全民所有自然资源资产清查工作的思路

陈建福

（福建省经纬数字科技有限公司，福建 福州 350001）

为加强全民所有自然资源资产管理和履行全民所有自然资源资产所有者职责，进一步摸清全民所有自然资源资产家底，2021 年2 月，自然资源部办公厅印发了关于开展全民所有自然资源资产清查第二批试点工作的通知，福建在原来省级试点的基础上选取了福州市、厦门市及其所辖全部县（市、区）以及晋江市、南安市、浦城县，以《全民所有自然资源资产清查试点技术指南（试行版）》（以下简称“技术指南”）为技术依据，开展全民所有自然资源资产清查试点工作。

1 清查技术方法

全民所有自然资源资产清查工作主要是利用已有各类自然资源专项调查中的权属、数量、质量、分布、用途等成果，通过清洗、整理、转换等手段转为统一坐标系后，根据技术指南要求叠加分析生成资产清查数据集，补充统一基准时点（2020 年12 月31 日）下的自然资源资产价格、使用权、收益等信息，查清自然资源资产实物量，估算自然资源资产经济价值，从而达到基本摸清各类全民所有自然资源资产情况。

1.1 土地资源资产清查

按照第三次全国国土调查的工作分类，土地资源分为农用地、建设用地和未利用地。对于国有农用地，本次清查不包含林地、草地和湿地，主要针对国有耕地和种植园用地。实物量清查主要以国土变更调查成果为底图，提取国土变更调查成果中DLTB 要素层，选取权属性质属性字段代码为“10”（国有土地所有权）、“20”（国有土地使用权）的图斑，地类主要包括耕地、种植园用地、交通运输用地中的农村道路，水域及水利设施用地中的沟渠、坑塘水面、水库水面，其他土地中的设施农用地、田坎等。再套合耕地质量等别年度更新评价成果，获得实物量数据。国有农用地资产清查实物量清查的内容分为数量信息清查和耕地质量信息清查两部分。在省级价格体系成果的基础上，结合县级自身的情况，采用县级平均价格的方式，分别估算国有农用地的济价值。国有农用地图斑经济价值=清查价格×图斑地类面积。

对于国有建设用地，以国土变更调查成果为底图，按照国土三调的工作分类标准，提取权属性质为10和20 的建设用地图斑，叠加土地市场动态监测与监管系统中土地供应数据和不动产登记信息管理基础平台上的宗地数据，获得国有建设用地的使用权信息。其价格体系是以城镇基准地价为基础，经过必要的调整与修正、查漏补缺、统筹平衡，形成基于资产清查时点的、价格内涵统一的、全域覆盖的各类国有建设用地资产清查价格，与实物量数据进行空间和地类匹配，估算各地类的经济价值。国有建设用地资产的经济价值量=基本单元内相应用途的平均地价×面积。

对于国有未利用地，以国土变更调查成果为底图，提取权属性质为10 和20 的未利用地图斑，作为其实物量底数。对于未利用地中的“河流水面、湖泊水面、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾”因暂时缺乏价值确定依据，本次清查暂未对其经济价值进行估算。

1.2 矿产资源资产清查

矿产资源资产清查是以矿产资源储量数据库、全国矿业权统一配号系统、矿山开发利用数据库管理系统、全国矿产资源国情调查等已有成果数据为基数和底图，提取矿种分类、品级品位、资源储量类别、资源储量、矿业权和分布等实物属性。结合省级价格体系成果，制定地区调整系数，确定用于经济价值估算的资产清查价格，分别估算各类矿种的经济价值。

1.3 森林资源资产清查

根据技术指南的要求，森林资源包括林地资源和林木资源。其实物量是以国土变更调查成果中权属性质为国有林地图斑为基础，叠加森林资源管理“一张图”数据，获得全民所有森林资源资产数量、质量、权属、分布、用途等实物属性信息。其中林地范围为国土变更调查中的国有乔木林地、竹林地、灌木林地和其他林地；林木范围为国土变更调查中地类为林地和种植园用地，且森林资源管理“一张图”中林木权属为国有的林木。

结合省级价格体系成果，根据均质区域确定资产清查价格，分别估算其经济价值。县域林地经济价值=均质区域林地平均价×县域清查范围面积；县域林木经济价值=均质区域林木平均价×县域清查范围面积；县级森林资源资产经济价值=县域林地经济价值+县域林木经济价值

