罗马尼亚国家安全战略的特点（1990-2022）

曲 岩

1989 年东欧剧变之后，罗马尼亚对外政策发生巨大转变。与其他原属社会主义阵营的中东欧国家一样，罗马尼亚转向西方，寻求加入北约与欧盟，期望融入欧洲-大西洋体系。与此同时，罗马尼亚开始加强与美国的联系，并逐渐成为美在中东欧地区最坚定的支持者之一。近年来，中美战略竞争加剧，俄乌冲突成为国际格局不稳定的新变量，作为“北约东翼”国家，罗马尼亚在安全上对美国高度依赖，亲美、反俄表现越来越突出。罗马尼亚对外政策的发展变化，体现了政策制定者对国家安全环境认知的变化、对威胁的感知与评估的变化，这在罗马尼亚国家安全战略文件中充分体现。这种变化体现了中东欧国家安全战略选择和对外政策方向的逻辑。在国际局势发生变化的时候，尤其是大国对立的情况下，小国的战略选择格外重要。这些国家如何看待国际环境以及周边安全环境的变化？我们该如何理解小国国家安全战略的特性？本文以罗马尼亚为例，分析其国家安全战略的特点，尝试解答这些问题。

广义而言，国家安全战略是指“通过军事手段、政治手段和经济手段维护国家安全这一政治目标的方略”，①左希迎：《美国国家安全战略的转变》，中国社会科学出版社2023 年1 月版，第27 页。从微观角度来看，国家安全战略文件是“协调使用各个国家的相关权力工具的计划”，是“在国家层面构建战略构想，并将这一构想传递给利益相关者和公众，以此确定优先战略目标的文件”。②Marian Zulea（coord.），Strategiile de Securitate Națională，Editura Tritonica，2017，p.25。虽然安全战略的制定与落实受到多方因素的影响，但一国的安全战略文件作为安全防务规划的基础性文件，是可以真切反应出政策制定者对于国家安全和国家利益的理解，如何认识周边安全环境，如何评估威胁，并在此基础上如何分配利用国家资源保障国家安全。

相对于大国而言，小国因自身条件所限，与国际环境的关系更为紧密，安全战略的核心之一是如何在不同的国际环境中保障自身安全。国内关于美国、俄罗斯、日本等大国的国家安全战略研究较为丰富，对于小国安全战略和对外政策的研究也较为充分，③何奇松：《试析波罗的海三国防务战略的演变》，载《欧洲研究》2007 年第2 期；陈翔：《析小国安全战略抉择及其效应》，载《战略决策研究》2017 年第1 期；曹玮：《选边还是对冲——中美战略竞争背景下的亚太国家选择》，载《世界经济与政治》2021 年第2 期；李兴、耿捷：《“不对称关注”视域下的小国外交：理论建构与中国方略》，载《社会科学》2022 年第1 期。但是关于中东欧国家的安全战略涉猎较少。鞠豪考察了乌克兰危机之后中东欧国家的战略选择，总结了中东欧地区安全特征，并指出由于地理位置与历史遗产的差异，中东欧国家对外部威胁有不同解读，因此安全战略选择呈现差异。④鞠豪：《乌克兰危机后中东欧安全局势与中东欧国家的战略选择》，载《俄罗斯学刊》2021 年第5 期。宋黎磊考察了波兰“海间联邦”构想的思想溯源，指出波兰作为中东欧地区的大国，利用俄波中间地带国家制衡俄国的外交政策取向重新成为波兰当前外交战略的底色。⑤宋黎磊：《“海间联邦”构想与波兰外交思想溯源》，载《俄罗斯研究》2022 年第6 期。姬文刚梳理东欧剧变30 年来波兰的外交与安全转型，认为波兰外交与安全转型受到美国、欧盟、俄罗斯等大国因素的影响。⑥姬文刚：《东欧剧变30 年来波兰的外交与安全转型》，载《山西大学学报（哲学社会科学版）》2019 年第2 期。王怡然从小国基本属性安全的脆弱性入手，总结分析了波罗的海三国独立后的安全战略选择。①王怡然：《波罗的海三国独立后的安全战略选择》，载《长春大学学报》2020 年1 月第30 卷第1 期。张艳璐以小国对外战略的特性为支点，讨论了波罗的海三国对华政策的发展变化。②张艳璐：《小国对外战略的逻辑与偏好分析：以波罗的海三国为例——兼论波罗的海三国对华关系和政策的演变》，载《俄罗斯东欧中亚研究》2019 年第5 期。这些研究主要讨论了中东欧国家作为较小体量的国家如何维护自身安全，但很少从中东欧国家的安全战略文件出发，通过文本分析与战略实践追踪，讨论中东欧国家安全战略选择的特点与变化。

