大足区城乡融合发展中人口迁徙制度改革试点的思考与建议

中共重庆市大足区委党校 郑迦元

2019年4月15日，《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》（以下简称“《意见》”）中提到，“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。”2019年12月19日，城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议第一次会议审议通过的《国家城乡融合发展试验区改革方案》中，包括大足区在内的重庆西部9个地区被列为试点地区，重点内容包括城乡有序流动的人口迁徙制度等5个方面。

本文通过分析大足区城乡有序流动的人口迁徙制度改革试点工作的现状，剖析当前改革试点政策，对建立城乡有序流动的人口迁徙制度进行思考，提出具体可行性意见。

一、对我区人口迁徙制度改革试点现状的剖析

自试点工作开始以来，我区印发了《重庆市大足区人口迁移制度改革试点实施方案（试行）》的通知、《重庆市大足区人口迁移制度改革执行方案（试行）》的通知，涉及畅通人口迁移准入的两大板块—全面放开放宽大足区城镇落户限制、畅通城市人才加入农村地区入户迁移通道，六项人口迁移制度改革的配套政策。通过政策文本分析、现状数据分析，定性与定量相结合，得出以下几点认识。

（一）落户城镇人数与农村人数差距较大

城乡融合的重点在于促进城乡要素自由流动，在我区人口迁徙制度改革试点中，落户城镇的政策支持力度远大于落户乡村。从落户条件来说，城镇落户限制较少，仅需有就业和合法稳定住所就可落户大足城区。而城市人才加入农村地区入户，虽畅通途径有3个，但其中设置的投资创业门槛高，比如：投资种养殖业，金额在400万元及以上，或流转土地500亩及以上并提供稳定就业岗位30个及以上等；从附加补充条件来说，城镇通过住所落户的人员，其配偶、子女、父母及配偶父母都可申请投靠落户，但农村落户仅支持大学生回乡创业的配偶、子女、父母及配偶父母可投靠落户，其余仅支持本人入户在创业地村社的公共集体户，且公共集体户的权益较少，吸引力不足。从办理流程、时限方面，农村落户较城镇办理流程更为繁琐、时限更长。其造成的后果就是由城到乡有极少的流动，但缺融合。

因此，从2022年1-6月显示的迁入大足城区户籍人数，可以看出呈现逐月增加的趋势，而据区公安局统计显示，2021年至2022年6月迁入大足城区的户籍人数为6016人，但畅通城市人才加入农村地区入户迁移通道后，我区的具体户口迁移情况不容乐观，受理城市人才户口迁入农村地区的人数仅为6人，分别为：2010年以来毕业的中高等院校学生1人，回乡创业就业落户人员2人，投资创业落户2人，人才加入乡村落户1人。（图1）

（二）人口迁移制度改革配套政策仍需完善

人口迁移制度改革配套政策的完善，有助于吸引城乡人才融合发展，在我区人口迁移制度改革配套政策试点中，涉及12个部门、6个方面、15个领域，涵盖面广，落实内容细。但从图1中的关键词词云图中出现高频的“同等”“享受”等词语中看出，我区的人口迁移制度改革配套政策仅仅局限于对区外、农村在医疗、教育等领域，让其享受到区内城镇人员享受的政策，未按照分级划分，或对高层次人才引进实行力度更大的优惠政策，因此，在试点过程中就显得推动高层次人才落户大足政策支持、吸引力度不够。

图1 人口迁移制度改革配套政的关键词词云图

1.教育政策覆盖广，但优质资源的缺失导致政策吸引力不足

具体而言，在健全来足人员子女入学制度中，从学前教育阶段、义务教育阶段、高等教育阶段基本实现了全覆盖，可充分解决区外子女落户后的教育问题。但是，就吸引区外人员来足落户来说，我区在各个教育阶段的教育资源总体实力较弱。就学前教育阶段来说，据区教委统计，2021-2022学年度公办、集体、民办幼儿园数量为202所，其中，有20所为公办一级幼儿园，仅实验幼儿园1所为市级示范园；就义务阶段教育而言，全市的教育资源多数集中于主城九区，据中职搜学网显示，我区未有1所高中进入全市高中排行榜的前二十；就高等教育阶段而言，我区现有5所高职院校，但就临区永川的8所高等院校来说，仍有很大的提升空间。

