间断均衡视角下基础教育减负政策的变迁——基于1978—2022年政策文本分析

刘春丽 左一爽

(长安大学 人文学院，陕西 西安 710064)

一、问题的提出

公共政策的制定与演进过程研究是公共政策学的重要研究方向。动态政策过程的复杂多变，使得不同研究者从不同路径和视角出发，提出了不同的理论框架[1]。在公共政策学的发展过程中产生过三个具有代表性的决策理论模型：理性主义模型、渐进主义理论模型和间断均衡理论模型。理性主义模型是基于完全理性人的假设，决策者列出备选方案，预测备选方案的结果，根据偏好对结果进行评价，选择最有利于实现偏好的备选方案[2]；渐进主义模型认为，决策者采用渐进方式对现行政策加以修改,通过一连串小小的改变,在社会稳定的前提下,逐渐实现政策目标[3]；间断均衡理论模型是基于议程设置视角，决策者重视信息在政策过程中的作用，解释政策过程中稳定与变迁现象[4]。随着政府决策环境的逐渐复杂，公共政策的变迁过程也呈现出多元、多变、非线性等特点，理性主义和渐进主义逐渐不再适应当前的政策变迁解释情境，而作为最新发展起来的间断均衡理论则越来越适用于当前的政策环境。

古生物学的“间断均衡说”是间断均衡理论的最初来源，后由弗兰克·鲍姆加特纳(Frank R.Baumgartner)和布赖恩·琼斯(Bryan D.Jones)于20世纪90年代引入公共管理领域，并在《美国政治中的议程与不稳定性》中系统地阐释了间断均衡理论，即以政府议程设定为出发点来解释政策变迁中存在的政策持续稳定和重大间断的现象[5]162—170。政府预算是国外学者涉及的最广泛的间断均衡论证领域，特鲁用1940—1988年美国联邦政府的社会保障预算数据[6]，发现预算数据变化符合间断均衡理论模型；乔丹通过调查38个城市的政府预算功能，把间断均衡理论推行到城市政府层面[7]；琼斯等对比研究了美国、德国、英国、比利时等国的不同预算项目，提出了“公共预算的一般性法则”的假设并进行了验证[8]。此外，间断均衡理论还蔓延到了烟草政策[9]、民用核能政策[10]56—79、法律政策[11]、环境政策[12]等领域，极大地验证了间断均衡理论的良好适用性。国内对间断均衡理论的研究多是对理论模型的解读与评述，近年来随着学界对间断均衡理论研究的不断深入，学者们开始关注该理论与中国政策变迁的配适度，并对制度结构因素进行了中国化的修正。包括在间断均衡理论模型框架下从宏观、中观和微观三个层面分析了兰州出租车政策变迁的驱动因素[13],从政策场域、政策图景和变迁因素三方面阐述了中国应急管理政策的演进逻辑和优化路径[14]等。有观点则基于制度结构视角阐述残疾人集中就业政策变迁的内在逻辑[15]，还有以2020年全面“禁野”单一政策为典型在理论上扩展和深化了政策间断式变迁的解释因素，论证了不同因素之间的联动作用机制[16]。此外，还有研究分别从食品安全监管政策[17]、政社关系[18]、民办高等教育[19]、社会救助[20]、毕业生就业[21]等角度尝试摸索间断均衡理论的中国模式。