1.4 草原资源资产清查

全民所有草原资源资产清查是以国土变更调查成果中国有草地图斑为基础，叠加草原调查监测成果数据，获得全民所有草原资源资产数量、质量、权属、分布、用途等实物属性信息，包括：行政区、空间位置、地类、面积、质量等级、资源状况、保护情况等。由于南安市没有丰富的草地资源，直接采用省级均质区域的平均价格和草地资源的实物量信息，估算草原资源资产清查的经济价值。

1.5 湿地资源资产清查

湿地资源是从国土变更调查成果中提取湿地图斑，叠加湿地调查监测成果，获得国有湿地资源资产属性信息，包括：权属、空间位置、湿地类型、所属流域、土壤类型、受威胁情况、保护及利用情况等。由于湿地具有极其重要的生态功能，主要以保护为主，侧重生态价值，本次清查暂不对湿地资源的经济价值进行估算。

1.6 海洋资源资产清查

海洋资源资产清查是以海域海岛动态监管系统数据以及全国海域海岛地名普查成果数据为基数，提取海域和无居民海岛的数量、质量、用途、分布、使用权等信息，获得涵盖海域和无居民海岛资源资产的属性信息。对于无居民海岛、已取得海域使用权海域和尚未取得海域使用权的已填成陆区域，以国家或地方海域、无居民海岛使用金征收标准为基础，通过修正形成资产清查价格；对于尚未取得海域使用权的未填成陆海域，基于海洋功能区划划分均质区域，收集均质区域内相应的用海类型样本价格，测算均质区域的资产清查价格。根据已确定的资产清查价格，分类估算经济价值。

2 土地资源资产清查实例

笔者以南安市的实际情况，浅谈土地资源资产清查的工作开展情况。

2.1 国有农用地资产清查

国有农用地资产实物量清查的内容分为数量信息清查和耕地质量信息清查两部分。

（1）以年度变更数据为基础查清全民所有土地资源资产数量。南安市全民所有土地资源共涉及12 274 个图斑，总面积为17 139.65 公顷。其中建设用地6 102 个图斑，共9 875.82 公顷；农用地2 141个图斑，共4 295.69 公顷；未利用地4 031 个图斑，共涉及2 968.14 公顷。

（2）结合耕地质量等别年度更新评价成果掌握全民所有耕地质量等别情况。将国有耕地数据与耕地质量等别年度更新评价成果进行叠加分析，与耕地质量分等单元成果完全重合的耕地图斑，直接提取分等单元的“国家利用等”属性信息。

当耕地图斑与一个或多个耕地质量分等单元交叉重叠时，可将面积占比最大的分等单元“国家利用等”信息赋予整个耕地图斑。当耕地图斑与耕地质量分等单元完全不重叠的耕地图斑，可依据相似可比原则，参照邻接图斑等别信息赋质量属性。对于空洞耕地图斑邻近涉及多个分等单元、跨多个不同等别的，可在综合分析地形地貌、土壤条件等耕地质量分等要素的基础上，按照与空洞图斑耕地质量水平最为接近的分等单元“国家利用等”赋予空洞耕地图斑。

按耕地质量等别分析，水田的质量等别分布在6/7/8/9/10 等，涉及面积为286.23 公顷，水浇地的质量等别主要分布在8/9/10 等，涉及面积为31.36公顷，旱地的质量等别主要分布在7/8/9/10 等，涉及约68.12 公顷。同时将国有农用地的清查范围与生态保护红线、自然保护地数据进行叠加分析，计算得出划入生态保护红线的面积为1 807.3 公顷、自然保护地核心面积为71.25 公顷。

（3）经济价值估算。经济价值估算范围包括耕地、种植园用地、农村道路、沟渠、养殖坑塘、设施农用地、田坎等。其中，耕地、种植园用地、设施农用地、养殖坑塘需通过建立价格体系进行估算；水库水面、坑塘水面暂不估算经济价值。田坎、沟渠、农村道路等农用地附属设施，其经济价值已经体现在周边的农用地经济价值中，不再单独计价。由于其他园地的价格信号缺失，价格体系成果中暂未体现其他园地的价格信息，本轮清查参照果园进行相关经济价值计算。

