铁路局集团公司客运基本技术规章编制及管理规范化研究

王宇嘉，贾永刚，牟宏基，孙玉明，郑铎，李思达

（1.中国铁道科学研究院集团有限公司 运输及经济研究所，北京 100081；2.中国国家铁路集团有限公司 客运部，北京 100844；3.中国国家铁路集团有限公司 科技和信息化部，北京 100844）

0 引言

铁路客运专业技术规章是铁路开展客运组织、客运服务以及客运技术作业的基础依据。我国铁路于2022 年提出“聚焦长效落实，持续推动客运规章体系建设”的新要求，同时随着《铁路运输技术规章管理办法》(以下简称《技术规章管理办法》)的修订发布，明确提出将客运组织规章制度纳入技术规章管理，在扩充完善客运技术规章体系的同时，也对客运技术规章管理规范性提出了更高要求[1]。中国国家铁路集团有限公司(以下简称“国铁集团”)目前已形成以《铁路旅客运输规程》(以下简称《客规》)为基本规章，其他客运技术规章为补充的客运专业技术规章体系。而铁路局集团公司层级则一直以来缺乏统一的客运基本技术规章。《技术规章管理办法》明确铁路局集团公司应制定《高速铁路站车客运管理规则》《普速铁路站车客运管理规则》作为铁路局集团公司层级客运基本技术规章。目前各铁路局集团公司虽已开展相关编制工作，但还未发布实施上述2 项技术规章，缺乏对客运基本技术规章编制的统一指导。因此，有必要研究提出铁路客运基本技术规章的指导性框架及规范编制建议，指导铁路局集团公司客运基本技术规章编制工作，为不断完善客运技术规章体系、提升客运技术规章管理质量提供技术支撑。

1 我国铁路客运专业技术规章管理现状

1.1 管理机构及职责分工

铁路客运技术规章实行分级管理。国家铁路客运技术管理的基本要求及需要在国家铁路统一的客运技术管理要求，由国铁集团规定。国铁集团未做规定且需要在铁路局集团公司范围内统一的客运技术管理要求，根据技术设备和运输组织等具体情况，由铁路局集团公司进行细化补充。铁路局集团公司未做具体实施规定且需要站段根据实际情况细化补充的，由站段规定。根据“谁主管，谁负责”的原则，客运技术规章管理实行逐级负责、归口管理和专业负责相结合的方式，形成职责分明、相互协调的管理体制[2]。其中，铁路局集团公司客运部负责管理铁路局集团公司客运专业技术规章，主要职责如下。

（1）负责客运专业技术规章制修订。负责铁路局集团公司客运专业技术规章制修订和宣贯工作，依据国铁集团要求，结合铁路局集团公司实际，细化、补充本局客运专业技术规章，提出客运专业技术规章制修订计划建议，参与相关部门技术规章的制修订。

（2）定期组织清理客运专业技术规章。清理铁路局集团公司客运专业技术规章，提出客运组织相关技术规章目录建议，及时更新技术规章管理信息系统中的相关文件。

（3）开展客运专业技术规章的监督及指导。检查指导客运专业技术规章的执行情况，指导客运站段客运专业技术规章管理工作。铁路客运专业技术规章管理机构及职责如图1所示。

图1 铁路客运专业技术规章管理机构及职责Fig.1 Management organization for specialized technical regulations for railway passenger transport and its responsibility

1.2 铁路客运专业技术规章数量分布

截至2022 年7 月1 日，国铁集团层级客运专业技术规章共有41项，其中系统规章2项，单项规章39 项，主要包括客运组织、运价管理、售票组织、客运系统及设备设施、开行方案编制、行包运输等方面的技术规章。各铁路局集团公司根据国铁集团客运专业技术规章细化制定了铁路局集团公司层级客运专业技术规章。铁路局集团公司客运专业技术规章统计如图2所示。

由图2 可知，各铁路局集团公司客运技术规章数量差异较大，数量最多的为中国铁路广州局集团有限公司(以下简称“广州局集团公司”)，共有37项客运技术规章；数量最少的为中国铁路南宁局集团有限公司(以下简称“南宁局集团公司”)，仅有7项客运技术规章。对比发现，广州局集团公司针对单项客运组织及作业进行细化制定的规章较多，包括旅客列车轮渡运输、电话订票、自动售检票系统、站台安全门、客运非正常应急、电子客票、旅客乘降组织等内容；而南宁局集团公司则针对旅服系统、电梯运用、高铁快运、行包运输等细化制定了技术规章。运用统计学原理对各局客运专业技术规章数量进行分析[3]，得出数据集的中位数为16，四分位距为9，通过绘制数据集的箱线图，得出全路18个铁路局集团公司中有9个铁路局集团公司的客运技术规章数量不在箱线图内，表明客运专业技术规章数量分布较为分散。

