基于内容分析法的中国游艇产业政策工具评价研究*

姚云浩 刘语贤

(大连海事大学 公共管理与人文艺术学院，辽宁 大连 116026)

一、引言

游艇产业素有“漂浮在黄金水道上的商机”的美称，是滨水城市拉动消费的重要驱动点。20世纪50年代，中国开始介入现代游艇工业制造业；1996年，中国第一个游艇会——深圳浪骑游艇会建成投入使用，标志着中国游艇产业消费端开始启动。截至2020年，中国大陆现有游艇港(俱乐部/会所)114家，游艇25000艘，水上泊位11506个，陆上干仓约2000个，相关企业2600家，初步形成较为完整的游艇产业链。[1]适当的政策干预是推动新兴游艇产业快速发展的重要因素，诸如欧美澳等游艇发达国家在产业发展初期都离不开政策的大力推动，对市场进行有效引导和纠正。在旅游需求逐步呈现个性化、多样化、体验化、深度化的形势下，中国政府也大力扶持游艇产业发展，推动游艇产业政策创新。例如，2021年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出完善游艇发展政策；2022年，《“十四五”旅游业发展规划》提出推动游艇消费大众化发展，支持大连、青岛、威海、珠海、厦门、三亚等滨海城市创新游艇业发展。

产业政策是政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活动的各种政策的总和，[2]而产业政策由理念变为现实必须依靠各种政策工具，通过对政策文件的解读可以反映政策工具的设计、组织搭配及运用。[3]当前，尽管中央和地方政府对游艇产业政策支持的强度和密度在逐步增强，但政策的内在特点及对产业的促进机制犹未可知；而学界对游艇产业的政策分析仍缺乏系统研究，内容多集中在探讨产业政策对游艇产业发展的积极效应，[4][5]以及具体产业政策制定与运用等方面。[6][7]游艇产业作为舶来品，对其政策工具及其组合的内涵界定不清、关键要素构成缺乏共识，将导致政府对新兴游艇产业的政策组合设计往往不得要领，游艇产业发展缓慢，不及预期。

本研究基于政策工具理论，采用内容分析法对中央和地方政府的游艇产业政策进行文本分析和评价。首先，分析政策工具理论和游艇产业价值链各环节构成，构建游艇产业政策二维分析框架；其次，对游艇产业政策文本进行编码，将其归入分析框架进行频数统计；最后，在量化分析基础上，对游艇产业政策工具进行多维度评价，为未来中国游艇产业政策优化提供理论支持。

二、理论基础与研究框架

(一)游艇产业政策

全球游艇产业发展迅速，欧美澳等游艇发达国家在产业发展的不同阶段都提供了全方位政策支持。例如，美国于1993年取消了游艇奢侈品税，关于游艇登记采购、航运管理、驾驶执照审查、贷款服务等都有较为完备的监管标准；荷兰、意大利、澳大利亚等政府对私人游艇管理较为宽松，且划分出专门的游艇航行活动区域开展游艇旅游活动。国外游艇产业从“二战”后发展至今已较为成熟，大部分学者均认识到产业政策在游艇产业发展过程中的作用。Payeras等人的研究表明，巴利阿里群岛政府通过采取财政措施，减少政府管制力量，促使游艇产业进一步发展。[6]Venturini等学者发现，意大利利古里亚海洋保护区(MPA)的休闲船舶在一系列可持续发展政策管理下，既促进了游艇产业发展，又保护了海洋生物群落。[8]Lam认为，政府关于游艇码头的安全性政策有利于增强游艇旅游者的消费行为。[7]随着游艇消费市场扩大，政府航道管理、安全管理以及可持续管理政策在游艇产业发展中愈加重要。[9]

中国中央和地方各级政府也出台了一系列政策对游艇产业进行规划与扶持，这些政策从人才培养、技术支持、基础建设等方面为产业发展提供动力和环境。学者们的研究主要侧重地方游艇产业发展现状、政府安全监管以及俱乐部管理等方面，例如，殷翔宇等对海南省游艇产业发展现状进行了深入研究；[10]许岩松对粤港澳游艇自由行中入境行政监管等措施进行分析评估；[11]鲍富元等对三亚游艇俱乐部运营机制和管理模式进行研究。[12]国内学者杨新发、姚云浩等认为，当前中国游艇产业政策整体创新力度不够，应不断建立科学的游艇海事安全监管制度、税收制度等，以提高游艇公共服务水平。[13][14][15]当前中国游艇产业政策体系较为松散，缺乏游艇产业政策的系统评价和反思，将导致政策无法贴合游艇产业发展特性、各地方游艇产业政策分裂发展等问题，不利于游艇产业的可持续发展。

