中国生态环境监测法律制度建设实践与思考

刘海涛,王 光,焦聪颖,吴萌萌

1.浙江大学光华法学院,浙江 杭州 210013 2.中国环境监测总站,国家环境保护环境监测质量控制重点实验室,北京 100012

当前,生态环保法律正在步入体系化发展阶段,《生态文明体制改革总体方案》和《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》均提出,要深化生态文明体制改革,提升生态环境治理的系统性、整体性、协同性[1-3]。党的十八大以来,中国生态环境法治建设取得显著成效,生态文明“四梁八柱”性质的制度体系基本形成[4]。

环境监测制度是环境执法体系的重要支撑,是实施生态文明建设的重要基础。环境监测制度是环境保护法律制度的重要组成部分,发挥着重要作用。目前,生态环境监测工作在数据质量提升、体制机制改革等方面取得了显著成效[5]。随着新形势的变化和总体目标的调整,环境监测本身的体系化将成为环保工作的重要内容。环境监测体系目标的实现离不开法治的保障,因此,如何通过完善环境监测法律制度来构建环境监测体系,也成为重要且迫切的研究课题。但目前,从法律制度和体系化建设2个维度对环境监测开展的研究较少[6]。笔者将以法律制度为基础,从法律依据、制度构建和特点等方面对环境监测法律制度体系展开论述。

1 中国生态环境监测法律制度的概况

1.1 生态环境监测的法律依据

环境监测制度是一项重要的法律制度。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国环境影响评价法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土壤污染防治法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国噪声污染防治法》、《中华人民共和国放射性污染防治法》、《中华人民共和国核安全法》、《中华人民共和国计量法》、《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》、《中华人民共和国刑法修正案》等法律都规定了有关环境监测方面的内容。

1.2 生态环境监测制度的构建与特点

中国环境监测法律制度主要包括环境监测监管制度,环境监测主体的真实性、准确性、可追溯性责任,环境监测公众参与,环境监测数据造假法律责任4个方面。环境监测法律制度具有基础性、科学性和系统性的特点。环境监测的作用贯穿于环境保护工作的全过程、各环节。

1.2.1 环境监测监管制度

1979年,国家首次颁布《中华人民共和国环境保护法(试行)》,明确提出国家层面统一组织环境监测。1989年颁布《中华人民共和国环境保护法》,要求原国家环境保护局建立监测制度,制定监测规范,会同有关部门组织监测网络,加强对环境监测的管理。2014年修订后的《中华人民共和国环境保护法》规定,国务院环境保护主管部门统一发布国家环境质量、重点污染源监测信息及其他重大环境信息。《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国土壤污染防治法》、《中华人民共和国噪声污染防治法》也作出类似的规定。

通过不断强化统一监测,主要解决3个方面的现实问题:①实际工作中存在多方监测的问题,没有实现在一个部门统筹基础上的分工负责;②标准规范制定周期较长,现有的标准规范没有实现全覆盖,还存在标准规范不统一、相互不一致的情况,这些差异性可能导致数据出现偏差,甚至相互矛盾,非常不利于政府和管理部门决策;③监测数据不能共享,给环境监督管理工作带来困难。为了解决上述问题,法律规范应以问题为导向,逐渐推进统一监测[7-8]。

统一监测是环境监督管理的基本要求,只有实现统一监测,才能避免管理上的支离破碎,才能打破数据壁垒。统一监测的目的是加快形成“一张网一套数”,做到“一个出口一个声音”。根据法律规定,统一监测包括统一监测规范、统一监测网络、统一规划站(点)位设置、统一发布信息。信息发布是信息公开的重要方式,环境监测信息发布的权威性、准确性至关重要,是政府公信力的重要体现[9]。

1.2.2 环境监测主体的真实性、准确性、可追溯性责任

1.2.2.1 环境监测主体

环境监测主体划分为两大类:一是环境监测机构;二是排放污染物的企事业单位。环境监测机构又分为两类,即负有环境监管责任的主管部门所属环境监测机构,以及从事环境检验检测、环境监测设备运营维护等活动的社会环境监测机构,也称为第三方监测机构。环境监测机构虽然一般是接受委托进行监测,但其具有专业机构性质,并独立开展监测活动,因此应承担相应责任。污染源自行监测的责任主体是企业,“损害担责”是环境保护的基本原则,其源于“排污者负担”“肇因者担责”等国际上普遍认同的原则。这种责任不限于损害后承担相应法律责任(结果责任),还应包括企业的相关环境保护责任(管理责任),其中就包括环境监测责任。污染源主体的环境监测责任既是结果责任的延伸,也是环境保护法规定的“预防为主”原则的具体体现。这是由环境受到损害后难以弥补这一基本特征所决定的[10]。

1.2.2.2 环境监测数据的真实性、准确性责任

环境监测数据的客观性,决定了环境监测要尽量排除主观因素的干扰,实现真实性、准确性要求。根据法律规定,环境监测主体应对环境监测数据的真实性、准确性负责。质量控制是保证环境监测结果真实、准确的重要手段。具体而言,环境监测质量控制包括4个方面:①环境监测主体应当安装符合国家标准的监测设备;②环境监测主体应当按照国家有关规定和监测规范使用监测设备,保证监测设备正常运行;③重点排污单位应当安装、使用大气、水等污染物排放自动监测设备,并与生态环境主管部门的监控设备联网;④依法公开环境监测结果[11-12]。