图2 铁路局集团公司客运专业技术规章统计Fig.2 Statistics of specialized technical regulations for passenger transport of local railway groups

1.3 存在问题

（1）客运技术规章范围界定不清晰。《技术规章管理办法》修订后，强调了客运组织类技术规章在技术规章体系中的重要作用。根据技术规章管理要求的变化，国铁集团层级新增了多项客运专业技术规章，由2019 年的2 项增加至目前的41 项，对客运技术规章体系进行了完善[4]。但铁路局集团公司由于规章管理情况复杂、内容分散，长期以来未将客运组织规章纳入技术规章管理，导致其对客运专业技术规章的范围界定不明确。因此，需进一步明确铁路局集团公司客运技术规章范畴，准确界定客运技术规章具体含义及范围。

（2）铁路局集团公司层级客运基本技术规章缺失。《技术规章管理办法》明确铁路局集团公司应制定《高速铁路站车客运管理规则》《普速铁路站车客运管理规则》，作为铁路局集团公司客运基本技术规章管理。但目前各铁路局集团公司均未制定发布上述2 项规章，一是因为长期以来客运站车管理分散于铁路局集团公司多项客运专业规章制度当中，缺乏综合规章制定基础；二是缺乏对上述2 项技术规章的编制指导及规范，铁路局集团公司对于这2 项规章中应明确的内容、适用范围、编写格式及章节结构等不明确、掌握不统一。

（3）部分技术规章内容已无法适应客运组织实际。现行国铁集团客运专业技术规章中有17 项为原铁道部制定发布，以《铁路旅客运输管理规则》(以下简称《管规》)为例，原铁道部于1994年制定发布了《管规》，规定了铁路客运管理部门、计划管理、客运调度、站务管理、乘务管理等内容[5]，自发布后一直未进行相应修订，作为铁路局集团公司《铁路站车客运管理规则》的上位规章，多数内容已不适应铁路客运组织管理实际，难以指导铁路局集团公司的客运组织管理。同时，各铁路局集团公司也围绕《管规》制定了大量的文件、函、通话记录、电报等规章制度，内容较为分散，亟待整合梳理。

因此，结合铁路局集团公司《铁路站车客运管理规则》编制的实际需求，有必要研究规范统一的客运基本技术规章编制规则，明确其编制依据、适用范围、主要内容框架等，指导铁路局集团公司清晰界定客运技术规章管理范畴，提升客运技术规章管理规范性及科学性。

2 铁路局集团公司客运基本技术规章编制规范研究

2.1 《铁路站车客运管理规则》编制原则

（1）符合技术规章管理规范性要求。铁路局集团公司《铁路站车客运管理规则》属于铁路局集团公司层级客运专业的基本技术规章，应符合国铁集团《技术规章管理办法》文件中对技术规章编制的规范性要求，如技术规章内容应涉及客运组织或客运技术设备的运用、管理、维修等，技术规章内容要素应齐全，技术规章制定流程应包括起草、征求意见、专家审查、会签、批准发布等，应遵循“谁制定、谁负责”的原则等。除满足国铁集团《技术规章管理办法》外，还应满足各铁路局集团公司《技术规章管理办法》的相关要求，如部分铁路局集团公司要求编制铁路局技术规章时，要同步编制编写说明等。

（2）保持技术规章间协调性。《铁路站车客运管理规则》作为铁路局集团公司层级技术规章，其内容应与上级技术规章保持协调。一是相关规定不得违反和突破上级技术规章要求，即不得与《铁路技术管理规程》(以下简称《技规》)、《客规》等国铁集团技术规章相抵触；二是对上级客运专业技术规章中明确要求铁路局集团公司细化的内容，要予以细化落实，如《管规》中第25条明确要求局管内旅客列车的超员率由铁路局集团公司制定等；三是与其他专业技术规章之间要协调一致，避免出现因规章间规定不一致导致现场职工难以执行的情况。

（3）满足铁路局集团公司客运组织管理需求。《铁路站车客运管理规则》定位为铁路局集团公司指导客运专业内部管理的基本规章，其内容应能满足客运组织管理的需求。一是要全面涵盖各项客运组织业务管理；二是侧重于客运组织内部管理，对于针对铁路旅客制定的相关规定已在国铁集团《客规》中进行明确，且多数涉及旅客权益的规定铁路局集团公司无细化修改的权限，《铁路站车客运管理规则》的主要内容应偏重于客运系统内部管理，在编制时对内部管理要求、作业规范、设备运用等方面做出规定。