国家制定外交政策的出发点是国家利益，其中维护国家领土完整与政治独立的国家安全问题是核心利益之一。③李少军：《国际政治学概论》，上海人民出版社2009 年版，第222 页。国家安全战略都具有高度的环境性和利益导向性，④Simona Soare，Romania’s National Security Strategy-A Critical Approach of Transformational Politics，Monitor Strategic，nr. 1-2 2008.也就是说一国的安全战略深受周边以及国际环境的影响，并且是以国家利益为导向的。体量较小的国家面临的安全困境是，既希望增加自身影响力，又要保持自身的自治权。⑤Laurent Goetschel（ed.），The Foreign and Security Policy Interests of Small States in Today’s Europe，p. 13-31）. Springer US，1998.这就让小国的安全战略选择展现出一些特点。一方面，小国更依赖联盟。依赖与大国的联盟是小国寻求生存与发展的重要手段，依赖联盟组织是提升自身话语权和影响力的重要工具。⑥韦民：《小国与国际关系》，北京大学出版社2014 年版，第298 页。小国安全战略的焦点是与大国和平相处并获得大国的保护，如何处理好与大国的关系是小国的安全之本。与大国的关系又是检验小国安全战略理念与实践的最佳案例。另一方面，小国在与大国的互动中依然具有不可忽视的主观能动性。更重要的是，“大小国家结盟的过程中，小国或多或少可以通过大国的支持增加自己的力量，发挥某种影响力，……为自身的其他利益服务”。本文试图在前人对中东欧国家安全战略以及中东欧国家与大国关系研究的基础上，从文本出发，讨论罗马尼亚国家安全战略的特点。梳理罗马尼亚自1989 年以来有关国家安全战略的文件，可以发现罗马尼亚对国际形势和周边环境的看法，这是罗马尼亚政治精英对地缘政治变化的回应。外部环境的变化影响战略选择，然而背后不变的却是小国战略选择的一些共性特点。尽管国家安全（防务）战略内容发生了巨大变化，但罗马尼亚寻求与大国建立特殊的优先关系，以此作为安全保障并增强自身的影响力，提升自身地位的传统政策一直持续到今天。①Simona Soare，“Romania’s National Security Strategy-A Critical Approach of Transformational Politics”，Monitor Strategic，nr. 1-2 2008。

1989 年发生剧变以来，罗马尼亚国家安全战略的出台几经波折。有关制定国家安全防务战略的法律直到2004 年才正式出台，②1998 年8 月政府首先颁布了关于制定罗马尼亚国防规划的第52 号政令，是此后国防规划法的雏形。内容详见https：//www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text？idt=17152。后又于2015 年经历修订。2015 年7 月颁布的罗马尼亚国防规划法（Nr.203/2015）规定，③https：//legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/170048国防战略是国防规划的基本文件，必须由总统在任期的前六个月提出，提交议会审议通过。该战略应包括：国家安全利益和目标的定义，国际安全环境的评估，潜在风险、威胁和脆弱性的识别，行动方针和在联盟内确保罗马尼亚国家安全的主要方式。本文结合国际和地区形势背景梳理罗马尼亚国家安全战略文件，分析罗马尼亚安全战略的特点，从而理解其战略选择的变化。

一、高度重视地区安全局势

小国在安全问题上更容易受到外部环境的影响。由于小国相对实力较弱，天然具有更强烈的不安全感，因此对威胁的认知与评估和大国不同。如果说大国更在意国际体系的权力与秩序，那么小国更在意自身安全维护，对周边环境的关注度更高，对区域威胁更敏感。

从历年来的安全战略可以看出，罗马尼亚对周边环境的变化感知非常敏感。从1994 年第一份安全构想到2020 年的国家防务战略，罗马尼亚始终密切关注东南欧地区局势，高度重视潜在风险邻国摩尔多瓦的动向，很早注意到俄罗斯对于地区稳定的干扰，积极采取相应措施。

（一）密切关注东南欧局势

罗马尼亚身处东南欧，这里历来是冲突频发、大国博弈的战场。罗马尼亚始终密切关注本地区局势的变化，在此基础上做出相应的政策调整。罗马尼亚历年安全战略始终表达出本国对所在地区形势变化的重视与回应，并期望能为地区安全与稳定做出自己的贡献。

