人力资源视角下社会治理面临的挑战与应对策略

李忠桥，程 娟

（1.四川省人力资源和社会保障厅 专家服务中心,成都 610015；2.重庆中医药学院 马克思主义学院，重庆 402760）

一、引言

党的十八届三中全会对全面深化改革作出顶层设计和全面部署，指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”[1]。作为保障社会和谐稳定发展重要环节的社会治理，受到社会广泛关注。创新社会治理，多角度探索社会治理模式，对社会稳定和谐发展、维护国家长治久安具有非凡的价值和意义。

社会治理是指在现代社会中，政府、市场、社会、公民等多元主体，为保障国家安全，维护社会和谐稳定，促进社会发展进步，而对社会进行的综合性管理。社会治理是一个与社会紧密相关的概念，其内涵主要包括四个方面：一是治理主体多元化，即国家、企业、个人等社会主体都参与到治理过程中；二是治理内容多样化，包括社会问题的解决、社会秩序的维护等方面；三是治理方式科学化，主要指治理方式包括协商、协调等方法，以更好地解决社会问题；四是治理手段多样化，主要包括法律手段、经济手段和技术手段等。

当前关于社会治理的研究集中在治理体系和治理能力两方面。关于推进国家治理体系和治理能力现代化的理解，要注意两个问题：一是不能将全面深化改革的总目标分开来看，而是应该当作整体来对待。我国推进的社会治理现代化，是在中国特色社会主义制度基础之上，目的在于完善和发展中国特色社会主义制度。二是不能用西方话语体系来解决国家治理体系。首先不等于西化，“治理”概念并非西方现代政治文明的专利，我国的治理体系和治理能力现代化是建立在中国特色社会主义制度基础之上的。其次不等于资本主义化，西方的治理体系和治理能力现代化以资本为中心，我国的治理体系和治理能力现代化以人民为中心。党的二十大报告指出：“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[2]。怎样才能让人民真正参与到国家治理体系中来，又如何提升治理参与者的素质与能力，为推进国家治理能力现代化提供智力保障，这是本研究的出发点。

二、相关研究综述

（一）关于我国社会治理发展阶段研究

由于中国社会治理提出的时间较晚，理论发展滞后于实践创新，过去更多借鉴西方治理理论，忽略了中国特色社会治理话语和理论体系构建[3]。党的十八大之前，学术界对社会治理的解读更多的是西方视角，如运用福柯的“治理术”的概念，1995年全球治理委员会提出的“治理”概念等。我国国家治理理论已从改革开放前严格的计划管理、党的十八大以前的社会管理模式跃升到党的十八大以后的社会治理，实现了三次重大理论突破[4]，社会治理研究受到学术界关注。党的十八大报告提出“要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系”[5]，这一表述在完善我国社会管理理论体系的同时，也为我国治理理论从“社会管理”跃升到“社会治理”奠定了基础[4]。党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”[1]这是中国共产党第一次以正式文件的形式提出“社会治理”概念，标志着中国共产党社会治理理念的再一次深化[6]。党的十九大报告提出：“打造共建共治共享的社会治理格局”[7]。党的十九届四中全会指出社会治理的目标是“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[8]。这一提法标志着党对于加强和创新社会治理已经有了更高标准的战略目标,具有重大意义[9]。党的十九届五中全会更是进一步明确了“十四五”期间社会治理创新的任务和2035年社会治理创新的远景目标[10]。党的二十大报告中国家安全观部分提出“共建共治共享的社会治理制度进一步健全”[2]，明确将社会治理现代化纳入国家安全与社会稳定的顶层设计框架之中[11]。中国社会治理在丰富的实践创新基础上，逐渐从局部的、感性的社会治理经验上升为系统化、理论性的社会治理中国经验、中国理论和中国方案[3]。

(二)关于社会治理面临挑战研究

党的十八大以来，我国各个领域各个行业发展取得重大成就。党的二十大报告“明确我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”[2]。实现治理能力现代化还面临诸多挑战：一是关于治理主体，如何实现从多元主体向社会治理共同体的转变。多元主体是指基于平等地位与共同场景之中参与公共治理的社会、政治性的多元力量[12]。社会力量在承接政府职能、协助政府履行相关职能、满足公众需要方面有其优越性，社会力量通过正式的制度化渠道表达自身利益[13]。社会治理共同体是“政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则，基于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成相互关联、相互促进且关系稳定的群体”[9]。二是关于治理形式，如何实现从动员参与向志愿参与转变，从基于组织赋权的参与向基于价值认同的参与转变，表现为骨干动员和自觉激励[14-16]。三是关于治理工具，特别是技术嵌入社会治理带来的挑战。新兴技术推动社会治理能力现代化，如人工智能、数字时代，同时也给社会治理带来前所未有的挑战。掌控着尖端人工智能技术的有关企业随着技术的升级优化与市场普及，逐渐承担了公共职能，相应的为社会带来了矛盾与冲突。如技术扩张与行业冲突，技术异化与劳资矛盾，技术安全与数据危机[17]。伴随着信息资源技术的发展，互联网逐渐成为重要的舆论角力场，而其中非理性网络舆论给社会治理带来了前所未有的挑战[18]。