2022年3月5日，李克强总理在政府工作报告中指出：“要坚持把教育这个关乎千家万户和中华民族未来的大事办好，并且要继续做好义务教育阶段减负工作。”[22]可见，学生减负问题已经不仅仅是教育领域的问题，它已经发展成事关人民幸福的社会问题了。2021年7月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》(以下简称“双减”《意见》)，成为新时代减负政策发展历程的重要转折点。从1951年政务院《关于改善学校学生身体健康状况的决定》到2021年的“双减”《意见》，在减负政策发展的70年间，不少学者从不同视角对减负政策进行了分析，包括：在政策效力方面，早期研究就减负政策执行结果与预期目标的偏差问题，对政策限度的表现、成因和政策局限性与有效性进行了阐释[23]；为了从减负政策角度找出根治办法，有学者借助“病毒学”理论通过对以往“减负令”的分析，把政府、社会、学校、家庭、教师和教辅机构串联进“教育机体”[24]；也有新观点从有限理性的视角出发，就减负政策主体有限性和政策环境有限性两方面解释减负政策限度[25]。在政策执行方面，多集中于对政策执行缺陷和对策的研究，有观点认为教育利益相关方所持理性观的不同和政策执行的权力机制的阻滞是导致减负政策执行不力的根本原因[26]；随后就有研究基于委托代理理论的视角，从利益整合、信息传递和有效监督等方面提出了解决政策阻滞的路径[27]。除此之外，在定量分析[28]、博弈论[29]、公共教育体系[30]等方面也有针对我国减负政策的研究。总的来看，以往研究更多的是对政策本身的表征描述或者是对政策执行的优劣分析，并未有研究运用间断均衡模型阐释过基础教育减负政策的变迁逻辑。

因此，本文试图运用已被多个实例验证的间断均衡理论，以改革开放以来的基础教育减负政策为分析对象，以其出台背景和原因为线索，通过不同阶段减负政策的分析对比，来阐释在中国政治体制情境中基础教育减负政策间断均衡的变迁逻辑和机理。

二、分析框架与政策选取

(一)分析框架

公共政策间断均衡的理论模型力图对政策长期均衡和短期突变现象同时作出有效解释。在此过程中，小规模和大规模的政策变迁来自于政策子系统和行动决策之间的互动[31]，在一定程度上解释了微观层面的决策者或决策团体是如何推动宏观层面的政策变迁的。为了更好地构建间断均衡理论的分析框架(图1)，首先引入该理论的几个基础概念。

图1 间断均衡理论分析框架

1.宏观政治与子系统政治

子系统政治是由不同利益团体主导而形成的决策系统，即政策子系统。宏观政治是由国家领导人、立法机构、政党等政治制度构成的[32]110。正常情况下，一个特定的社会问题会先进入相应的政策子系统，在子系统中通常会采用并行处理的方式，这时的政策会处于稳定均衡的状态；当政策问题在子系统中得不到解决时，会上升到宏观政治层面，从而发生政策变迁或政策间断。

2.政策图景与政策场域

政策图景又称政策形象，指公共政策是怎样被理解和讨论的[10]24。分为正面政策图景和负面政策图景，正面政策图景有利于政策垄断的形成，负面政策图景则会加快政策崩溃。政策场域是针对特定问题作出权威性决策的制度性场所，同一个议题可能同时归属好几个机构管辖，也有可能只归属众机构中的单一机构领域[10]29—30。政策场域也会因为新团体的进入、政策图景的变化和组织内部矛盾等原因而发生变化。

3.政策垄断与政策崩溃

政策垄断指的是在政策制定过程中，由最主要的决策者(统治集团、联盟、精英团体等)组成的集中的、封闭的体系，采用正式或非正式的切入规则使“局外人”的参与受挫，使政策处于缓慢变迁或停滞的状态[10]7。当处于政策垄断阶段时，处于主导地位的决策团体会稳固正面的政策图景，采用渐进调适与阻止变革的方式来应对政策执行中的问题和抵制新的利益集团，形成负反馈机制；一旦问题性质发生转变，正面政策形象倒塌，政策子系统不足以应对新问题时，政策问题会通过政府议程进入宏观政治层面被重新界定，形成正反馈机制，促进政策崩溃。

4.决策者注意力

有限理性认为，人的注意力是有限的，同样在政策制定过程中，随着内外部环境的变化，决策者对注意力的分配是不均匀的，而分配的结果会直接影响到政策方案的选择[33]205。当社会问题没有引起决策者关注时，一般不会进入政府议程或者只会在政策子系统中运行；而当社会问题由于其他利益集团推动、社会舆论的催化、公众的激烈回应等因素吸引到宏观政治中决策者注意力时，就会进入政府议程，促使决策者重新考量。