20 世纪90 年代，东南欧的新政权或新独立国家政局不稳，本已存在的民族矛盾被激化，在南斯拉夫、摩尔多瓦都爆发了战争，整个地区的安全环境充满了不稳定和不确定性。罗马尼亚彼时面临的安全困境是，如何在不稳定的地区环境中保证国家安全。1994 年1 月，罗马尼亚第一份有关新形势下国家安全战略构想的文件就是在这样的背景下出现的。地区冲突与不稳定成为这一时期罗马尼亚周边环境的主题，也是安全威胁的主要来源。在这份构想中，罗马尼亚这样描述当前所处的地缘政治环境：欧洲大陆形成了一个新的、复杂的战略形势，其特点是相互矛盾的进程同时发展。在西欧，经济-金融和政治-军事一体化进程仍在继续；另一方面，在欧洲中部和东部，建设民主社会的努力得到扩大和深化，同时出现了一些国家分裂的现象，新的风险因素和威胁出现，一些军事冲突也在这一地区发生。面对这样的环境，罗马尼亚认为应该加强欧洲一体化进程，以维护现有民主成果，同时根本目标应是建立一个安全体系，即北约应无选择性地扩大成员国。

1995 年波黑战争结束，在北约和美国的压力下，波黑三方签订了《代顿协议》，建立了独特的“波黑模式”。1998 年“科索沃”地区民族矛盾激化爆发危机，北约越过联合国框架，直接对南联盟发动军事打击。在1999 年版国家安全战略文件中，罗马尼亚依然深切关注地区安全形势的变化，并以此作为基础，制定对外政策。罗马尼亚对东南欧地区冲突是否会继续升级并扩大表示极大的担忧，并希望在地区安全中做出自己的贡献。战略中明确指出，罗马尼亚国家利益之一是“参与保障欧洲的安全与稳定”。这为罗马尼亚在科索沃战争中的行为提供了依据，也表现出罗马尼亚希望积极参与地区安全事务的意愿。

随着地区局势趋向平稳，罗马尼亚也开始在一定程度上降低了关注度。2008 年国家防务战略中对东南欧地区局势的判断是：通过欧洲-大西洋共同体的干预以及近年来采取的强制和维护和平措施，影响巴尔干地区和平与安全的冲突强度显著下降，而且随着罗马尼亚和保加利亚加入北约，该地区局势变得更加安全和稳定。

（二）高度重视摩尔多瓦的动向

对于罗马尼亚而言，与摩尔多瓦的关系并非只是一个邻国这样简单。摩尔多瓦人与罗马尼亚人的祖先本是同族同源，都是葛特—达契亚人。1812 年，第七次俄土战争结束后，俄国打败奥斯曼帝国，攫取了摩尔多瓦公国东部位于普鲁特河与德涅斯特河之间的领土。这一地区被俄国重新命名为比萨拉比亚。1939 年8 月，苏联与德国签署互不侵犯条约，其秘密议定书确立了苏联和德国各自的势力范围，德国承认苏联对比萨拉比亚地区的占领。后来，这一地区的大部分加上德涅斯特河左岸的一部分狭长地带成为苏联加盟共和国摩尔达维亚苏维埃社会主义共和国。1991 年，摩尔多瓦共和国宣布独立。从历史角度和民族情感上罗马尼亚一直认为摩尔多瓦是被沙俄和苏联占领的原属于罗马尼亚王国的领土。因为这种特殊的关系以及战略性的地理位置，罗马尼亚格外重视摩尔多瓦的动向，摩尔多瓦在罗马尼亚安全战略和外交政策中优先级别很高。

这样的理念在国家安全战略上的体现就是，几乎每一份文件中都强调了摩尔多瓦的稳定对于罗马尼亚的重要性，罗马尼亚为此坚定支持摩尔多瓦走欧洲化道路。但随着摩尔多瓦政局和两国关系的变化，罗马尼亚的政策也做出相应的调整。摩尔多瓦独立之初反对苏联的一切，为了要摆脱苏联为其构建的摩尔多瓦民族认同，摩尔多瓦追随罗马尼亚西方化的道路，甚至期望与罗马尼亚实现大统一。①摩尔多瓦的国旗选用与罗马尼亚国旗相同的底色，以罗马尼亚国歌《觉醒吧，罗马尼亚人！》为本国国歌。而1994 年版罗马尼亚国家安全战略中也呼应了这一动向，“摩尔多瓦民主化方向的进展，经济、文化、科学以及其他计划与罗马尼亚一体化的行动，同时与其他前苏联国家构建新的外交关系，这些都是增强地区稳定的重要因素”。大罗马尼亚主义在摩尔多瓦国内的盛行引发了其他少数民族尤其是德涅斯特河左岸俄罗斯族人的强烈不满，甚至爆发了严重的暴力冲突。摩尔多瓦开始重新审视民族构建与民族认同问题，与罗马尼亚关系趋于冷淡。这一时期罗马尼亚的外交重点是尽快加入北约，融入欧洲-大西洋组织，于是2001 年罗马尼亚国家安全战略中指出，应“在务实的基础上发展与摩尔多瓦共和国的特殊关系”。2004 年12 月伯塞斯库当选总统，十分重视罗摩关系，他曾多次表示，在欧盟内会实现罗马尼亚与摩尔多瓦两国的统一。离任后，伯塞斯库还曾申请加入摩尔多瓦国籍。2006 年版的国家安全战略中体现了伯塞斯库总统对摩尔多瓦问题的关注，其中强调：“罗马尼亚有政治和道德义务支持摩尔多瓦共和国现代化、民主化和欧洲一体化进程，从政治、经济和外交角度尽一切努力支持其主权和领土完整。罗马尼亚十分关注摩尔多瓦共和国东部地区分裂主义冲突的演变，积极推动寻找可行方案——以国家民主化和该地区非军事化为基础，撤出非法驻扎的部队和武器，并将支持欧盟和美国参与和平进程。”2010 年版国家防务战略①罗马尼亚为配合加入北约和欧盟，2003 年宪法做出相应修订，其中将国家安全战略文件的名称更改为国家防务战略。2006 年安全战略，因其名称（未依照宪法规定改为防务战略）、内容（涉及“善治”、预防性参与盟友远距离冲突干预等）及出台时间等问题，遭受巨大争议。相关讨论可参考Marian Zulea（coord.），Strategiile de Securitate Națională，p.297-325。对于这一问题的描述更为直白：摩尔多瓦共和国加入欧洲共同体，分隔一个民族的最后障碍将得以消除。

