“双高计划”建设绩效管理实施探索

林燕环

（漳州职业技术学院教务处，福建漳州 363000)

为深入贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》精神，带动职业教育持续深化改革，实现高质量发展，2019 年4 月，教育部、财政部印发《中国特色高水平高职学院和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）的通知》（以下简称《遴选办法》），拉开了“双高计划”建设帷幕。绩效管理是双高院校开展“双高计划”的重要内容，也是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要手段，科学系统的绩效管理可以优化双高院校的绩效水平，提高学校整体管理水平，推动学校内涵式发展，增强学校核心竞争力，提升“双高计划”建设水平。当前，首轮“双高计划”建设已进入收官阶段，探索与构建更加科学高效的绩效管理模式是下一轮“双高计划”建设单位实现高质量发展的重要工作。

一、绩效管理在高校治理中的政策要求

20 世纪50 年代，现代管理学大师彼得·德鲁克首次提出绩效管理概念并在企业管理中实践。绩效管理机制在企业运用成熟后，被广泛运用于其他各个领域。1979 年，美国、荷兰将“绩效拨款”引入高等教育领域，作为政策制定、资源分配和教学管理的手段。习近平总书记在党的十九大报告明确提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2020 年财政部印发《项目支出绩效评价管理办法》，针对预算项目支出，明确要全力全面推进预算绩效管理。2021 年，国务院又印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，提出进一步深化预算管理制度改革，明确了6个方面的重点改革措施。为提升高校改革和治理水平。教育绩效管理方面对项目建设单位做事权的“事权与财权的界定”，对财权的“支出责任与财力的配置”做出了明确的政策性规定，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020 年）》，对高校绩效管理作了导向要求，明确提出高校应“改进管理模式，引入竞争机制，建立评估指标体系，强化目标管理和绩效管理机制”。

“双高计划”是国家推进职业教育高质量发展、加快推进现代职业教育体系建设的重要抓手，《遴选办法》已明确以“绩效”为导向，在“总量控制、动态管理”的机制下，实行“年度评价、期满考核”，实现“有进有出、优胜劣汰”的管理制度[1]。随后出台的《中国特色高水平高职学校和专业建设计划绩效管理暂行办法》（以下简称《绩效管理暂行办法》），明确了“双高计划”绩效管理的方向、原则，指出绩效评价是绩效管理的重要内容，并给出绩效评价的具体措施和指标框架，强调绩效评价结果作为完善相关政策、调整扶持资金和下一轮遴选的重要依据。上述政策文件，通过绩效调节、花钱问责、绩效评价因素分析和绩效结果分配等手段，加强行业对中央对地方的转移支付专项资金的管理，牢固树立“花钱必问效，无效必问责”的绩效管理理念。因此开展“双高计划”建设绩效管理研究具有现实意义。加强“双高计划”建设绩效管理，可以更好地实现“引领改革、支撑发展、中国特色、世界水平”的目标，加快形成“中国特色职业教育发展模式”进程。

二、“双高计划”建设过程中绩效管理存在的问题

2023 年2 月，教育部、财政部公布“双高计划”建设中期绩效评价结果，197 所建设院校中160 所为“优”，37 所为“良”。 通过对197 所建设院校中期自评报告分析，与引领新时代职业教育实现高质量发展要求还存在一些差距。如，存在“重带上双高的帽子、轻深化改革的倾向”“学校建设过程中过度关注显性指标的完成，对于更深层次的服务学生全面发展关注度稍显不足”“学校建设任务标志性、引领性绩效指标较少”；教育部财政司领导在《双高建设中的财务管理》报告中指出“部分学校财务治理能力与治理水平有待提升”等问题。另外，在促进产教深度融合、增强职业教育适应性、完善治理结构提升治理能力等方面还普遍存在不深入、不到位的情况[2]。

（一）“双高计划”顶层设计制度融合度不够

56 所“双高计划”高水平学校均出台《“双高计划”建设管理办法》《“双高计划”建设专项资金管理办法》等相关管理制度，但与学校内部实行的绩效管理与激励机制融合度不够，未能充分发挥绩效管理的正向效应—激励广大教师积极参与“双高计划”建设。“双高计划”建设各任务组牵头部门协调能力不足、任务内涵不清，不能指导建设任务高效开展，难以形成建设合力，导致建设效果不及预期。此外，150 所学校尚未搭建“双高计划”管理平台[2]，未能及时掌握建设进度，存在建设进度与任务完成率不匹配情况，绩效管理不能有序推进。

