新型城镇化视角下祁阳市旧城区有机更新的思考

廖高文，唐刚生

[摘要]通过对新型城镇化视角下的祁阳市城区发展进行调查，分析其城市建设历史进程、现状和优势、存在的问题，提出了建议，并阐述了城市有机更新其根本就是“人的有机联系和人的城镇化”。

[关键词]新型城镇化； 视角； 城市有机更新； 祁阳市； 探讨

[中国分类号]TU984.11+4                        [文献标志码]A

0引言

随着祁阳经济社会的高速发展，市民们对美好生活追求已经由满足纯居住需求到追求高品质生活的大转变。特别是近几年来，对部分城市道路和老旧小区基础设施进行提质改造，该片区的品质得到了提升、功能得到完善，市民的获得感和满意度得到了体现，也为城市的更新发展起到了窗口效应［1］。而如何对剩余的老旧小区、棚户区、危房区等三旧房区域进行改造手段，使得旧城区功能进一步完善、品质进一步提升、新型城镇化水平进一步持续发展是摆在我们面前的现实问题，也是我们需要解决的紧迫问题。祁阳市作为全国新型城镇化和小城镇“10+X”工程建设综合试点市［2］，如何立足政策机遇、社会机遇和市民期望，按照习近平新时代城市建设的精神要求，推动城市由外扩式粗放型建设向内涵式品质型方向发展，将成为这座城市当下作出大胆尝试和有益探索的必然选择。

1祁阳市经济发展简况

祁阳市位于湖南永州东北部，湘江干流中上游，地处北纬26°02′32″～26°51′47″，东经110°35′3″～112°12′6″之间，西接零陵和冷水滩两区，东连常宁市，南抵新田、宁远、双牌和桂阳四市，北临祁东市。湘江和祁水河从城市中心穿境而过，有“湘南小鱼米之乡”之称［3］。全市总面积2 538.02 hm2，下辖22个镇（街道），总人口106.02万人，区位条件优越，交通便利，是湘西南经济重镇。其中山地1 595.01 hm2，占全市总面积的62.84％。水面188 hm2，占总面积的7.47％。耕地493.91 hm2，占19．46％，道路和村庄等2 596.40 hm2占10.23％，呈现七分山水两分田，一分道路和庄园［4］。2018年祁阳市地区生产总值307.70亿元，比平均值高137.92亿元，增速8.2%，位居全市第一；全市人均地区生产总值35 659元，位居全市第二；2018年全市城镇居民可支配收入31 013元，比平均值高4 037.82元，全市农村居民可支配收入14 004元，比平均值高162.91元［5］。

2祁阳城市建设阶段历程

城市有机更新指采取适当规模、适当尺度，依据改造的内容和要求，妥善处理目前和将来的关系，凸显以人为本的理念，通过不断提升规划设计质量、改善人居环境、完善城市功能、提升城市品质，使每一片区的发展都达到相对完整性的更新模式［6］。通过拓展老城区的区位功能，提升老旧片区的环境承载力和适宜开发性，從而促进该片区实现高附加值和高衍生值的功能［7］。祁阳市城市建设起步于20世纪50年代，发展于20世纪80、90年代，飞跃于21世纪初。1958年，自火神庙、王府坪、南长街到湘江北岸，开辟了第一条贯穿市城东西的主干道，建设了第一条颇具规模的商业中心街。1981年，市城由零星分散建设向集中成片开发过渡，形成“一镇三片（旧城区，宝塔街、天马山，浯溪、农科所）”格局，市城建成区面积为2.02 km2；随后又形成“四片（旧城区、东江、芳名亭、浯溪）一点（322国道与三南公路连接点）”的框架，市城建成区面积为501.36 hm2，常住人口5.25万人，城镇化率为7.2%。1995年，形成“一城三组团（浯溪镇、东风工业区、黎家坪镇）”的结构，市城建成区面积为1 530.51 hm2，常住人口10.62万人，城镇化率为22.3%。2001年，市城开始以城镇化为轴心，形成“一主（浯溪组团）二副（黎家坪、城南组团）一点（东风工业点）”的城市空间布局，市城建成区面积为1 730.26 hm2，常住人口16.7万人，城镇化率为28.6%。2016年，市城开始形成“七区（城西区南部、市城西片区、浯溪路两厢、老城片区、东江片区、浯溪新区、经开区）”的城市空间布局，市城建成区面积为3 200.18 hm2，常住人口27.8万人，城镇化率为45.03%（图1和图2）。从此，祁阳城市建设经历从传统的以改善居住条件和追求经济增长的重建，到基于新型城镇化为载体的政策新机遇下，促使祁阳城市建设将迈入了内涵式、高质量、高品质的城市有机更新的新阶段。因此，现阶段城区的一切城市规划建设、城市改造都以满足市民需求和城市发展愿景为中心展开。

3祁阳旧城区现状

祁阳以新型城镇化建设综合试点为定向靶点，原有的老旧小区、棚户区、危房等三旧房区域成为城市有机更新的主体目标，对其进行提质改造更新，是新型城镇化建设的重要方向（见表1和图3）。