2014 年克里米亚危机发生之后，罗马尼亚的防务战略也进行了调整，摩尔多瓦对于罗马尼亚的战略意义更加重要，其内政外交的动向也在影响两国的关系。2014 年12 月当选的克劳斯·约翰尼斯总统主导了这一变化，在2015 年版防务战略文件开篇即言：“认识到近年来在地缘政治方面发生的变化是制定立足于现实并确定合适的行动方向战略的必要且首要一步。”对于罗摩关系而言，罗马尼亚认识到区域的不稳定性将极大影响其在摩尔多瓦的战略利益，表示依然将继续支持摩尔多瓦的欧洲化道路。此后，摩尔多瓦国内政局陷入危机，亲俄派与亲欧派的斗争以及严重的政治腐败引发民众强烈不满，示威游行不断。2019 年议会大选之后，亲欧派力量逐渐占据优势。在这之后出台的2020 年版罗马尼亚国家防务战略中着重表达了对摩尔多瓦局势的关切：“摩尔多瓦共和国的发展存在危机，这是由于欧洲取向与欧亚取向互相平衡的前景造成的。减少摩尔多瓦欧洲道路的机会对于国家安全环境而言会加剧危机。”因此，罗马尼亚会继续“支持摩尔多瓦欧洲化道路，参与双边互联互通战略项目，支持邻国巩固民主机制，增强复原力”。

（三）关注俄罗斯在本地区的影响

基于历史原因，中东欧地区国家在追随西方的同时，普遍有恐俄反俄情绪。罗马尼亚也不例外。然而从转型进程来看，罗马尼亚最初并没有坚定地走“欧洲路线”，而是左右摇摆。在对自身安全环境评估之后，罗马尼亚国家安全战略定位于融入欧洲-大西洋框架。在这一过程中，罗马尼亚始终关注俄罗斯在本地区的战略布局与影响。

上世纪90 年代初期，罗马尼亚的安全战略左右摇摆，“罗马尼亚的安全政策是基于北约和俄罗斯之间的对冲。”①Simona Soare，“Romania’s National Security Strategy-A Critical Approach of Transformational Politics”.1991 年，罗马尼亚总统伊利埃斯库访问苏联，并与戈尔巴乔夫签订了中东欧国家中的第一份睦邻友好条约。同年10 月，伊利埃斯库也致信北约秘书长曼弗雷德·沃尔纳，表示“罗马尼亚愿意与北约密切合作，因为从政治和军事角度来看，北约是唯一有能力确保新兴欧洲和民主国家的稳定和安全的组织。”②Ibid.此时罗马尼亚面临的外交环境极为恶劣，几乎陷入孤立主义中无人援助。“由于在共产主义时期提升的对外地位，布加勒斯特没有得到中东欧前盟友的信任，又因其在民主转型方面的负面形象，也没有得到西方伙伴的全力支持。”③Roxana Olteanu，“30 years of Transformation and Reconstruction：the Security of Romania in the Post-communist Era”，Studia Securitatis，1/2020.罗马尼亚认为自己处在权力的真空地带，夹在两个不稳定区域（西巴尔干与德涅斯特河）之间，属于“灰色地带”。