综上所述，在具体的政治系统运作过程中，问题界定与议程设置是影响政策均衡和间断的最重要的两个环节。一般而言，法治的政治以负反馈为特征，当一个系统处于负反馈的情景下，处于优势地位的利益集团会采用渐进调适和抵制外来者的手段使得出现的干扰随着子系统的运转变得越来越小[10]6，从而通过维持原本的政策图景来巩固政策垄断。随着时间推移，政治系统的内外部相关因素，如焦点事件的出现、重大科学发现、新闻媒体报道等极有可能会引起决策者注意力的转移和公众整体注意力的提升政治，问题就有机会上升到宏观政治系统层面被重新界定，从而推动政策图景发生转变。同时，利益集团、公民团体和政治企业家等新力量的加入会改变政策场域，新的力量博弈在公共议程中出现，政策发生间断变迁，于是新的政策图景和政策场域推动新政策的出台，由此进入下一轮的政策均衡。

(二)政策选取

中央层面发布的政策文件代表党和国家的意志，是地方政府部门制定相关政策的依据，对政策执行具有宏观指导作用，故选取了自改革开放(1978年)以来中央政府及其所属部门发布的基础教育减负政策文件作为分析样本。政策数据搜索渠道以北大法宝为主，辅以中国人民政府国务院文件总库、教育部官网和知网、万方等政策文献库，并以“学生负担”“学业负担”“减负”“双减”等为搜索关键词，剔除相关性不高的文件后，最终得到1978年至2022年的政策文件98份。

探究公共政策的演进逻辑，需要寻求相对独立且已形成焦点问题的政策领域，以最大限度地还原政策决策的特定情景[13]。基础教育减负政策作为中小学教育体系中的重要组成部分，虽然从表面上看偏属于教育政策范畴，但是研究认为减负政策更像是教育体制为解决改革中出现的特定问题而制定的带有工具性色彩的政策。学生减负在不同阶段或多或少地成为过焦点话题，具有一定的研究价值，更重要的是基础教育减负政策的变迁体现出了间断均衡理论的不同特性。

第一，政策跨度时间较长且政策基本要素有变化。根据对政策文本内容的初步梳理，改革开放40多年以来，基础教育减负政策经历了以缓解升学压力为主的政策恢复阶段、以推进素质教育为主的政策发展阶段、基础教育新课改阶段、发展学生核心素养的政策持续发展阶段以及以“双减”为依托的“后减负时代”[34]。在这些阶段中，中央政府发布的减负政策始终居于主导地位，政策群也随着政策目标、政策主体、政策客体等要素的改变而有所变迁。

第二，纵观40多年的减负史，基础教育减负政策符合中国政策的一般特征。在西方间断均衡模型中，政治制度结构如政策场域、政策子系统、利益集团等的变化会直接影响到政策状态。在党政领导的政治体系下，党和政府对维护社会稳定和巩固执政合法性有着强烈的自觉和动机[16]，这就意味着中国政策一般会长期受作用于负反馈机制，一旦某个问题引起社会广泛反映或者威胁到社会稳定就会引起政府注意，之后会在极大程度上引起政策快速间断变迁。

三、基础教育减负政策的间断均衡阐释

间断均衡理论的基本逻辑是解释公共政策中长期稳定和短期剧变的共存现象，通过对基础教育减负政策整理分析发现，改革开放40多年以来中国基础教育减负政策呈现出了均衡和间断的双重特征。考虑到政治系统运行的复杂性和神秘性，基于间断均衡理论分析框架，以政策内容、政策目标和政策数量的变化趋势，辅以其他政策要素为分析节点对政策进行系统阐释。表1显示了改革开放以来基础教育减负政策的历史演进过程。

表1 中国基础教育减负政策的演进(1978—2022年)

(一)缓解升学压力的政策恢复期(1978—1992年)

