个行业发展规划中提出，鼓励国企、事业单位利用闲置资源发展养老、旅游等。按照中央要求，撤销、脱钩的党政机关和国有企事业单位培训疗养机构被要求划转至国有资本运营公司，中国健康养老集团有限公司、天津国兴资本运营有限公司等多家企业响应国家号召，已纷纷在北戴河进行养老产业布局。养老行业本身开发周期长，资金投入大，属于典型的“小利润大市场”的微利行业，对企业的资金周转能力是一个巨大的考验。针对北戴河培疗机构改革，国有资本运营公司应通过轻资产运营模式，即引入渠道资源，使得成本、品质管理、品牌价值效应最大化，实现高利润利益，具体路径有三：一是充分发挥培训疗养机构资源优势，用好用足各类支持政策，通过多方案比选降低改造和运营成本，把运营的重点从硬件投入转向提供多元化的服务上，通过人性化、适老化、个性化高品质服务的软性竞争力拓宽盈利范围；二是与其他专业公司采用成立合资公司、并购、委托运营等方式组建多家企业参与，共同进行专业化运作，专业参与者各司其职，发挥在产业链某个领域的专业能力，降低企业经营风险，同时还可以基金形式筹资，以多种方式降低融资成本；三是在规范管理、服务质量、社会信誉等方面下功夫，通过提供良好的服务获取高粘性的客户资源，打造国有资本运营公司的品牌效应，实现资源、资金、人才加盟的各方利益最大化，形成企业发展的良性循环。

（三）金融机构应创新多元工具服务普惠型养老，助力供给侧结构性改革

2019年2月22日，国家发展改革委分别与国家开发银行、中国农业发展银行等金融机构在“城企联动普惠养老专项行动”专题会议上签署了战略合作协议，为专项行动提供多层次多样化金融服务。金融机构参与专项行动，一方面，应发挥开发性金融支持养老服务体系建设专项贷款作用，在依法合规、风险可控、商业可持续的前提下，依托政府和社会资本合作、特许经营等多种运营模式，创新信贷支持方式，向符合条件的项目提供大额长期优惠贷款、资产（设施）抵押贷款和应收账款质押贷款支持；另一方面，应在全面分析养老产业特点、服务需求基础上，加大老年人口普惠金融产业创新，不断丰富金融服务模式，提升综合金融服务水平，如建立养老服务机构政策性综合保险或是开发针对老年人灵活多样的短期保险。未来金融机构应积极探索发展普惠型养老金融，主动融入社会民生，适应经济新常态，服务银发经济，同时实现自身转型发展。