1994 年版国家安全战略在分析地区形势时，多次表达对前苏联地区可能发生大规模杀伤性武器和常规武器不受控制扩散的担忧，以及可能出现冲突扩大甚至殃及罗马尼亚领土的情况。此后，对俄罗斯的警惕性也一直存在于罗马尼亚的国家安全战略中。两次车臣战争，2008 年的俄格战争，再加上俄乌之间天然气之争影响欧洲能源供应，俄罗斯的动向始终牵动着罗马尼亚的神经。2010 年国家防务战略文件中明确指出，当前欧洲安全环境出现倒退，俄格战争表明如果欧洲-大西洋共同体成员不持续关注并积极参与，这一地区安全威胁和风险又将回到过去。④Strategia Națională de Apărare：Pentru o Românie care garantează securitatea și prosperitatea genera？iilor viitoare（2010），p.11.2014 年克里米亚危机爆发，罗马尼亚感受到剧变以来前所未有的危机。2015 年国家防务战略多次提到俄罗斯对本地区的威胁，认为俄不仅改变了地区乃至欧洲安全局势，而且将会影响罗马尼亚国家战略利益。2020 年防务战略中共有8 处提及俄罗斯，指出俄罗斯的态度和行动违反了国际法准则，与西方国家和北约的分歧扩大并永久化，对寻找确保稳定、可预测性和安全的可行解决方案构成严重障碍。

二、对联盟的依赖

为维护地区局势的安全与稳定，罗马尼亚国家安全/防务战略中展现出对联盟的信任与渴望。小国的安全脆弱性意味着小国的安全依赖性。不仅依赖与大国的联盟，也依赖多边联盟，即地区和国际组织。在国家安全防务战略的指导下，通过考察罗美关系的实践，可以发现罗马尼亚越来越看重对美国的关系以及对北约的依赖，这两者之间也是相辅相成的。与美国的关系有助于提升罗马尼亚在北约和本地区的地位，在北约框架下对美国领导地位的支持又提升了与美国的战略伙伴关系。

剧变之后，罗马尼亚所处的地区环境最大的特点是冲突不断，安全极度不稳定。身处这样的环境中，国内政治不稳、经历转型、遭遇经济衰退的罗马尼亚不可能通过自己的力量保障自身安全和实现国家安全战略目标。于是罗马尼亚迅速调整对外政策，积极拥抱欧洲-大西洋体系，从“灰色地带”成为欧盟和北约成员国。1999 年国家安全战略确立了罗马尼亚坚定不移、不容置疑地通往欧洲大西洋一体化的道路，强调罗马尼亚与欧洲价值观的一致性。欧洲范围内文明和民主价值观得以重建的第一阶段，是北约和欧盟的扩大。作为欧洲文明的一部分，罗马尼亚支持欧洲价值观，并认为其利益与所有民主国家的利益一致。

在这一时期，罗马尼亚的安全目标和外交政策方向，都围绕融入欧洲-大西洋体系设立。克林顿政府对北约东扩的表态①相关讨论可见李海东《克林顿政府与北约东扩》一文，载《美国研究》2001 年第2 期。让罗马尼亚方面越来越理解，如果要加入北约，必须得到美国的支持，必须搞好与美国的关系。这种理解成为随后罗马尼亚大力发展对美关系的基础。2001 年版国家安全战略中首次将加入欧盟和北约提升至国家利益的高度，并再次强调民主价值观的一致性，这表明罗马尼亚对于融入西方体系的决心与信念。

罗马尼亚极力推动并维护罗美战略伙伴关系，积极支持美国和北约的军事行动，以实际行动向美国证明，罗作为欧洲一部分维护地区安全与稳定的努力，证明其地缘政治的重要性及价值，更要证明罗马尼亚是美国在东南欧最坚定的盟友，以期获得美国的支持，尽快加入北约。

在两个关键性事件上，罗马尼亚做出重要选择。首先，在1999 年科索沃战争期间，罗马尼亚抛弃了昔日的巴尔干盟友南斯拉夫，全力支持北约和美国对南联盟的制裁和军事打击。罗马尼亚允许北约战斗机进入其领空，执行针对塞尔维亚的军事任务，并拒绝俄罗斯飞机进入罗领空的请求。此外，罗马尼亚还加入了对南联盟的孤立行动中，拥有本土石油工业的罗马尼亚切断了向南联盟输送石油产品的所有商业途径。①https：//www.nato.int/kosovo/press/p990427a.htm.这对于其与美国的战略伙伴关系的维护，甚至加速加入北约和欧盟的进程，都起到了至关重要的作用。②Roxana Olteanu，“30 years of Transformation and Reconstruction：the Security of Romania in the Post-communist Era”，Studia Securitatis，1/2020.