2.住房保障政策全，但供需矛盾的突出导致政策吸引力不足

从住房保障政策中可以发现，对于区外人员来足购房的信用贷款支持，以及在足购买首套房落户的人员契税补贴和通过公租房落户进行相关的政策支持都是比较到位的，但是，住房保障在供需上依旧存在矛盾，具体表现在商品房和公租房与人员的供需不平衡。就商品住宅的供求态势来讲，截至2021年前三季度，大足区商品住宅市场供应73.46万平方米，成交94.54万平方米，供销比为0.78，供应面积低于成交21.08万平方米，住宅市场供需矛盾再次凸显。2021年，大足区城区购房者占比增加较为明显，但区外购房者、四川籍购房者、非城镇购房者占比明显减少。除此之外，公租房的供求态势也不容乐观，据住建委统计，2021年以来，大足区公租房常住人口户数5432户，外来人口户数1159户，本地户籍4273户。正在享受公租房保障青年人户数1086户，符合享受公租房保障青年人户数但还仍有559户未保障。因此，自2021年以来，区外人员通过在我区购买新建商品住宅落户人口数量少，区外人员通过公租房租赁落户我区的人口数量仅10人。

3.投资创业政策细，但主观意愿的冲突和客观条件的欠缺导致政策吸引力不足

从政策文本可以发现，凡是涉及到农村地区投资创业、就业的，可有偿使用农村集体建设用地，但是，由于投资创业的成本较大，所以入乡人员截止政策实施至今仅6人。其突出问题在于两个方面，一是从主观意愿来讲，入乡人员意愿与政策倾向有所冲突。据公安部门调查显示，大多数城镇人员入乡意愿在于乡愁，而政策倾向入乡人员要起到人才振兴、产业振兴的作用，因此，入乡人员欲通过修房落户以解乡愁与政策倾向产生冲突；二是从客观条件来讲，我区农村发展仍需提升。就平台建设来说，对比周边区县，如荣昌拥有国家高新区、国家现代农业和畜牧业示范区、现代畜牧科技园区（部级），潼南拥有国家农业科技园区、国家现代农业产业园，永川、璧山、铜梁拥有国家农业科技园区，而我区目前还没有国家级农业园区；就人居环境整治来说，农房建设无特色、风貌较为凌乱，违法占地、违章搭建、彩钢棚等现象普遍。农村“脏、乱、差、丑”现象依然存在，连接城乡的主要通道环境有待进一步提升。

4.社会保障政策体系健全，但社会保障资源缺乏导致政策吸引力不足

从政策文本中可以看出，我区对于人口迁徙后的人员在社会救助、养老服务、就业帮扶、医疗保障等方面的政策措施，从全方面、全过程对落户人员进行的社会保障，健全了我区对落户人员的社会保障体系。但是，在具体政策的执行过程中，发现我区社会保障整体资源仍需补充加强，比如养老服务方面，尽管我区做了许多探索，但是就目前的养老配套扶持政策和基础设施，不足以吸引区外人员到足落户养老。就医疗来看，虽然我区拥有大足区人民医院、中医院等医疗卫生机构，相继建成了院士工作站、国医大师工作室，但整体医疗力量仍然不够强，与其他高校和科研机构的深度合作不足，尤其是专门性研发机构的欠缺，缺乏养老服务行业发展的科研支撑。

二、对我区人口迁徙制度改革试点的建议

为推动大足区建成城乡融合发展先行示范区，要坚持体制机制创新，推动城乡人口迁徙制度试点，做到让农业转移人口从乡村“出得去”，城市居民到乡村后“进得来”，区外来人口到城市能“融进来”，对此，本文有以下几点建议。

（一）明确新落户村民各项权利，增强获得感

人口迁徙制度改革的本质是要将农村居民的政治身份与经济身份分开，将财产权利与公民权利脱钩，保障新村民拥有与原村民相等的公民权利以及经由市场交易取得的财产权利，进而让下乡市民真正地融入乡村，实现“村民化”。在大足区推动城市居民到农村落户的过程中，一是要让新村民与原村民享有相同的各项公民权利。对于新村民来说，选举权和被选举权等是落户后应享有的基本权利，同时，新村民也应与原村民一道共同享有村内基础设施和公共服务，进而提高新村民的归属感、参与感和获得感。二是要让新村民享有经由市场交易取得的农地经营权、宅基地使用权等相关财产权。在实现集体经济组织成员身份与农村居民户籍身份相剥离的制度设计下，新村民具备农村居民的户籍身份，但不具备集体经济组织成员身份，不享有承包经营权、宅基地资格权和集体收益分配权等已经固化的财产权。因此，在推进城乡融合的试点背景下，区内应规定新村民可以通过市场交易方式，在同等条件下优先获得转让的土地经营权、宅基地使用权与房屋使用权等。