（4）体现高速及普速客运组织管理特征。《技术规章管理办法》中明确《铁路站车客运管理规则》应分为高速铁路、普速铁路2 部分，相关内容要针对高速及普速各自的客运组织特征进行编制。国铁集团《技规》分为高速铁路和普速铁路2 部分，铁路局集团公司《普速铁路行车组织规则》(以下简称《行规》)、《高速铁路行车组织细则》(以下简称《行细》)也分别是针对普速铁路和高速铁路制定[6]。因此，在《铁路站车客运管理规则》编制时，对于高速铁路和普速铁路通用的客运组织要求，可以保持一致；对于高速铁路、普速铁路不同的客运组织要求，如高速铁路的安全管理更加严格、应急处置效率要求更高、相关客运设备更加先进等，在编制过程中应充分考虑高速铁路和普速铁路客运组织的差异，制定不同的管理要求。

2.2 《铁路站车客运管理规则》基本架构设计

《铁路站车客运管理规则》的核心定位是《管规》在铁路局集团公司层级的细化补充，其内容基本架构应参考国铁集团《管规》的章节结构来设置，《管规》共分为16章40个小节，包括了运输组织、站务管理、乘务管理、安全管理、设备管理等客运专业内部管理的各项工作要求，但部分章节结构的设置已不符合现在客运管理实际，因此在参考《管规》章节结构的基础上，结合铁路站车客运管理业务划分及作业组织实际，优化设计《铁路站车客运管理规则》基本架构如图3所示。

由图3 可知，《铁路站车客运管理规则》主要内容架构根据客运管理及作业类型分为运输组织、站务管理、票务管理、行包管理、服务管理等17个主要模块，每个模块下又可细分为3～8个子模块，基本涵盖了铁路站车客运管理的各个方面。在国铁集团《管规》的基础上，删除了国铁集团客运机构设置及职责分工、客运人员定职升职、防暑防寒等不适用铁路局集团公司客运管理的相关内容，根据近年来客运组织管理实际，增加了旅客安检、实名制验证、票务管理、卫生防疫、运营建设等模块。同时，对于高速铁路和普速铁路部分也进行了差异化构架设计，在高速铁路部分删除了行包管理、慢火车、餐售承包等不适用高速铁路的子模块，增加了适用于高速铁路的高铁快运子模块，使内容架构更加符合铁路局集团公司站车客运管理需要。

图3 《铁路站车客运管理规则》基本架构Fig.3 Basic architecture of Rules for Passenger Transport Management of Railway Stations and Trains

2.3 《铁路站车客运管理规则》主要内容统一建议

2.3.1 客运技术规章编制六维分析模型构建

为进一步科学指导铁路局集团公司客运基本技术规章编制，引入铁路客运技术规章编制六维分析模型[7]，对《铁路站车客运管理规则》的主要条款内容进行设计。

在《铁路站车客运管理规则》编制过程中，通过对规章条款属性进行分析，可以更系统、全面地把控规章的主要内容，提高规章内容的完整性、系统性。技术规章条款的基本属性是每个条款必备的、直接面向规章使用者的属性，包括所在章节、编写范围、主要内容3 个维度。其中所在章节限定了每项规章条款的所处层级与位置；编写范围指条款应在规章基本架构所约束的内容范围内进行编写；主要内容则指条款规定的具体内容。

若仅针对规章条款基本属性开展规章的编制，则难以反映规章条款的背景原因、来源及其他关键信息。因此，在基本属性的基础上，提出规章条款的扩展属性，包括编写依据、编写说明、编写部门3 个维度。编写依据是指规章条款编写时所参考的规章制度，一般为国家相关法律法规以及国铁集团层级的上位技术规章；编写说明是指对条款主要内容的编写原则、背景原因、注意事项等情况的说明；编写部门则包括条款的负责编写部门以及参与编写部门。

铁路客运技术规章编制分析模型是技术规章条款的属性分析与系统工程方法相结合的结果[8]。将铁路局集团公司客运基本技术规章的基本属性及扩展属性这2 个三维分析方法有效结合，则可以把客运基本技术规章编制的复杂性和系统工程方法的科学性有机结合，由此构成铁路局集团公司客运基本技术规章编制六维分析模型如图4所示。

图4 铁路局集团公司客运基本技术规章编制六维分析模型Fig.4 Six-dimensional analysis model for preparation of basic technical regulations for passenger transport of local railway groups

由图4 可知，将技术规章条款的所在章节、编写范围、编写内容、编写依据、编写说明、编写部门等不同分析维度进行组合，以确定不同条款的编写必要性及其具体内容。依据上述分析模型，可组成《铁路站车客运管理规则》编制的条款内容最大可行性方案集合，从不同维度对每一条款进行逐一编制，以确保《铁路站车客运管理规则》内容的完整性、适应性与协调性。

2.3.2 主要内容编制范围

结合技术规章编制六维分析方法，在所提《铁路客运站车管理规则》基本架构下，进一步明确各节主要内容编写范围。由于涉及的章节较多，以《普速铁路站车客运管理规则》中的“票务管理”为例，提出其各子模块主要内容编写范围建议。《普速铁路站车管理规则》票务管理部分编写范围建议如表1所示。