（二）“双高计划”建设绩效目标设置不够精准

“双高计划”建设绩效管理主要包括监控设定的绩效目标实施、开展绩效评价和加强评价结果的应用。绩效目标设置合理与否直接影响到绩效管理的成效，林春树、赵春荣等在《关于项目绩效目标设定的有关思考》进行分类归纳，指出学校在绩效目标的设置上存在“淡化”“泛化”“虚化”“弱化”“软化”，关于绩效目标设置的“五化”论述全面概括学校绩效目标设置存在的问题。如有所学校“提升学校治理水平”任务数量指标仅为修订几套管理制度，未能体现治理结构的优化与治理模式的创新；有所学校把常规的工作列入绩效指标导致学校层面数量指标过于琐碎，未能凸显绩效指标的针对性；有所学校“服务发展水平”任务质量指标设置“走访企业”却未设定取得的成效，不能彰显服务发展水平的提升；在绩效考核中设有“明显”“提高”等主观性强、不易考核的指标，未能精准呈现“引领、支撑、推动”成果成效。

（三）“双高计划”建设资金来源结构需优化

2019 年3 月，教育部、财政部印发《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》（以下简称《建设计划的意见》）中明确要健全多元投入机制，除了中央财政资金、地方财政资金外，学校要以服务求发展，增强自我造血功能，主动汇聚社会资源，吸引行业企业积极参与项目建设。通过分析197 所“双高计划”建设单位中期自评报告“项目经费到位和执行情况”，有22 所学校资金进度到位率不足或资金执行缓慢，其余175 所学校资金执行率超过90%，与绩效目标的匹配度应是今后项目绩效管理更加关注的重点内容；行业企业共建共享参与度不足，非现金投入的确认与计量有待规范。

三、“双高计划”建设绩效管理路径探索

为高质量推进“双高计划”建设，双高“双高计划”院校需回归使命初心，从绩效目标制定、绩效目标实施、绩效评价及结果运用出发，构建科学高效的绩效管理体系，确保“双高计划”建设的顺利实施。

（一）健全工作机制，提升绩效管理效能

一是全面加强领导，构建“三四五”项目协调推进机制。充分发挥学校党委在“双高计划”建设中把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领航作用，成立党委书记、校长任组长的“双高计划”建设工作领导小组，形成“顶层设计，高位推动”“中位部署，中层担当”“底部落实，基层执行”的“三个维度”组织领导与全程管理机制；实行“一个建设任务、一个牵头领导、一个责任单位、一个工作专班”的“四个层面”任务分工与协调管理工作机制；建立“目标导向、责任落实、问题协调、过程督办、绩效考核”的“五个环节”工作联动与推动落实机制；形成“学校领导小组--双高办--任务组--督查组--部门（二级学院）--个人”的全链条工作格局，确保“双高计划”建设任务有计划、有落实、有督促、有成效。二是强化制度保障，健全绩效管理机制。坚持以绩效管理为导向、以制度建设为保障，过程评价与结果评价相结合，构建高效的运行管理体系。编制《“双高计划”年度建设任务分解表》等文件，强化“双高计划”建设任务与学校各项常规工作相融合,与学校重点工作同部署、同考核；搭建“双高项目信息化管理系统”以及“双高计划”建设专题网站，全面实现项目建设实时动态监控。制定《“双高计划”建设管理办法》等制度，形成“一月一推进、一季度一盘点、半年一总结、一年一验收”工作模式，全面加强“双高计划”建设过程管理。三是注重绩效考评，增强项目建设合力。建立相应的绩效管理奖惩机制,充分发挥绩效考核的评价、激励与导向功能，把建设成效纳入评先评优、选拔任用、职称评聘、绩效分配等，建立健全改革创新容错纠错机制，激发和保护教师队伍敢于担当、干事创业的积极性、主动性、创造性，形成人人参与、人人尽力地良好氛围，全面提升“双高计划”建设质量和学校办学水平。

（二）紧扣高质量发展目标，构建科学绩效指标

绩效目标是绩效管理的逻辑起点，是“双高计划”预期达到的产出和效果，细化和量化为绩效指标。绩效指标既要反映学校办学质量与水平，又能体现职业教育服务人的全面发展、服务社会经济发展与服务国家战略的时代使命。一是坚持科学性与可操作性相结合。绩效指标的设定既要遵循任务内涵的指导性标准，又要可衡量、可量化、可细化。《绩效管理暂行办法》中，设计了6 项二级指标，包括数量指标、质量指标、时效指标、社会效益指标、可持续影响指标和服务对象满意度指标；三级指标为学校层面的十大任务与专业群层面的九大任务，《建设计划的意见》对每项任务有指导性标准，其数量指标与质量指标需学校自行设定。指标的设定，是为了激发团队的潜力，为实现“双高计划”目标而共同努力；指标必须可衡量，才能够为行动提供有效的反馈，并且在绩效评价时进行量化考核。因此，在绩效指标的设定特别是质量指标应避免“逐步提升”“明显改善”“持续优化”等不可量化指标。