据调查统计，祁阳老旧小区、棚户区、危房等三旧房区域多集中在老城区及东江片区，有48 处，12 549 户，占地面积584.26 hm2，建筑面积23 609 hm2，是城市有机更新的实施范围。

（1）建筑安全和消防隐患并存。由于这些建筑大多建于20世纪70、80年代，以平房、棚房、临时建筑等三旧房为主，其中12%为砖木结构，68%为砖混结构，20%为其他结构，由于建筑结构简易，工程质量较差，房屋安全性低，基本未达到抗震等级要求。同时，三旧房区域内乱搭乱建现象严重，易造成交通拥堵和增加通勤成本现象；有些区域路宽仅2 m，甚至与无消防通道无异，加上消防设施严重缺失，基础设施配套不健全，存在严重的安全和消防隐患。

（2）规划布局不合理。由于当时规划理念不超前，规划管理不到位，三旧房区域建筑密度大，建筑布局散乱，每家每栋住房所占用地面积较大，土地利用不集约，不利于土地用途的价值最大化。并在存量上造成市城城区土地资源紧张，出现土地供应有限，甚至逐年递减情况。

（3）公共服务配套设施不完善。现状老旧区、棚户区、危房范围内缺少停车场、医院、幼儿园、公厕等公共服务设施，导致公共服务设施达不到规定标准。

（4）与周边环境衔接不流畅。这些建筑多随地形而建，开挖量小，基底标高不一，与周边城市建设用地相比地形起伏较大，与城市道路衔接坡度较大，易出现排水不畅和与城市大环境不相融现象。

4城市有机更新的优势

4.1吻合国家政策

祁阳市2015年成为湖南省新型城镇化试点市［8］，2016年成为第三批国家新型城镇化综合试点市［9］。现在虽然棚改政策面有所缩窄，但国家出台了支持和鼓励老旧小区改造的新政策［10］。因此，以城市有机更新理念来对三旧房区域进行改造符合政策的支持要求。

4.2社会资本的高参与度为城市有机更新注入活力

目前祁阳有大大小小的房地产企业38家，而明确表达意愿，参与城市旧区、棚户区和危房等三旧房区域改造的企业有一半多，他们渴望运用手中闲置的资金进行投资增值，而三旧房区域的城市有机更新成为一个潜在的共同目标物。

4.3市民的强烈意愿和迫切期望

随着祁阳市城部分区域公共设施的完善和提升，其舒适的环境和品质生活给老旧小区和棚户区、危房等三旧房区域带来了强烈的对比冲击，因此，三旧房区域的市民迫切希望并支持对其进行城市有机更新，期望获得同等的生活安居环境。

4.4有利于提升城市形象和品位

祁阳一直都是向着永州市北区副中心城市的定位去发展的。因此，城市硬件必须要体现大都市的形象韵味，而在原基础上对城市风貌、城市格局进行深层次改造，符合形成现代城市的形象和品位要求。

4.5能极大地提高城镇承载力

通过对现有城区的老旧小区、棚户区和危房等三旧房区域改造，完善基础设施和配套服务，在不改变建城区现状范围的基础上，通过纵向发展使得市城承载能力得到较大提高，城区可容纳人口获得大幅度增加，通过三旧房区域更新改造，可吸纳城镇人口3万人进入，为祁阳市贡献3%的城镇化率。

4.6利于土地增值和市民收入提高

通过调整城市控规，合理设置地块容积率［11］，将国有划拨地、集体土地全部变为国有出让地，通过收取土地出让金和超出基点容积率出让金，形成现有土地价值最大化，既可以增加市级财政收入，也利于市民们通过土地和房屋征收，获得较高的金额补偿和较高的商铺经营本底收入。

5存在的主要问题

5.1原控规不符合城市发展需要

现行老城区控规大体根据现状来确定地块容积率指标，没有考虑到老城区的更新改造，其容积率均在1.5～2.0之间，已不能满足城市的发展需要。若按原控规确定的容积率进行改造，不但无法收回改造成本，更无法吸收社会资本参与改造。

5.2政策障碍突出

目前市政府仅同意1992年3月以前取得的划拨用地可转为出让用地，而三旧房区域的划拨用地多为1992年3月以后取得，要进行改造，需将这些划拨用地转为出讓用地存在政策障碍，而且小量的集体用地转为出让用地没有政策支持。

5.3政策支持力度不够

三旧房区域更新改造存在大量拆迁安置问题，若由政府负责进行更新改造，不仅会增加拆迁安置工作量，而且与居民的拆迁安置协议很难达成一致，还要承受巨大的拆迁安置资金。如由社会资本来承担更新改造的话，则需政府出台相关支持政策，否则自然资源部门在审批规划方面存在困难。