(二)政策工具理论

政策工具是决策者和实践者用来完成某一特定目标的可以采用或者有潜力采用的手段和方式，是“各种政策活动的集合体”。[16][17]政策工具作为政府选择、确定产业管理和服务的公共政策方案，是政策主体实现其最终政策目标的重要途径，正确地划分和选择政策工具对于解决公共问题、达到政策目标具有决定性作用。[18]作为当代公共政策研究的重要切入点，政策工具理论已被广泛运用到诸如文旅产业、汽车产业、大数据产业等产业研究中。[19][20][21]

学者们对政策工具的分类不尽相同，如将政策工具分为政府间协议、政府服务、契约、特许经营、市场等工具，[22]亦或者划分为市场化工具、工商管理技术工具和社会化手段三类基本的政策工具。[23]其中，最为经典的是Rothwell和Ziegfeld的理论，他们将政策工具分为供给型、需求型和环境型三种形式，[24]只有当这三种政策工具发挥协调作用形成合力时，政策效应才会达到最优。[20]这种分类方法突出产业供需对政策工具发展的重要性，划分方式具有权变主义的特性，考虑到了工具使用过程中的环境因素，分类方式更加细致准确且便于实践操作。因此，本文运用Rothwell和Ziegfeld对政策工具的分类，研究游艇产业政策工具的选择以及优化组合。

(三)政策分析框架的构建

1、X维度：政策工具维度

在游艇产业发展过程中，供给型政策通过政府部门投入资金、人才、信息、管理等要素对游艇产业发展过程起直接推动作用；需求型政策在游艇产业发展过程中起到拉动作用，目的是增强产业发展需求；环境型政策通过为游艇产业发展提供良好和宽松合理的外部政策环境，规范游艇产业竞争和发展，为游艇产业发展起到间接的影响作用(见图1)。在借鉴已有研究基础上结合游艇产业特征，三类政策工具细分及解释见表1。

图1 政策工具作用于游艇产业示意图

表1 政策工具分类及详细解释

然而，单独使用政策工具并不能全面分析政策的作用情况，同一政策工具可能会用来实现不同的政策目的，作用于游艇产业链的不同环节。因此，在评价游艇产业政策的促进推动作用时，需要纳入产业价值链维度作为政策工具维度的补充，考虑游艇产业内在的发展规律和特点。

2、Y维度：产业价值链维度

根据游艇产业技术周期和价值链活动规律，参考国际船舶工业协会理事会(ICOMIA)和中国交通运输协会邮轮游艇分会(CCYIA)对游艇产业核心环节的划分，本研究将游艇产业价值链核心环节分为：(1)游艇设计制造环节，包括游艇设计、游艇制造、零配件制造、游艇维修保养、内部环境装修等；(2)游艇消费服务环节，包括游艇销售、租赁旅游、游艇购买金融服务、专业保险、与游艇相关的休闲旅游及各种商务活动；(3)游艇基础配套环节，包括专用港口或码头建设、俱乐部建设和管理、游艇驾照培训和考核、仓储转运服务、游艇赛事、国际交流活动、游艇会展等。

结合政策工具、产业价值链两个维度，建立基于政策工具的二维分析框架研究游艇产业政策，如图2所示。

图2 游艇产业政策二维分析框架

三、研究方法和文本编码

(一)研究方法

政策文本是记述政策意图和政策过程尤为有效的客观凭证，而内容分析方法是客观、全面和量化分析政策文本内容的研究工具。[2][3][25]通过分析游艇产业发展政策的内在含义，探索各种政策工具在政策文本中的使用情况，从而判断政策工具在各阶段的使用效果。内容分析方法具体操作步骤为：政策分析框架构建—政策样本选择—分析类目设置—文本编码—分析和解释等。[26]