（二）加大教育资源基础性投入，提升幸福感

加大教育资源基础性投入，健全来足人员子女入学制度，一是做好学前教育建设。让区外来足人员的子女能够幼有所育、学有所教。在原有的20所公办一级幼儿园基础上再新建扩建，同时，继续加大财政对学前教育的支持力度，积极打造专业化的幼教师资队伍，积极支持社会各界兴办幼儿园，在未来三年内争取再新创1-2所市级示范园；二是推进义务教育优质均衡发展。“十四五”期间，大足区新改扩建了大足区香国小学、城南小学、高新区小学、海棠中学等一批中小学校，在新建扩建的时，要注重宿舍的设置比例，让农村到城市就学的子女能够实现全覆盖住校就读。三是继续扩大高职院校规模。根据《重庆市大足区加快职业教育高质量发展建设技能型社会实施方案（试行）》，到2025年，力争大足区职业教育总体规模达到中高职10所10万人，技术技能人才服务地方经济能力大幅提升，基本建成成渝中部地区职业教育高地。

（三）保障住房租房供应量充足，提高满意度

面对大足区在住房保障上依旧存在的供需矛盾，要从商品房和公租房的供给入手，一是加快推进土地供应节奏。后期应加大土地供给，以实际需求和商品住房库存消化周期为基础，统筹出让商住用地资源，逐步增加大足城区住房建设用地供应量。持续加大住宅用地供应力度，实现住宅用地供需稳定均衡。解决久供未建土地，盘活存量，按照市场化方式出清风险，支持重点房地产企业项目的并购措施；二是购房补贴吸引人才落户。区外人员与本地用人单位签订聘用合同或服务协议以及自主创业，年龄在40岁以下，并且在大足落户的各类人才，在大足购置首套商品房时即可享受购房补贴，补贴以货币形式一次性发放，发放标准按照全日制博士生10万元，全日制硕士生5万元，全日制本科生3万元，大中专生（含技工院校）1万元（参考哈尔滨人才落户政策），在大足落户后5年内不得迁出。三是继续深入开展公租房违规专项整治工作。全覆盖深化公租房违规行为整治。加强公租房管理服务，采取“群众举报+工作核查”“公租房机构+相关部门”“日常监管+专项行动”等措施查处公租房违规违约行为，以保障区外、农村来足务工人员的住房需求，促进在足落户。

（四）坚持农业农村优先发展，增强吸引力

为促进区外及本土人才到大足农村地区投资创业、就业，需围绕坚持农业农村现代化这个总目标来推进。一是推动农业现代化发展。重点推动我区“137”现代农业产业链快速发展建设大足现代农业园区、推动三个现代农业示范片、打造七大主导产业链，通过一二三产业融合发展，力争实现主导产业产值突破105亿元。二是推动农村现代化发展。在农村现代化建设规划上，突出抓好人居环境提升，着力提升乡镇品质。集中力量打造1-2个环境优美、特色鲜明的人居环境示范镇，确保完成改厕5000户的年度目标任务，到2025年，新建7座农村生活污水处理设施及7.97公里配套管网等。三是完善本土人才回乡、区外人才入乡激励机制。健全科教文卫体等城乡人才合作交流机制，全面推进规划师、建筑师、工程师、艺术家“三师一家”下乡服务，促进人才下乡。

（五）提升城乡公共服务供给能力，提高满足感

城市公共服务显著影响了人口永久迁移意愿，城乡的公共服务水平越高，人口的永久迁移意愿越强。为此，一是提高城乡公共服务投入。优化公共财政支出结构，扩大社会资本参与，将财政支出的重点转向城乡基础教育、医疗服务和公共基础设施等方面，提高基本公共服务的财政支出比例。采取多种途径，扩大与社会资本合作，发挥社会资本的积极作用，提高城乡公共服务的供给效率和覆盖面。 二是增强卫生服务能力。加快紧密型医共体“三通”建设，规划建设医共体信息平台。实施基层医药卫生机构标准化建设和行政村卫生室规范化建设，推进镇街卫生院创建等级卫生院，开展村卫生室星级管理，促进优质医疗资源在城乡间共享。三是推进文体事业发展。加快实施三级文化公共服务基础设施建设，优化布局体育健身场所，推动文体资源重点向农村倾斜，构建“城区15分钟，乡村半小时”文体服务圈。四是完善社会保障体系。加大空巢老人、留守儿童关心关怀力度，推进城乡社区居家养老服务设施全覆盖，加快建设环龙水湖复合型康养示范基地、老年养护中心等项目。推动低保制度城乡统筹发展，统筹推进城乡社会救助体系，加快大足区特困供养服务机构等项目建设。