三、人力资源对社会治理的启示

（一）当前社会治理主体面临的挑战

国家、企业、社会组织、志愿者、个人等都是社会治理的主体，参与到社会治理中主体数量的多少影响着社会治理的覆盖面，能否将社会治理主体有效组织起来影响着社会治理成效，治理主体间能否建立共同的价值观念影响着社会治理共同体的形成。当前，我国社会治理主体还面临着挑战。

1.多元化利益诉求难以得到有效满足

当今社会经济发展日新月异，城市社区的城市空间结构发生了变化。此外，城市社区的经济发展方式、产业结构、社会的基本结构也在发生变化。各种社会主体的价值导向发生重大变化，人民群众对利益需求也变得越来越复杂多样。同时还面临着各类主体需求的不均衡与差异性。当前的治理形式已不能满足新时代环境下国家经济社会发展的需要。

2.薄弱的社会组织难以被有效组织

党的十八大以来，我国政府职能转变是为了实现政企分开、政社分开。社会组织作为政府与社会、个人的桥梁，如雨后春笋般地发展起来。社会组织的组织形式不仅有效整合了典型单位制趋于式微后释放出的原子化个人，而且在国家主导的社会治理中发挥着重要作用，成为社会治理共同体中不可或缺的主体之一[19]。截至2022年底，全国在民政部门登记的各级各类社会组织89.2 万家，包括社会团体37.1 万家、社会服务机构51.2 万家、基金会9316 家，全国社区社会组织超过175万家[20]。社会组织在参与社会治理过程中难以被有效组织起来。一是社会组织覆盖人群的有限性。社区社会组织的兴起，为居民参与社会治理提供了平台和机会。但是社区社会组织覆盖人群主要是社区的“一老”和“一小”，例如“街道参与社区事务治理的居民群体以离退休人员为主，上班族基本不参与……以本地户籍居民为主，外来人口基本上不参与”[21]。二是社会组织的专业性作用还未完全发挥，如“集中于文娱体健，参与领域有待拓展……在街道开展的‘问政’活动中，街道的‘一五一十’工程和社区的民政建设资金项目只是在项目征集过程中有少许社会组织参加，而在项目策划、项目实施、项目监督和项目评估等一系列环节中，都未能发现专业社会组织的身影，致使其参与深度有限。”[21]三是社会组织自身力量薄弱。缺乏稳定的资金支持、人才流动性大、人才专业性不足是其自身短板。“资金来源渠道的单一性、资源获取不充分……社会组织规模较小，自身结构不稳固，尤其是专业人才储备不足”[22]等因素都制约着社会组织的发展。基层人员缺乏坚定工作意志和强烈使命感的问题，这也是部分外部条件导致的，许多基层社会组织都存在硬件设备不完善，相关采购费用不到位等问题，致使社会治理少见社会组织身影。

（二）人力资源与人力资源管理理论概括

人力资源（Human Resources，简称HR）指在一个国家或地区中处于劳动年龄、未到劳动年龄和超过劳动年龄但具有劳动能力的人口之和,或者是指一个国家或地区的总人口中减去丧失劳动能力的人口之后的人口[23]。其中劳动年龄人口是指年龄处于18～59 岁人口，“未到劳动年龄和超过劳动年龄但具有劳动能力人口”分别是指16～17 岁与60 岁及以上人口。如何让具有劳动能力的人发挥其作用，再实现从人力资源到人力资本的转换，发挥“人”的作用，创造价值，就需要对人力资源进行管理。人力资源管理是指在经济学与人本思想指导下，通过招聘、甄选、培训、报酬等管理形式对组织内外相关人力资源进行有效运用，满足组织当前及未来发展的需要，保证组织目标实现与成员发展的最大化的一系列活动的总称[24]。简单地说，人力资源管理就是通过对人的选、育、用、留的一系列流程管理，让人力资源能够发挥效用、为组织实现目标的过程。

人力资源管理的发展经历了人事管理到人力资源管理再到人力资本管理，突出了对于“人”的重视，注重对“人力资源”的培养与运用，让“资源”转化为“资本”。不仅只注重“人力资源”功能的发挥作用，还要考查在发挥作用过程中的投入与产生，成本与收益等。