(二)样本选择

为保证政策文本的可研究性和有效性，在筛选游艇产业发展相关政策文本过程中遵循以下原则：(1)所挑选政策文本均与游艇产业直接相关；(2)所选取的政策文本来源于中央和游艇12强市(三亚、深圳、厦门、海口、上海、青岛、惠州、大连、珠海、宁波、秦皇岛、威海)，游艇强市来源于《2019—2020中国游艇产业发展报告》中指出的关键“十二城”，它们是中国游艇产业规模的基本体现，也引领着中国游艇产业未来的发展；[1](3)政策文本主体为中央政府和地方政府，主要来自北大法宝官网网站，部分中央政府政策文本从国务院、国家文旅部、海事局、发展和改革委员会等官方网站中进行补充，地方政府的政策文本从12游艇强市所在省、市两级人民政府、发展和改革委员会、文化和旅游局，以及体育局等官方网站中获取；(4)为保证整体性和连续性，政策文本发文时间选取贯穿中国游艇产业发展约21年。根据以上政策文本筛选规则，最后得到自2001年至2021年10月共计175份有效样本，其中中央一级样本数量达到45份，地方一级样本数量达到130份，见图3。

图3 各级政府政策文本数量统计

(三)政策文本编码

按照政策工具维度和产业价值链维度，对中央和地方政府出台的政策进行分类，具体分类包括“资金支持”“人才培养”“基础建设”“公共服务”“技术支持”“鼓励消费”“市场培育”“保险保税”“贸易政策”“海外交流”“服务外包”“金融支持”“税收优惠”“目标规划”“政府监管”“放宽管制”“文化宣传”“策略性措施”18个分析类目。其中，以政策文本的具体条款作为基本的分析单元。

为便于对分析单元进行分类，对中央和地方政府政策文本样本进行编码处理，两者的编码方式如下：中央政府政策文本编码方法为“A-政策文本(1、2、3…45)-具体条款/章节(1、2、3…)”，最终形成表2。地方政策文本编码方法为“B-所属地区(1、2、3…17)-该地区政策文本(1、2、3…130)-具体条款/章节(1、2、3…)”，最终形成表3。将编码后的分析单元按照政策分析框架归类，从而形成游艇产业中央和地方政府政策文本的内容分析编码表。

表2 中央政府政策文本内容分析单元编码表

表3 地方政府政策文本内容分析单元编码表

四、研究结果与发现

(一)政策工具维度分析

通过对政策文本进行编码，将所有编码文本归类到政策工具和产业价值链的二维分析框架的分析类目中，得到游艇产业政策文本的内容分析结果(见表4)。统计的175份政策文本中共使用政策工具825次，为游艇产业发展提供了全面的支持和规制。

表4 政策工具和产业价值链内容分析表

根据政策工具的整体使用情况可以看出，中国游艇产业政策使用兼顾了三种工具类型，但从各个工具的内部投放比率来看，不同政策工具的使用侧重点各有不同，供给型政策工具共使用275次(占使用政策工具总量的33.29%)、需求型159次(19.20%)、环境型391次(47.51%)。由于中国游艇产业还处于发展初级阶段，公共设施建设、监管服务等基础性领域亟需完善，因此目前政府关于供给型、环境型政策工具的大量投入符合产业发展的规律。随着产业发展基础的逐步完善，应不断增强需求型政策工具的使用，增强产业发展需求动力，扩大市场消费规模，为游艇产业链提供供给面和需求面的充足政策支持，形成良好的市场发展环境。

具体从供给型政策工具使用情况来看(见图4)，“基础建设”和“技术支持”使用比率较高，“资金支持”“人才培养”和“公共服务”使用比率较低。“人才培养”“公共服务”等是产业发展的关键要素，中国于2013年才开始有高职院校游艇专业，游艇设计与制造、市场营销、维修保养、俱乐部管理、培训教育等人才严重匮乏，政府应注重完善游艇人才培养体系，并构建一体化的游艇公共管理服务平台。另外，中央政府的政策文本在使用资金支持政策工具上仍处于缺失状态，在接下来的研究中需着重关注。

图4 政策工具细分使用数量图

在需求型政策工具中，重点使用“市场培育”和“海外交流”两种工具类型，反映出政府希望通过游艇产业市场培育推动消费大众化，重视游艇产业(特别是上游制造业)海外交流业务，大力支持游艇制造走出国门，开拓国外市场，提高中国游艇产业的国际影响力。但是政府对“贸易政策”(10次)、“服务外包”(6次)的使用频率较低，这反映了政府针对游艇产业关税等贸易政策规定较为稳定，变化较小。在服务外包方面，政策工具仅使用于支持各类游艇中介服务机构培育、授权成立游艇产业投资基金等方面。