其次，罗马尼亚大力支持美国反恐行动。2001 年美国发生9 · 11 事件之后，罗马尼亚立刻对美国进行声援，并以实际行动支持美国的反恐斗争。2001 年战略文件中明确指出，罗马尼亚目前没有，在不久的将来也不会面临对国家安全有影响的军事威胁，明确将恐怖主义列为影响国家安全的主要外部风险因素，并强调要“更好地协调内部危机管理措施，以切实有效地保证我国参与打击恐怖主义的国际努力。”2006 年和2008 年出台的国家安全/防务战略中，恐怖主义依然被列为对国际安全的最大威胁，并强调集体安全防御的重要性与必要性。有学者认为，安全战略反应出一种隐含的看法，即罗在某种程度上将参与反恐解读为加入北约的前提。③Iulia-Sabina Joja，“Reflections on Romania’s Role Conception in National Strategic Documents 1990-2014：an Evolving Security Understanding”，Europolity，vol.9，no.1 2015.这样的理念落实在实际行动中的表现是，2001 年9 月19 日，罗马尼亚议会通过决议支持美国，根据北约第5 条作为事实上的北约成员参与反恐行动。12 月，罗马尼亚议会批准通过参加阿富汗ISAF 反恐行动。2002 年4月，罗马尼亚议会批准了罗美之间的SOFA 决议，同意美国在罗马尼亚驻军。④https：//legislatie.just.ro/Public/DetaliiDocumentAfis/35990.2003 年2 月12 日，议会批准罗马尼亚参与对伊拉克的行动，并开放领空。彼时欧洲对伊问题出现严重分化，面对法德为首的“老欧洲”国家的反战倡议，包括罗马尼亚在内的“新欧洲”国家则公然支持美国，参与对伊战争。随后，罗马尼亚这些动作终于得到了回报，美国对罗马尼亚所作的努力表示肯定，支持罗马尼亚尽快加入北约。

此后，在罗马尼亚的积极推动下，两国战略伙伴关系不断深化。2010年国家防务战略中明确了罗美两国战略伙伴关系的基本内容：政治对话、国际安全与经济合作。在这样的基调上，两国战略伙伴关系发展的重要里程碑是2011 年签订的《21 世纪战略伙伴关系宣言》，确定了两国关系的支柱：政治对话、安全、经济、人民、科技、研究、教育与文化，并指出了要加强合作的重点领域，即政治军事关系、执法合作、贸易和投资以及能源安全。这份宣言为两国关系不断拓展并深化提供了框架性文件，也让美国得以更深入地介入罗马尼亚国内外政策的制定和实施。

克里米亚危机发生之后，罗马尼亚更加渴望美国与北约在这一地区的军事存在，期望得到更积极的安全保障。从2015 年版国家防务战略文件中可以看出罗马尼亚对美国和北约在安全保障方面的渴望与信任。文件中明确强调在外交政策方向上继续深化与美国的战略伙伴关系，尤其要通过在罗马尼亚领土上和黑海地区的军事合作。此外，文件还指出“罗马尼亚安全的主要保障者是北大西洋联盟，……跨大西洋关系的稳固性取决于维持美国在欧洲的参与”。这样直白的表达地体现出罗马尼亚对美国的依赖。相比之下，同样在外交政策上表现出明显亲美倾向的波兰，在国家安全战略文件中的表达更加含蓄并且“独立”：欧洲-大西洋和欧洲合作机制的成员身份加强了波兰共和国的安全。①National Security Strategy of Republic of Poland（2014），https：//www.bbn.gov.pl/ftp/dok/NSS_RP.pdf有学者指出，在这份文件之后，美国已经成为罗马尼亚完全的保护国，“罗马尼亚的利益是确保与美国的联盟是完整的”，“罗马尼亚的外交政策以及国内政策的关键方面几乎完全被美国接管”。②Gabriel Elefteriu，“România，Protectorat American：O Veste Excelent？”，http：//strategyfiles.ro/2015/10/10/romania-protectorat-american-veste-excelenta/

为此，两国加强了军事安全的合作。2014 年，美军在德韦赛卢建立了海军支援设施基地，这是美军自1987 年以来建立的首个海军基地，也是北约导弹防御系统的重要部分之一。在北约框架内，罗马尼亚军队倡导并参与提升北约东翼国家军事作战能力：罗马尼亚军队积极参加多国部队演习，例如2017 和2018 年的“军刀出击”，2018 年10 月首次与乌克兰合作的“晴朗天空”等；2015 年12 月在布加勒斯特建立主要由罗马尼亚军队成员组成的北约东南欧多国部队指挥部，增强东南欧北约部队的战备能力；罗马尼亚大量购买美国军事设备和技术，美国支持并援助罗马尼亚军队现代化建设，改善罗军队与美国和北约部队的互通性，2017 年罗马尼亚防务预算更是达到北约要求的GDP 的2%。2020 年10 月，美国国防部长与罗马尼亚国防部长签订了《2020-2030 年双边防务合作路线图》，其中提出战略优先事项：加强在黑海地区的合作，持续轮换驻罗美军，加强网络安全监管，增强网络安全，增强韧性，美国为实现联盟能力建设和武装部队现代化提供更多援助。这表明两国还要继续深化在安全防务领域的合作。