二是坚持普适性与针对性相结合。“双高计划”的目标在于集中力量建设一批支撑国家重点产业、区域支柱产业发展，引领新时代职业教育实现高质量发展的高水平高职学校和专业群。既要考虑共性指标，又要考虑个性指标，共性指标为主，个性指标为补充[3]。普适性的共性指标，如在“紧盯引领”方面，可在“价值引领、模式引领、制度引领、标准引领”设置关键性绩效指标；在“强化支撑”方面，可在“人才培养、技术研发、社会培训”等服务国家战略和区域经济社会发展等方面设定核心绩效指标，这样有利于在绩效评价时横向比较参与院校的建设成果与成效。一所高职院校的办学特色是指其在长期办学实践中逐渐形成的适应经济社会发展需求、符合高等职业教育本质规律、比较持久和稳定的发展方式[4]，因此，针对性的个性指标的设置应呈现学校在“职普融通、产教融合、科教融汇”以及在人才培养、服务区域经济发展不可替代性的“特色与创新”。三是坚持挑战性与可实现性相结合。“双高计划”目标是打造一批“当地离不开、业内都认同、国际可交流”的职业教育标杆。要坚持高标准定位、实施高水平建设、实现高质量发展[5]，在师资队伍水平、校企合作水平、服务发展水平、学校治理水平和国际化水平等凸显“高”彰显“强”设置挑战性绩效指标。特别是在“深化现代职业教育体系建设改革”中“一体两翼五重点”承担更多挑战性任务。与此同时，也应避免盲目跟风追求指标的“高大上”，脱离学校建设基础与发展特色，设置不切实际、不可实现的发展指标，不仅难以通过上级部门的绩效评价，也易于挫伤学校教职工的积极性。

（三）推进业财融合，提升财务管理规范与管理水平。

“双高计划”资金投入来源于中央财政奖补、地方财政和举办方投入、行业企业支持、学校自筹。大量资金的投入和多元化的资金来源更需要项目建设院校对财务治理进行有效控制，通过制定各类制度、再造业务流程、完善运行机制、强化预算绩效，加强收支管理[6]，推进与深化业财融合，实现财务治理现代化成为“双高计划”顺利实施的助推器。

一是强化现代管理意识，提升业财融合运行水平。学校领导应充分重视业财融合对于学校事业高质量发展的重要意义，在顶层设计上制订促进业财融合实施措施，加强行业财人员学习与培训，充分调动业务人员、财务人员参与业财融合运行的积极性。形成“业务人员不仅精通业务，也要汲取财务理论知识，财务人员不仅精通财务管理，也要融合‘双高’项目建设任务内涵”的业财融合良好环境。

二是推进业务流程优化，构建业财融合下的预算管理体系。优化各项业务流程中业财融合方式，建立分工协作的责任机制，健全校内的经费管理机制。财务人员参与从项目立项、项目论证、项目建设等全过程，与“双高计划”建设业务部门有效沟通、指导帮助业务部门合理科学编制项目预算，识别问题、规避风险，提高资金收益率。切实做到项目支出有预算，支出项目有考评，花钱有质有效。

三是拓宽收入渠道，规范对非现金投入的确认与计量。在保证地方财政配套资金的前提下，主动作为，建设实体化运作产业学院、产教融合共同体，拓宽行业企业及其他社会力量依法筹资投入渠道。规范行企对于非现金投入的确认和价值计量，项目建设学校应当委托具有资质的评价机构和相关专家进行价值和使用价值认可，切实做到“五个一定要”，即一定要与“双高计划”建设任务相匹配，一定要与培养高素质技术技能人才相衔接，一定要是业内认可的最先进的实训设备，一定要与中办、国办《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出的新技术、新工艺、新规范和典型人才案例相一致，一定要与解决生产经营一线难题相结合。

四、结束语

经过五年建设，各双高建设院校在办学成效、服务贡献、社会认可度、国际影响力都取得了重大进展，未来各建设院校将聚焦探索破除制约事业高质量发展的体制机制障碍，构建科学、合理、高效的内部治理体系和绩效评价体系。在下一轮“双高计划”建设申报之际，各双高建设院校可以从机制建设、绩效设置和资金管理三个维度建立绩效管理思维，完善绩效管理体系，助推“双高计划”顺利实施，助力高等职业教育高质量发展。