在环境型政策工具中，“政府监管”和“放宽管制”政策工具使用比率较高，其中“政府监管”的使用比率最高(共使用132次，占比33.76%)，这说明各级政府在维护游艇产业发展的市场秩序方面做出了巨大努力，通过放宽管制工具为游艇产业的发展提供了相对宽松、安全的环境。但值得注意的是，税收优惠的使用比率较低，应加强税收杠杆对游艇产业的调节作用，加大游艇税收制度改革的力度。

(二)游艇产业价值链维度分析

从政策工具与游艇产业价值链交叉效应来看(见表4)，政策工具更多地应用在消费服务环节(307次)和基础配套环节(344次)，设计制造环节应用较低(174次)。可见，中央和地方政府较为重视游艇产业的市场开拓和基础建设，而在上游技术资源需求方面的政策投入较少。具体来看：

在设计制造环节，中国游艇产业政策主要运用供给型政策工具(92次)，占据整个设计制造阶段的52.87%，具体包括直接或间接的技术支持、科研技术型人才的培育与投入、信息交流平台的建成等。当前，中国上游游艇型式研发设计基础仍然薄弱，游艇动力、导航驾驶等核心技术和关键设备绝大多数还依赖进口，因此，政府在鼓励技术创新的同时，还应增加税收鼓励、财政补贴和金融支持等措施，加强相关产品的专利和知识产权保护，建立规范性、法制化的发展环境，保障游艇产业健康发展。

在消费服务环节，需求型(102次)和环境型(179次)的游艇产业政策工具使用较多，主要工具有公共服务、鼓励消费、服务外包、贸易政策、市场培育、放宽管制、政府监管、文化宣传，其中，政府监管和放宽管制的使用率最高，说明中国政府在在消费服务环节注重健全法律规范、简化行政审批。当前，供给型政策工具的使用率相对较低，而消费服务阶段是产业链的形成、产品大规模生产消费使用、产业集群出现的主要阶段，在这一阶段的发展应加大资金投入等供给型政策工具的使用比率。

在基础配套环节，中国的政策工具的使用侧重于供给型工具(157次)和环境型工具(171次)。当前政府多运用基础设施、目标规划和政府监管等政策工具，以完善游艇配套设施、合理布局码头、规划旅游线路、制定港口码头建造标准和规范，提供良好的产业发展环境。但是，需求型工具(16次)使用不足，导致对基础配套阶段政策的拉力还不够，应加强市场培育、服务外包等工具的使用，吸引民营资本进入到游艇基础设施和配套服务的提供中来。

图5 政策工具—产业价值链二维分析图

(三)研究结果分析

第一，政策工具使用结构还不均衡。产业良性发展需要三种政策工具共同使力，打好政策组合拳，从而实现游艇产业政策成果的有效转化。由图5可知，环境型政策工具使用频次较多(47.51%)，中国政府侧重于使用政府监管和放宽管制的政策工具，为游艇产业提供宽松的发展环境，但其中，税收优惠的政策工具使用较少，这主要是由于地方政府的税收手段受制于中央政府，税收工具选择有限所致。供给型政策工具使用频次次之，需求型政策工具使用频次最少。需求型政策工具的不断完善和补充将是游艇产业发展政策工具供给的重点。

第二，部分政策工具与产业价值链活动不匹配。各类政策工具在游艇产业价值链中分布不均衡。其中，供给型政策在消费服务阶段使用次数较少，当前各级政府更多依靠宽松合理的政策环境，来提高消费市场发展动力；需求型政策对于基础配套阶段的支持不足，游艇码头及岸线等基础配套设施建设仍缺乏市场活力；环境型政策工具在设计制造阶段的使用最少，设计制造阶段更多依靠供给型政策工具提供动力，缺乏金融税收等环境政策工具的使用。

第三，中央和地方政府工具使用结构存在一定差异。前文研究表明：(1)在供给型政策工具中，在地方一级政策使用中，基础建设和技术支持占比达到总体的2/3，体现对游艇产业基础建设和技术创新的重视，说明中国各地方的游艇产业发展仍处于初期阶段；(2)在需求型政策工具中，中央和地方政府政策工具存在些许差别，地方在市场培育、海外交流等需求型政策工具使用量上明显多于中央，总体情况为：市场培育>海外交流>鼓励消费>保险保税>贸易政策>服务外包；(3)在环境型政策工具中，地方比中央政府更倾向于使用目标规划、放宽管制、文化宣传等工具，通过出台更加有针对性的地方产业环境政策，为当地特色游艇产业发展创造良好条件。