巩固并深化罗美战略伙伴关系是克里米亚危机之后两国关系的主题。约翰尼斯在2019 年取得总统连任之后，2020 年出台新版国家防务战略。在延续了2015 年防务战略文件的政策方向基础上，全文中共有23 处提到了美国，与美国的关系被无以复加地强调。2020 年版开篇就提到了美罗战略伙伴关系，积极评价了近年来两国关系的提升，并且清楚地表明这种双边关系对罗马尼亚安全战略的意义与价值：“战略伙伴关系的深化和扩大使这种关系成为欧洲-大西洋立场的战略支柱，以及保障罗马尼亚国家安全的目标和手段的参照基准。”接下来明确指出，罗马尼亚构建安全战略的出发点是北约成员国归属以及与美国的优先关系，而伙伴关系的基础之一是对北约东部所受威胁具有相同的看法。因此，罗马尼亚特别重视北约东翼国家之间双边和多边合作，这也表明“罗马尼亚确定并巩固了作为地区内稳定一极的形象与地位”。

在这样的指导思想下，罗美两国为深化伙伴关系，越来越重视军事领域之外的合作，尤其是涉及国家安全的关键领域。在能源领域，美国成为罗马尼亚发展核电的重要伙伴。2020 年6 月，罗马尼亚官方宣布取消与中广核的合作。同年10 月，美罗签署关于核能合作的政府间协议，其中包括合作完成切尔纳沃达核电站3 号和4 号机组的建造以及1 号机组的翻新项目。在5G 网络领域，罗马尼亚是美国“清洁网络”倡议的坚定支持者。2019 年8 月，约翰尼斯总统访美，与时任美国总统特朗普发表了联合声明，其中明确提到要共同寻求避免中国在5G 通讯网络投资带来的安全风险。随后两国签订针对5G 技术的理解备忘录，提到考虑到安全风险，有必要对5G 供应商进行仔细且完整评估。2021 年6 月，罗马尼亚出台有关5G 通讯网络的立法，其中规定技术设备供应商必须获得最高国防委员会的“批准”，保证其不会构成网络安全风险，这一规定彻底排除了华为公司的参与可能。两国还通过欧盟次区域组织“三海倡议”的框架，共同致力于推动地处波罗的海、黑海和亚得里亚海沿岸国家在能源、交通、数字化信息基础设施建设和经济领域的合作。

三、利益导向的主观能动性

小国相较于大国而言，虽然更加依赖外部力量来实现安全目标，但不可忽视的是，在与大国结盟的行为背后，依然有小国以国家利益为导向的主观能动性。小国通过与大国关系和国际组织成员的身份，最终实现自己的利益最大化，也是对自身安全的最大保障。

罗马尼亚在国家安全/防务战略中展现出来的抱负是，推动地区稳定与安全，近年来其展现出更大的野心，即期望在黑海地区发挥更大的影响力。在1994 年安全战略构想中，罗马尼亚期望与本地区的国家一起运作一些次区域的政治经济合作机制，例如黑海沿岸国家、巴尔干国家或多瑙河沿岸国家。到了2006 年的安全战略，罗马尼亚对于黑海地缘政治区域的战略意义理解已经非常深刻，明确表达了罗马尼亚在本地区内的战略诉求，也表现出安全战略地重点已经逐渐从地区国家安全转移到更加积极参与国际和地区、次地区秩序管理的愿望。①Simona Soare，“Romania’s National Security Strategy-A Critical Approach of Transformational Politics”，Monitor Strategic，nr. 1-2 2008.文件中指出，黑海是能源资源的重要中转区，远非单纯的缓冲区，是具有战略重要性的连接器，连结欧洲-大西洋共同体（安全提供者与能源消费者）与中东-里海地区-亚洲（能源供应者与安全消费者），将在未来几十年内越来越重要。因此，罗马尼亚希望“协调和简化正在进行的机构合作进程，防止竞争或霸权诱惑，并建立一个所有感兴趣的国家和民主组织都可以参与的新对话与合作框架。” 2001 年的国家安全战略中只在外交政策方向上提到“在双边或国际框架内促进积极的政策，以确保东南欧、南高加索以及整个多瑙河和黑海地区的安全与稳定”，②https：//www.cdep.ro/pls/legis/legis_pck.htp_act_text？idt=31060而到了2006 年的文件中，已明确提出“罗马尼亚坚定地推动黑海对话与伙伴关系论坛的制度化”。罗马尼亚对黑海地区安全事务的重视以及美罗紧密的伙伴关系，也成为未来美国越来越多介入这一地区的坚实基础。2015 年的国防战略则强调要在黑海地区深化与美国的军事合作，并且提升黑海的战略价值。2020 年的国防战略指出，要让盟国意识到黑海的作用以及确保该地区安全的重要性，强调要加强黑海地区以及北约东翼的军事力量准备，并且积极促成欧盟和北约在安全层面的互补与合作。该文件还指出，“罗马尼亚必须创造必要条件，以便为了自身及其盟国/伙伴的利益，有效利用黑海地区的能源和运输走廊潜力以及罗马尼亚在黑海地区拥有的能源资源，使该国成为能源领域的重要区域行为体。”