结合农用地价格体系成果，将地类的实物量数据乘以各地类对应的县级平均价格，估算国有农用地资源的经济价值。综上，南安市全民所有农用地经济价值共有22 855.055 8 万元，其中耕地8 115.36 万元、种植园用地14 272.933 7 万元、水域及水利设施用地17.1262 万元、其他用地449.635 9 万元。

2.2 国有建设用地资产清查

以“国土变更调查”成果中国有建设用地作为基数，以“全民所有建设用地”图层为底图，制作国有建设用地资产清查底图，包含图斑的地类、权属、面积、位置、范围等相关属性信息。其实物量清查包含两个方面的内容：

（1）划入生态保护红线、自然保护地核心面积清查。将上述“全民所有建设用地”图层，叠加生态保护红线、自然保护地数据，计算划入生态保护红线面积为58.56 公顷、划入自然保护地核心区面积为12.85 公顷。

（2）土地使用权供应情况清查。在全民所有建设用地资产清查底图上，叠加不动产登记系统宗地、土地供应等数据，获得土地使用权的相关属性信息，形成全民所有建设用地供应情况数据。根据图斑内宗地使用权供应情况，填写全民所有建设用地资产清查基础数据表中相应内容。本次清查国有建设用地共计9 875.82 公顷，其中商业服务用地491.95 公顷、工矿用地2 480.73 公顷、住宅用地1 498.28 公顷、公共管理与公共服务用地470.82 公顷、特殊用地612.54 公顷、交通运输用地4 247.29 公顷、水域及水利设施用地49.32 公顷、其他土地24.91 公顷。

（3）经济价值估算。南安市于2019 年7 月1 日公布了2019 年度中心城区及乡镇土地定级和基准地价修订成果，距本轮清查时点（2020 年12 月31 日）不超过3 年，优先采用现有城镇基准地价估算法估算建设用地的经济价值，且根据清查技术指南的要求，可不进行估价期日修正。

综上，南安市国有土地建设用地经济价值共7 438 658.18 万元，其中工矿用地1 099 261.1 万元、公共管理与公共服务用地257 415.13 万元、交通运输用地137 039.105 万元、其他土地4 915.24 万元、商业服务业用地856 869.22 万元、水域及水利设施用地13 228.17 万元，特殊用地237 643.69 万元和住宅用地3 598 934.58 万元。

2.3 国有未利用地资产清查

国有未利用地资产清查对象为国土变更中权属为国有的“河流水面、湖泊水面、冰川及永久积雪、盐碱地、沙地、裸土地、裸岩石砾地”。按图斑编号对土地用途、面积和空间位置等信息进行清查，填写国有未利用地资产清查基础数据表。本次获取国有未利用地的图斑共计4 031 块。面积为2 968.15 公顷，其中划入生态保护红线面积142.33 公顷，划入自然保护地核心区面积为8.36 公顷。本次暂未对国有未利用地资源资产经济价值进行估算。

3 存在问题及处理方式

（1）专题数据存在坐标系不统一，位置重叠偏移等现象。建议：根据原始测量数据和测量说明，对部分数据进行坐标系转换或开展外业核实工作。

（2）土地的批供、收储以及农转征等数据之间在批准时间上的矛盾。建议：本次清查以供应、出让、收储的批准时间为参考依据进行综合取舍，并与业务科室进行核对。

（3）基准地价矢量图层未完全覆盖行政区域，导致个别图斑无法获取相应的价格信息。建议：未被基准地价覆盖到的图斑采用价格体系中对应地类的末级地价，如农村宅基地清查价格水平采用住宅用地的末级地价，空闲地采用工业用地的末级地价。

（4）“国土三调”地类与城镇基准地价地类的衔接问题，“国土三调”中对于特殊用地和商服用地等地类未细化到二级类，但在城镇基准地价中商服用地细化到批发零售用地、住宿餐饮用地、商务金融用地以及其他商服用地。且各二级类之间的价格水平差异显著。建议：针对该情况采用城镇基准地价体系中各二级类价格的平均价格，分别对应“国土三调”中的商服用地和特殊用地。

4 总结

全民所有自然资源资产清查工作是一项摸清各类资源实物量底数信息和价格信号的综合性过程。它不仅有助于落实全民所有自然资源的产权主体和所有者职责，为建立所有权委托代理、资产管理、收益管理、考核监督、资产报告等制度提供依据，同时对落实生态产品价值的实现、优化自然资源开发利用和系统保护格局有很大的作用。