五、研究结论与展望

(一)研究结论及建议

产业政策体系的完善有利于纠正市场失灵、弥补市场缺陷以及修正伦理失范。[27]本文借用Rothwell和Zegveld提出的政策工具分类，将政府的游艇产业政策分为供给型、需求型和环境型三类，通过“政策工具—游艇产业价值链”二维分析框架对中国中央及地方游艇产业政策进行系统分析。针对政策文本分析结果，得到以下结论及启示：

第一，适度提高需求型政策工具的投入力度。首先，研究表明，中国仍处于游艇产业发展初级阶段，中央和地方政府的需求政策工具使用明显不足。例如，在游艇设计制造阶段，中国国产游艇设计团队多以引进国外团队为主，核心零部件、配件以及材料中80%以上需要进口，这不仅需要国家给予金融财政支持、游艇制造人才培养，也需要对外贸易协定、关税等一系列需求政策工具的配合使用，以降低产品销售价格。其次，应注重培育游艇消费市场需求，加强需求端的引导，促进游艇市场的大众化、普及化。例如，推动游艇租赁合法化；借鉴房屋及汽车按揭经验，制定游艇购买按揭产品；促使游艇登记和使用便利化；建立健全游艇市场监管机制，规范市场竞争秩序；整合海上与岸上游艇旅游资源，打造精品游艇旅游线路。另外，政府应加强需求型政策工具使用以促进基础配套设施建设，加快保税仓建设，引导游艇经营组织对接文旅、体育、装备制造、地产开发等其他产业部门，形成富有经济效益的游艇产业聚集区。

第二，实现政策工具与产业链价值相匹配。政策工具应针对产业发展环节的关键问题来进行选择，科学构建政策工具使用结构。首先，在游艇产业设计制造环节，应发挥供给型政策的直接推动作用，进一步落实对游艇设计、制造关键技术等的人才、资金、信息技术政策支持，通过培育掌握核心技术的制造维修供应链，建设游艇产业园区，扭转游艇设计制造企业“小弱散”的局面。其次，在游艇产业消费服务环节，应发挥需求型政策的拉动作用。采用积极、外向的贸易政策，吸收境外游艇产业要素在国内聚集，带动本地游艇消费服务市场扩大；加强游艇金融贷款协同保险业务的一体化金融服务；将普通型、经济型游艇移除奢侈品目录，取消10%消费税。再次，在游艇基础配套环节，注重为配套基础设施提供金融支持和税收减免政策，引入多元资本促进游艇港口和码头设施建设；增强交通、旅游、教育等多部门联合推动游艇文化交流宣传，普及游艇休闲及运动知识，为游艇产业提供宽松、创新的发展环境。

第三，打好中央和地方政府政策工具使用组合拳。一方面，中央政府把握游艇产业规划总体目标、发展方向，推动游艇上位法形成，完善《游艇安全管理规定》并扩大游艇乘员定额，保障游艇生产制造、消费运营、基础建设等环节有法可依；增加游艇产业资金支持力度，可借鉴美国《游艇制造投资法案》，每年专门拨款扶持游艇出口，推广中国游艇制造，培训游艇制造人员。另一方面，地方政府遵循中央政策指导意见，并融入地方游艇产业发展特色，加大地方产业政策创新力度，推动地方特色产业链形成，尤其游艇强市应起到政策引领作用，倒逼中央层面政策创新。例如，海南省2022年3月出台《海南自由贸易港游艇产业促进条例》，推出了允许游艇夜航、租赁经营等政策创新举措。同时，中央和地方政府合力推动游艇产业跨区域发展合作，环渤海、长三角、珠三角等地区政府可率先合理规划布局，创新制定推进琼粤港澳游艇自由行、厦金澎游艇自由行等政策措施，促进区域内游艇航行便利化，推动游艇跨区域、跨产业融合发展。

(二)研究不足及展望

首先，本文对中央和地方政府的政策工具情况进行了对比分析，但是对中央和地方政府使用政策工具存在怎样的关系缺少进一步研究；其次，本文研究对象是游艇12强市，这些城市是游艇产业发展的佼佼者，未来研究应加入更多的游艇城市来进行研究，同时在分析框架构建过程中加入问卷调查来进行实证研究；最后，本文共有五名研究员共同参与到编码过程中，鉴于文本编码方法本身的局限性，仍难以避免一定程度的主观性。