随着1977年高考制度的恢复和1978年十一届三中全会的召开，教育事业逐渐回春。1978年4月邓小平同志在全国教育工作会议上提出：“学生负担太重是不好的，今后仍然要采取有效措施来防止和纠正。”[35]但是当时国家为了加紧经济恢复和发展，集中力量推进重点大学和重点中小学建设，以提高教育事业与经济计划的配适度，所以就出现了人民对优质教育不断提升的需求与相对紧缺的优秀教育资源间的矛盾。除了片面追求升学率之外，教育事业与政府政绩粘连的情况也越来越严重，学生负担过重的问题又一次出现在公众视野中。

在此背景下，1979年原卫生部、教育部发布的《中小学卫生工作暂行规定(草案)》、1982年1月的《关于当前中小学教育几个问题的通知》和《保护学生视力工作实施办法(试行)》都对学生的学习和睡眠时间作了相关规定，可见该阶段的减负政策内容具有比较明显的延续性。1983年底教育部发布的《关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针、纠正片面追求升学率倾向的十项规定》以及1988年国家教委发布的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》是改革开放以来最早专项减负政策，政策主要是从校内教育教学方面控制学生学习时长、作业量、课程安排以及考试科目与次数，并适当限制了教材教辅的使用。该时期的基础教育减负政策发行主体单一，主要是教育部；政策执行主体主要强调教育行政部门和学校；专项减负政策内容多集中于对作业和学时“量”上的减少，目的在于缓解学生升学压力，促进学生健康发展。减负政策表现出较强的依附性和边缘性，呈现出教育事业服务于经济恢复发展的景象，独立的减负政策体系没有成型，对高层决策者注意力的吸引力度不大，政府对学生负担过重的问题也是表面化地被动解决。故这一时段的减负政策处于缓慢恢复和渐进变迁的均衡阶段。

(二)“应试教育”转向“素质教育”的政策间断期(1993年)

1993年中共中央国务院印发的《中国教育改革与发展纲要》(以下简称“93《纲要》”)明确提出：必须把教育摆在优先发展的战略地位，加快教育的改革和发展，进一步提高劳动者素质(1)见国务院政策文件库：中发[1993]3号，《关于印发〈中国教育改革和发展纲要〉的通知》。。在这一方针的指引下，教育领域开始了以素质教育为方向的改革。随后在1993年3月原国家教委发布了《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》，指出要转变教育观念，深化教育教学领域的改革，切实解决好义务教育阶段学生课业负担过重的问题(2)见教育部文献库：教基[1993]3号，《关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》。，并且分别对学生教材教辅、教师课程要求、学校课程安排、学生竞赛、考试招生制度等方面作出了十项规定。在间断均衡理论模型中，问题界定与议程设置是相关的，问题界定的变化通常会导致新的议题在公共议程中出现[10]11—12。“应试教育”和“素质教育”的博弈不仅标志着教育理念的转向，也暗含着学生负担问题归因的转变，减负问题不再停留在问题表征而进一步深化到教育思想领域。“93《纲要》”的出台和执行还为正反馈机制的形成提供了助力，促进了素质教育这一新的政策图景的树立，由此该阶段的减负政策处于政策间断期。

(三)持续推进素质教育的政策发展期(1994—1999年)

由于议程中问题界定的改变，减负政策在渡过一个间断期之后进入到渐进调适的政策均衡期。“93《纲要》”的发布推动了减负政策理念与问题界定向“素质教育”转变，此后教育部门充分发挥负反馈机制的作用，下发一系列政策稳固素质教育政策形象。1994年的《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学过重课业负担的意见》围绕着推动素质教育初步发展的教育方针，从改革教学内容、招生考试制度和规范办学、优化师资、控制竞赛等方面提出了减轻学生负担的改进措施。此外，从1997年《关于当前积极推进中小学实施素质教育的若干意见》，到1998年《关于推进素质教育，调整中小学教育教学内容，加强教学进程管理的意见》，再到1999年《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，三部政策逐步推进素质教育改革，明确向素质教育转变的目标，并要求从考试办法、升学指标、课程设置等方面制定一些具体政策，有实效地减轻中小学生过重的学业负担，为推进素质教育和新世纪的教育体制改革创造良好环境。在推进素质教育的大背景下，中小学生减负也随着教育改革的不断深入成为全面提高教育质量的突破口。