1.2.2.3 环境监测数据的可追溯性责任

实现环境监测数据的可追溯性,可以有效防止环境监测数据被篡改,提高监测数据的质量,为各级政府环境管理和决策提供真实数据。在环境案件审理中,监测数据可追溯性能够提供有力证据,台账制度是实现环境监测数据可追溯、保存环境执法证据的重要方式。《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国噪声污染防治法》等法律都对环境监测主体保存原始监测记录的责任作出规定[8,12]。

1.2.2.4 环境监测数据造假法律责任

环境监测主体要对环境监测数据的真实性、准确性负责,一旦违反这一义务,就应当承担相应的法律责任。环境监测数据弄虚作假行为,是指故意违反国家法律法规、规章以及环境监测技术规范等,篡改、伪造或者指使篡改、伪造环境监测数据等行为。环境监测数据弄虚作假,有可能影响环境决策和管理,误导社会公众。针对地方不当干预环境监测行为、相关部门环境监测数据不一致、排污单位监测数据弄虚作假、环境监测机构服务水平良莠不齐等问题,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(法释〔2023〕7号),进一步完善了对破坏环境质量监测系统行为适用破坏计算机信息系统罪的处理规则,依法惩治环境领域数据造假行为[13-14]。

2 中国生态环境监测法律制度存在的问题

目前,生态环境监测法律制度已基本形成,但这些法律并不是环境监测的专门法,只是在法律条文中涉及环境监测的内容,这些规定具有原则性、基础性和问题导向性等特点。除了法律层面,还有行政法规、地方性法规、规章的相关规定作为补充,这些规定包括涉及环境监测内容的规定和地方性法规、规章的单项法2个方面。从环境监测法律制度体系化的角度而言,法律规定的环境监测制度并不完整,地方性法规、规章的专门规定也有地域管辖范围的限制。

3 完善环境监测法律制度体系的思考

完善环境监测法律制度体系需要考虑几个因素。一是要将环境监测法律制度纳入生态环境保护法律体系中统筹考虑。环境监测为所有环境要素提供支撑,必须在统筹各环境要素的不同特点的基础上,更加强化统一监测。二是体系的全面性。环境监测法律制度体系作为子系统,要强化系统内部各环节的完整性和相关性。三是体系的动态性。环境监测的范围在不断拓展,面临新形势、新问题,要以问题为导向,持续为环境管理实践提供法律供给[15]。

3.1 全链条的环境监测质量管理责任

有关法律当中已经规定了环境监测主体的环境管理责任。《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》提出,建立覆盖布点、采样、现场测试、样品制备、分析测试、数据传输、评价和综合分析报告编制等全过程的质量管理体系。《海南省生态环境厅生态环境监测质量管理办法》重点建立了监测单位与人员的管理制度、生态环境监测质量全链条管理制度、生态环境监测质量监督管理和环境监测数据弄虚作假调查与处理等制度,将环境质量监测、生态质量监测、污染源监测、机动车排放检测等纳入监管范围。对全过程、全链条的环境质量管理体系进行探索,有利于实现环境监测数据的真实性、准确性。

3.2 明确“谁出数据,谁负责”的原则,对环境监测数据造假行为实行双罚制

目前,法律规定的环境监测质量的主体责任主要是单位责任。这是考虑到环境监测质量涉及的环节和人员多,明确个人责任难度较大。《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》提出,建立“谁出数谁负责、谁签字谁负责”的责任追溯制度。明确“谁出数据,谁负责”的原则,可以进一步推动将环境监测的主体责任落实到人。在环境监测主体个人责任明确的前提下,可以加大对环境监测数据造假违法行为的处罚力度,实行双罚制,即既对单位进行处罚,也对主要责任人进行处罚[14]。

3.3 委托监测的法律责任问题

委托监测的法律责任分为3种:①委托方承担责任,这一观点认为,根据“损害担责”的原则,排污主体应当承担防止、减少环境污染和生态破坏的义务;②被委托方承担责任,这一观点认为,环境监测机构具有独立性,应当单独承担责任;③各自承担责任,这一观点认为,委托方承担监督责任,即“谁委托谁把关”,被委托方承担专家责任,即“谁监测谁负责”。目前的地方性法规采取的是委托方和被委托方各自承担责任的方式,这一承担责任的方式关键是要区分责任的性质[16]。

3.4 环境监测数据的证据效力问题

环境监测数据的证据效力问题主要包括2个方面。一是环境监测数据的证据属性。环境监测数据是环境案件中认定事实与确定责任的关键证据,污染源监测数据反映了企业的排污行为以及排污对企业周边环境质量的影响,同时也是行政机关进行环境监督管理、环境案件中司法机关认定当事人是否违法排污的关键证据[16]。江苏省地方监测法律规定,符合法律、法规规定以及国家和省级有关环境标准、技术规范要求开展的生态环境监测活动中取得的生态环境监测数据和结果具有法律效力。污染物排放自动监测设备的自动监测数据,由生态环境主管部门按照国家环境标准、技术规范审核后,可以作为监管执法工作的事实依据。二是环境监测数据证明力的优先级。在具体实践中,由于监测数据造假以及监测数据作为孤证难以形成完整的证据链等原因,监测数据在作为认定企业违法排污证据时的证据效力受到质疑,进一步明确环境监测数据的证据属性、证明效力和证明力的优先级,可以避免争议,也对环境执法和环境司法具有重要意义。

4 结语

生态环境监测是生态环境保护的基础,为了适应生态文明建设新要求,国家已将环境监测的主要目标升级为建设现代化环境监测体系。体系化的需求要以体系化解决方案来回应,构建完善的环境监测法律制度体系,强化环境监测法律制度的系统性、完整性和协同性,将为实现环境监测新目标提供坚实法治保障。