如表1 所示，针对票务管理实际业务开展，对票务管理各子模块应规定的主要内容范围进行了明确。将原《管规》中车站售票部分摘出，融合近年来开展的自助售票、互联网售票、12306 平台等售票组织新形式，形成涵盖铁路局集团公司客运票务管理全环节、全设备的技术规章内容体系。

表1 《普速铁路站车管理规则》票务管理部分编写范围建议Tab.1 Suggestions on preparation scope of ticketing management part of Rules for Management of Conventional Railway Stations and Trains

2.3.3 具体条款编制规范方案

在明确各子模块主要内容范围后，可进一步对其包含的各条条款的编写内容、编写依据、编写说明、编写部门进行明确，以售票组织子模块为例，提出其各条款编制规范方案。《普速铁路站车管理规则》售票组织子模块各条款编写规范建议如表2所示。

由表2 可知，基于售票组织子模块的主要内容范围，设置相应的规章条款。在编写依据方面，国铁集团《售票组织管理暂行办法》规定了车站售票窗口的编码规则、设置要求、增加及撤销等，《铁路旅客运输服务质量规范》则规定了车站、自动售票机等多种售票渠道的办理要求及作业流程[9]，因此铁路局集团公司售票组织要求应依据上述2 项办法进行编写；编写内容方面，进一步细化各条款应规定的主要内容项点，全面覆盖售票窗口管理、售票作业等各项内容；编写说明方面则对编写的原则及窗口设置中可能忽略的无障碍窗口设置问题进行了提醒；编写部门方面明确条款应由铁路局集团公司客运部主要负责编写，涉及售票窗口的营销分析、技术维护等内容，还需财务部及信息技术所参与编写。

表2 《普速铁路站车管理规则》售票组织子模块各条款编写规范建议Tab.2 Suggestions on preparation standards for each clause in the ticketing organization submodule of Rules for Management of Conventional Railway Stations and Trains

3 铁路局集团公司客运基本技术规章管理规范建议

（1）适时编制发布《<铁路站车客运管理规则>编制规则》。《行规》《行细》作为铁路局集团公司层级的基本技术规章，起初也存在结构差异大、规定不一致、与专业规章界限不清晰等问题。为统一规范全路《行规》《行细》编制，国铁集团科技和信息化部于2018 年组织编制发布了《<行规><行细>编制规则》，指导全路18 个铁路局集团公司完成了《行规》《行细》的全面修订工作，《行规》《行细》结构和内容得到了空前统一[10]。因此，参考《<行规><行细>编制规则》的实施成功，运用所提出的《铁路站车客运管理规则》内容架构及规范编制方案等研究成果，可编制发布统一的《<铁路站车客运管理规则>编制规则》，指导铁路局集团公司清晰界定客运技术规章管理范畴，编制适合本局客运组织实际的《铁路站车客运管理规则》。

（2）结合铁路局集团公司客运组织特点编制客运基本技术规章。各铁路局集团公司具有不同的客运组织特点，如中国铁路北京局集团有限公司、中国铁路上海局集团有限公司、广州局集团公司等高速铁路客运量大，客运产品及旅客构成都较为复杂，而西北地区部分铁路局集团公司则普速客流较多[11]，因此各铁路局集团公司应在参考规范编制方案的基础上，结合自身客运组织管理特点，编制客运基本技术规章，切实正确指导现场客运人员开展相关客运业务，做到有规可依。

（3）不断完善铁路局集团公司客运技术规章体系范畴。所提出的《铁路站车客运管理规则》内容框架建议，不仅为铁路局集团公司客运基本技术规章的编制提供了指导，同时也一定程度框定了客运组织技术规章的范畴。铁路局集团公司可参考内容框架，系统梳理与各子模块相关的客运专业规章制度，将其纳入客运专业技术规章管理，不断丰富完善客运技术规章体系。

4 结束语

铁路局集团公司作为客运技术规章的具体执行及落实主体，其客运技术规章体系适应性及管理规范性对铁路运营管理质量具有重要影响。科学合理地编制客运基本技术规章有利于铁路局集团公司客运技术规章体系的建立完善，以及客运组织管理的高效开展。通过分析铁路客运技术规章管理特征，挖掘铁路局集团公司客运基本技术规章管理问题，研究构建了铁路客运基本技术规章基本内容架构，提出铁路局集团公司客运基本技术规章编制及管理规范建议。铁路局集团公司客运技术规章管理部门可根据所提出的指导方案，编制本局客运基本技术规章，不断提升客运技术规章管理的科学化、规范化，为进一步完善铁路局集团公司客运技术规章体系，指导铁路客运组织工作高效开展等提供技术支撑。