(四)依托基础教育改革的政策可持续发展期(2000—2017年)

2000年初教育部发布的《关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知》(以下简称《通知》)从教科教辅、课程计划、考试安排以及领导督查等方面对减负作出详细规定，并且在随后一年的时间里发布了五项对《通知》落实情况的督导检查文件，2000年至2001年两年间国家层面颁发的减负政策就有14项，这一系列政策文件使得民众和政府的注意力迅速集中到学生负担领域。其中2001年国务院发布的《关于基础教育改革和发展的决定》和《基础教育课程改革纲要》两项纲领性文件都提到过减轻中小学生过重的课业负担和考试负担问题。2004年中共中央国务院《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》中提出了“减负”工作的五项要求，并对大中城市学生过重负担情况进行了专项督导。2007年党的十七大报告也要求从教学内容、教学方式、考试招生等方面具体有效地减轻中小学课业负担，表明减负问题已经成为政府议程的一部分。

2010年中共中央国务院下发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称“10《纲要》”)中提到：减轻学生课业负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治、综合治理，率先实现小学生减负(3)见国务院政策文件库:中发[2010]12号,《关于印发〈国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)〉的通知》。。在“10《纲要》”的引领下，教育部分别在2013年、2014年开展了两次义务教育阶段学校“减负万里行”活动，明确了标本兼治、综合治理的减负目标以及省县校三级减负治理监督体系。此外2013年发布的《小学生减负十条规定》提出了从入学编班教学到作业考试、评价督查的“一条龙”减负治理十项规定。2015年的《关于加强家庭教育工作的指导意见》是建国以来第一个明确提出家庭教育是推动素质教育和减轻学生负担的重要角色的政策文件。综上所述，21世纪后学生负担问题成为教育改革和新课改进程中的重要治理领域。2000年后国家层面专项减负政策较少发布，更多是对减负工作的监督和疏导，逐渐形成以教育方针、纲要政策为主导，多主体参与，统筹综合治理的政策体系。此外尽管减负政策伴随着教育体制改革已经进入到政策可持续发展阶段，但政策目标依旧是全面推进素质教育，提高教育质量，故该阶段仍归为政策均衡期。

(五)以“双减”为标志的“后减负时代”(2018—2022年)

所谓“后减负时代”，并不意味着进入了减负完成后的时期，而是与新中国成立以来其他时期相比，当前减负已经体现出了明显不同于以往的时代特征[34]。随着新世纪教育改革中市场化因素的介入，市场机制以及资本力量推动了民办学校、公办民助、校外培训及私人家教的增长[36]，以校外培训机构为主的市场主体的逐利性和恶性竞争损害了基础教育公共与公平，使得新时代中小学生学业负担外溢，严重扰乱了正常的教学秩序，由此政府开始集中力量整顿校外培训乱象。“双减”政策之前政府主要通过经济规制和政策疏导、监督的方式整治校外培训机构。2018年教育部等四部门联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，从全面摸排、集中整改到专项督促和检查三阶段治理校外培训机构。同年8月国务院下发《关于规范校外培训发展机构的意见》，对校外培训机构的设置标准、审批流程、行为规范等方面作出规定。12月教育部等九部门联合发布建国以来最严“减负令”——《中小学生减负措施》，对规范学校办学、监管校外培训、推进家庭教育和加强政府管理四方面列出三十条规定。

2021年中共中央和国务院联合下发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》首次把学生作业负担和校外培训负担同时作为治理对象，强调依法治理、标本兼治，除了对学生作业、学校课后服务、校外培训、教学质量等方面作出详细规定外，还对政策配套、试点探索和组织实施方面也作了要求。同年在“双减”《意见》的指导下，中央政府运用行政手段，联合多个政府部门通过行政监管、价格规制、门槛管理和信息规制等方式，对校外培训机构进行全方位的管控治理，建立了“1+N”式的长效治理政策体系。此外，2021年12月教育部办公厅发布的《关于学习宣传贯彻〈中华人民共和国家庭教育促进法〉的通知》表明家庭教育步入法治实施轨道，至此学生减负工作步入校内外双减、标本兼治、政府主导、家校社协同联动的综合系统治理的“后减负时代”。