可以看出，罗马尼亚逐渐意识到要依靠与美国的关系，以及北约东翼成员国的身份，让美国与北约更加重视黑海地区的战略意义，以及罗马尼亚在黑海地区可以扮演的重要角色，从而加强对这一地区的投入，更大程度上保障罗马尼亚的国家安全，甚至扮演这一地区“安全提供者”的角色。有评论文章指出，约翰尼斯总统在公开演讲中，或在与欧盟领导人的讨论中，“痴迷地呼吁”平衡北约东翼的防御。这正是布加勒斯特在北约的主要利益所在：改变北约在黑海的战略。①https：//www.g4media.ro/romanias-major-stakes-at-the-extraordinary-nato-summit-the-creation-of-a-security-hub-in-the-black-sea-and-a-massive-increase-of-natos-permanent-presence.html此外，罗马尼亚还积极参与运作布加勒斯特9 国和“三海倡议”等次地区组织，并积极推动美国参与其中。这都展现了罗马尼亚在本地区期望扮演的角色，以及期望实现的安全战略利益。

四、结论

梳理剧变以来罗马尼亚历年国家安全/防务战略文件，可以发现罗马尼亚对国际和地区安全环境的认知与判断随着地区局势和国际环境的变化而变化，对周边环境的威胁和风险感知十分敏感。在战略文件中体现出罗马尼亚作为相对弱小的国家制定安全战略时所具有的特点。首先，高度重视地区安全环境，并希望为地区安全做出自己的贡献。其次，依赖联盟。这体现在罗马尼亚与美国和以美国为首的北约关系中。第三，在看似“被迫”选择的与大国结盟的背后，不应忽视的是罗马尼亚的主观能动性。这充分体现在罗马尼亚在北约框架内以及对美关系中对黑海问题的重视与推进。

应如何看待这类小国的国家安全战略？如何理解它们所具有的特点呢？关于小国与大国的交往，国内很多研究使用“追随”这一概念来解释。①曹鹏鹏：《联盟转型与小国追随战略评估——以波罗的海三国对北约追随战略为例》，载《国际观察》2019 年第2 期；刘若楠：《次地区安全秩序与小国的追随战略》，载《世界经济与政治》2017 年第11 期；连波：《追随战略的“黄昏”：基于东南亚国家对中美两国战略取向的分析》，载《当代亚太》2019 年第1 期。沃尔特在《联盟的起源》中对追随的定义是“与引发危险者结盟”，②［美］斯蒂芬·沃尔特《联盟的起源》上海人民出版社2018 年8 月版第17 页也就是说追随行为并非简单地指追随强者，而是在面临威胁时，与威胁者结盟。因此在讨论小国对外政策时并不能把跟随强国的行为简单归结为追随，需要分析讨论国家的外部环境与威胁评估等各方面条件。在有关追随概念的讨论中，施韦勒提出“不能仅仅把追随视为对威胁的反应，而忽视导致追随的更根本动因——对利益的期望”。③转引自连波：《追随战略的“黄昏”：基于东南亚国家对中美两国战略取向的分析》。因此，从一国安全战略文本出发，有助于我们思考，小国在追求自身安全的同时，是否还会借助联盟的力量，达成自己的抱负，增强影响力？

虽然中东欧各国的安全战略和对外政策有所区别，但背后的基本逻辑都可以理解为建立在其对安全环境判断和国家安全利益的基础上。小国本身就对外部环境的变化就更加敏感，在与大国的交往中又会受制于自身的特点而受到更多的压力，选择与大国结盟时在牺牲一部分自主性的同时，会依据对安全形势的判断发挥主动性，制定自己的安全战略。罗马尼亚的案例给我们的启示是，要避免忽视小国的主动性，充分考量小国所处的地区环境及其面对环境变化给予的回应，理解其安全需求与外交定位，在此基础上研判应对其采取的外交政策与合作实践。