6建议

6.1体现“人的有机联系和人的城镇化”原则

城市有机更新究其根本，就是“人的有机联系和人的城镇化”，通过将市民最有关系、最直接、最现实的利益问题作为工作重心，不断推动制度创新，保障市民的切身利益。并在建设过程中，加大宣传力度和接受力度，不断提高市民参与性和积极互动性，使得人与城市有机相融、人与城市同发展共命运。

6.2以拆建动态平衡实现土地利用最大化

以老旧小区、棚户区和危房等三旧房区域为中心，合理节约建设用地，实现拆建动态平衡的城市建设用地统筹管理模式，有层次的将市民引向城市有机更新的聚居圈，通过整合土地资源，把公共服务基础设施有偿推向市场，从而实现土地收益最大化，土地再利用最大化。

6.3探索分步推进城市更新的实施步伐

针对现有范围的三旧房区域根据市民最迫切需求和配合意愿制定有机更新计划，如沿江路老税务局家属宿舍、五建公司家属宿舍、农机公司家属宿舍、九塘冲社区、寿安新村、金桔园小区等条件成熟区域可优先实施更新改造，这样从易到难逐步开展，最后实现全市城市更新全覆盖。

6.4政府依规调整控规，完善相关政策支撑

在编制老城区控规确定容积率指标时，大体根据现状没有考虑到老城区的更新改造，其容积率大部分在1.5～2.0之间，现已不能满足城市的持续进化发展需要。应当对原老旧小区、棚户区和危房区域的控规指标进行调整，经听证专家论证后，适当增加容积率和绿化率，降低建筑密度，留出空间建设广场、绿地、停车场等公共服务设施。同时对各区域、地块规定容积率和基点容积率，确定新建建筑为高层的基点容积率为3.0，确定新建建筑为多层的基点容积率为2.0，在更新时对超出容积率和基点容积率部分补交出让金；而对于老城区的居民集体地、划拨地和没有登记的空白地，通过按控规调整后确定的容积率补交土地出让金的形式全部调整为出让土地，既增加土地收益，也利于政策支撑更加便民化和具体化。

6.5探索政企协作的市场运作、多元投入的城市更新之路

一是在城市有机更新的框架下，政府负责前期动迁、调解和信用维持、规划审批、有关规划建设手续办理、工程质量安全监管等工作，而社会资本负责拆迁安置与补偿和工程建设。通过分工协作，形成政府做好服务、建设交给市场实施的角色分置模式。二是针对城区建设资金短缺的问题，坚持“谁投资、谁受益”的原则，大力发展和积极引导各种社会资本投入城镇建设，努力探索城市建设市场化融资方式，充分吸纳民间资金参与城区建设，为城市建设筹集资金，满足城市建设的需要。

6.6给予税收等政策支持

对参与三旧房区域更新改造的投资方，为确保投资商回收成本和小量收益，开发商除按规定交纳有关基础设施费用外，对拆迁安置户的出让土地过户到开发公司名下实施减免有关费用政策；开发商将房屋建成后返回给拆迁安置户时，采取直接过户到拆迁安置户，仅交纳不动产登记工本费，减免其他有關税费，这样在税收方面给予最大支持。

7结束语

旧城区有机更新是城市发展到一定阶段的时代产物，更是国家力推的一项政策机遇。立足于城市发展的时代脉博，通过对祁阳老城区的三旧房区域有选择地进行有机更新，为新型城镇化建设综合试点提供了突破口和契向标，也为撤市设市提供了新的联动靶点，更能为其他相似城市有机更新起到借鉴作用。

参考文献

［1］廖高文.非单一民族乡村绿化树种选择与植物配置探讨——以晒北滩瑶族乡烟竹山村为例［J］.南方园艺，2017，28（4）：47-49.

［2］ 廖高文，李继升，贺少涛，等.基于新型城镇化的小城镇“10+X”工程建设探讨——以祁阳市为例［J］.国土资源导刊，2019（3）：92-96.

［3］祁阳简介［EB/OL］.祁阳市人民政府网站.2019-02-05.www.qy.gov.cn.

［4］祁阳市地理概况［EB/OL］.祁阳市人民政府网站.2019-02-05.www.qy.gov.cn.

［5］祁阳市2018年国民经济和社会发展统计公报［OL］.永州市人民政府网.2019-05-05.www.yzctty.gov.cn.

［6］张新月.城市有机更新理论研究［J］.文艺生活·下旬刊，2017，（8）：280.

［7］廖高文.基于非单一性林区全域森林康养的配置思考——以金洞管理区为例［J］.现代园艺，2019（11）：95-97.

［8］关于印发《湖南省新型城镇化试点工作总体实施方案》的通知［S］.中共湖南省委办公厅.2015-07-14.

［9］关于公布第三批国家新型城镇化综合试点地区名单的通知（发改规划〔2016〕2489号）［S］.中华人民共和国国家发展和改革委员会.2016-11-29.

［10］关于推进全省城镇老旧小区改造工作的通知［S］.湖南省住房和城乡建设厅.2020-04-10.

［11］贾志强.旧城改造过程中的地块容积率合理值研究［J］.山西建筑，2018，44（18）：9-11.