四、基础教育减负政策间断均衡变迁的中国情境

从前述可知，改革开放以来基础教育减负政策符合政策间断和均衡的非线性变迁，但减负政策产生变迁的驱动因素也值得探究。中国特色社会主义政治环境下的政策间断均衡的驱动因素，与西方政体中反对者进入议程、政治企业家游说、利益集团介入等特有结构要素具有较大差异。因此，本文通过对中国基础教育减负政策的梳理发现：在政策间断均衡模型下，中央决策层的价值理念既决定了政策的变迁方向，也奠定了政策均衡基础；社会问题的叠加效应则会在较长时间内推动政策变迁的发生。图2是通过对原有政策模型的调整得到的我国基础教育减负政策间断均衡的变迁模型。

图2 基础教育减负政策间断均衡模型

(一)中央决策层价值理念的指引

在中国特色社会主义的政治背景下，中共中央始终是国家方针政策变迁的引领者，基础教育减负政策也不例外。中央决策层的政策偏好与价值理念具有维持政策均衡和推动政策间断的双重作用，一旦中央层面的注意力或者政策理念发生转变，新的政策议程就会加快建立，促使政策总基调的转变或新政策的形成。改革开放之初，优质教育资源的稀缺强化了教育竞争，给学生带来升学压力。由于当时的国家方针政策导向是以经济建设为中心，教育服务于经济建设，因此面对学生的升学压力，政府下发的减负文件也只是对负担作了表征要求而并没有触及根本，且这种即时工具性的减负政策导向持续了很多年。1985年邓小平在国家教育大会上针对高等院校提出了提高劳动者素质的看法，中央领导人教育价值理念的转变趋势显现。直到1993年《中国教育改革和发展纲要》中明确提到中小学要从“应试教育”转向发展素质教育的轨道上，于是，从教育理论界到教育政策部门，学业负担过重的问题在理论和思想上转化成了“应试教育”和“素质教育”两种教育理念的对立[37]，至此中央决策层价值理念的转向引发了改革开放以来基础教育减负政策的首次间断。

在具体的政策制定过程中，中央或上级政府扮演着主要角色，价值倾向方面会呈现出自上而下的“层级性”及“推进—响应”等显著特征[13]，经过各层级地方政府对宏观政策的学习和因地制宜的执行，政策理念得以传播和强化，进而推动政策稳定局面的成型和巩固。如果说在20世纪末素质教育理念只停留在思想宣传时期，那么进入21世纪后，不论是在教育改革方案中还是减负政策文件中，政府开始通过修订法律、课程改革、规范办学、完善督导等具体举措来减轻学生课业负担以推动建设素质教育工程，并且政策导向越来越体现出促进学生健康发展的人本价值。此外，在具有中国特色的党政决策情境下，决策者对民众政策理念的影响要远远大于民众对决策者的影响，宏观政治系统对政策议程具有绝对的主导权，这就有利于政策垄断局面的形成。因此单一制结构的中国中央决策层价值理念的指引会在很长时间内强化政策垄断。

(二)社会问题的叠加

在经典的间断均衡政策实例中，焦点事件是引起政府注意力分配以及舆论和公众注意力转移的重要节点，很大程度上会推动政策间断的发生。但不能因为政策变迁在某个“时点”上出现“质的飞跃”，而忽视之前较长“时段”内各因素“在量上的积累”[16]，即问题的叠加效应[38]。社会问题是政策问题的前置性公共问题资源库[39]，极易形成社会舆论焦点并对政府合法性产生负面影响。在当前社会背景下，负面的社会问题很容易随着叠加效应的影响引起舆论聚焦和政府关注。

改革开放初期，商业资本对教育领域的影响主要表现在教辅资料的滥发，政府也下发了文件管制这一行为，但这一阶段的商业逐利行为并没有引发严重的社会问题，政府关注度不高。21世纪以来，在市场化机制的催动下，商业资本对教育领域的渗透不断加强，课外培训成为学生负担过重的主因。在减负政策发展的前两个阶段，政府主要集中于对校内相关机制的改革，缺少对校外培训的管控与监督。另外，由于社会功利性竞争的加剧以及学生和家长局限于个体利益的思维等原因，使得校外培训规模呈指数级增长，数据显示，在“双减”政策颁布之前，校外培训机构数量超过70万家，而义务教育阶段的学校仅有21万余所[40]。学校教育的主体地位受到严重影响，商业资本破坏教育秩序的社会问题成型。其实政府在2018年发布的校外培训机构专项治理的通知和多项督导文件在一定程度上遏制了问题的发展，但是2020年的新冠疫情和政府“停课不停学”的政策倡导使校外培训迅速膨胀。此外，减负问题更深层次的缘由还在于长期阶段性、间断式的减负并没有从根本上解决社会竞争、思想固化、阶级差异、教育领域供需失衡等现实问题，进而导致政策型社会问题的不断累加和负面政策图景的生成。近年来，由于过重的学业压力和心理压力导致的家庭矛盾和学生抑郁、自杀等恶性社会事件也逐渐增多，多重社会问题的出现使得以往的治理手段不足以应付出现的新问题，打破了长期渐进均衡下的负反馈机制，推动减负政策的间断革新。

五、结论

间断均衡理论作为经典的政策变迁理论之一，对我国基础教育减负政策的变迁历程具有一定的解释力。经过梳理分析发现，改革开放以来基础教育减负政策经历了两个间断期和被分割的三个均衡期：以缓解升学压力为目的的政策恢复阶段(1978—1992年)、“应试教育”转向“素质教育”的政策间断期(1993年)、全面推进素质教育的政策持续发展的均衡期(1994—2017年)和以“双减”为间断节点的“后减负时代”(2018—2022年)。对于促使政策产生间断和均衡的驱动因素，由于中国的政治体系与西方政治体系存在根本上的差异，因此从制度结构中产生的政策变迁缘由自然也存有差别。

其一，中央决策层的治理理念与政策偏好在减负政策变迁中处于主导地位。西方传统的间断均衡理论强调子系统政治对政策均衡的突出作用，以及宏观政治系统被动接受外部冲击引起的政策间断革新。而在中国政策的演变过程中，受到民主集中制和党委领导下的地方行政首长负责制的影响，中央政府主导的体制改革(政治、经济、教育等)则会主动且直接地促成政策间断革新或稳定均衡。例如在1993年由于中央决策层教育理念的转变引起的政策间断，以及21世纪初依托基础教育改革和新课改的政策渐进变迁。

其二，问题性质改变是促使政策间断革新的直接原因，多重社会问题的叠加效应加速了减负问题性质的变化。社会问题是政府启动政策过程的实质性原因[39]，即是政策议程建立的源头。多年来，由于减负政策社会效益低下，学生负担问题逐渐转变成了政策型社会问题。对商业资本管控的缺失、对家庭教育和学生心理压力的忽视、忽略其他领域如思想文化、社会竞争、教育公平等领域对减负问题的综合性影响等问题的叠加，使如今的减负问题变得前所未有的复杂，这也促使政府运用行政手段进行规整干预，政策正反馈机制逐渐成型，由此促成了以“双减”为标志的政策间断革新。

总之，通过对改革开放以来基础教育减负政策间断均衡的变迁历程的梳理以及政策变迁驱动因素的分析发现，政策间断变迁对推动政策体系完善和加快社会问题解决具有积极作用。研究在一定程度上丰富了间断均衡理论的中国模式实践，有助于增强理论模型的解释力，但是对基础教育减负政策的间断均衡阐释并不一定适用于其他政策领域，中国化的政策变迁机理仍需要进行深度探索。