随着社会经济发展与变迁，人力资源管理发展理论与模式也在不断提升。人的个性发展越来越得到尊重，信息化和大数据时代愈演愈烈，传统人力资源部门只强调人的弊端日益显露。随着社会分工的细化，不同专业、业务人员的管理也应呈现出个性化、差异化。而传统人力资源部门和业务部门的“断层”，如人力资源管理部门的员工不懂得业务人员的需求与行业规律，这已经成为一个亟待解决的问题。人力资源三支柱是众多解决人力资源管理的模式之一，在众多企业中应用与发展，破解了人力资源管理部门与业务部门“断层”的难题，更好地发挥人力资源管理部门功能。

人力资源三支柱包括人力资源专家、人力资源业务合作伙伴、人力资源共享服务中心[25]。人力资源专家（HRCOE）：在承接业务部门需求的基础上，制定系统的、专业性、有针对性的政策战略。人力资源业务合作伙伴（HRBP）：是人力资源部门和各业务部门联系的桥梁。人力资源共享服务中心（HRSSC）：对企业内部与人力资源管理有关的所有基础性行政工作的处理，与各个业务单元形成沟通。“三支柱”人力资源模式是一种能将人力资源管理部门和人力资源管理专业人员从传统事务性工作中解放出来，使其工作变得更具战略性和专业价值的一种模式。“三支柱”人力资源模式可以帮助人力资源管理部门有效应对战略和业务的需要，使人力资源管理从业者更具战略价值[26]。

人力资源业务合作伙伴（HRBP）负责向人力资源专家及时反馈业务部门的需求，并寻求人力资源专家的专业指导；向人力资源共享服务中心反馈业务部门的日常人力资源管理工作需求，寻求获得人力资源共享服务中心技术和服务支持。人力资源专家向人力资源业务合作伙伴提供方案支持；为人力资源共享服务中心提供专业指导并帮助其制定制度技术规范。人力资源共享服务中心向人力资源专家及时反馈问题；为人力资源业务合作伙伴提供技术和服务交付。“三个支柱”相互联系、相互支持。和传统人力资源管理相比，人力资源业务合作伙伴（HRBP）起着有效“上传下达”的承接作用，将业务部门的需求与人力资源服务有效结合起来，向上寻求人力资源专家的专业支持，同时获得人力资源共享服务中心的具体人力资源管理服务。一个优秀的HRBP一定是精通业务，并熟悉人力资源管理全流程的人才。

（三）人力资源视角下的社会治理可行性分析

在国家发展建设中，人民群众一直处于建设者角色，但同样也是治理者。因此人力资源视角下的社会治理应考虑如何实现人力资源理念渗透，提升社会治理成效。

从理论层面来看，人力资源理念在社会治理中的实践应用，表明了人民群众可以参与到社会治理中，共同致力于社会发展。因此，在此背景下基于人力资源视角下的社会治理应考虑以下几个问题：一是在社会治理中是否能够赋予人民群众真正的治理者角色。二是如若将人民群众纳入到社会治理中，那全体人民群众的权利、责任、义务是否应保持一致。三是在社会治理中人民群众与同是社会治理者的政府、社会组织等主体之间又是什么样的关系[27]。

从实践层面来看。任何理念的执行均需要考虑诸多层面，只有各个环节相互融洽、能够更好地连接，才能保证理念的落地，也才能充分发挥理念的真正应用价值。为此基于人力资源视角下的社会治理面临着实践挑战，主要包括：第一，在社会治理机制中应采用何种手段才能保证人力资源理念被兼容。第二，从战略制定、政策执行、监督实施三个角度考虑而言，人力资源理念与社会治理是否具有较高的实践切入点与方向。第三，社会治理应避免自利主义，但市场机制的自利性较为强烈，因此基于人力资源视角下的社会治理实践能够有效规避这种自利性，从而保证社会治理突出民意[28]。

面对这样的社会治理难点，人力资源视角下的人力资源管理模式是否能给一些启发呢？人力资源管理三支柱主要被运用在企业管理中，特别是现代大型企业中。治理主体多元、治理内容全面多样是社会治理最基本特征，运用科学治理方式与现代治理工具是其必然要求。在社会治理中，广大人民群众、企事业单位、社会组织参与到治理中来，首先要激发治理主体的参与意愿，其次是提升治理主体的参与能力，最后还需要调动治理主体参与到治理行动中来。人力资源三支柱模式应用于社会治理参与主体的启示在于，通过构建社会治理专家库、社会治理业务伙伴、社会治理共享服务中心，将治理主体作为人力资源进行有效开发与运用，提升参与能力与参与成效。本研究认为，基于人力资源视角来探索社会治理能力提升策略，构建“共建共治共享”的新格局，必要且可行。

四、基于人力资源视角提升社会治理能力的策略

社会治理能力提升在理论和实践上都面临着挑战，破解难点和关键点在于“人”。社会治理共同体形成，需要各类组织与社会大众具有参与治理的主观意愿，培养共同的价值认同和期望。

（一）将社会治理的多元主体作为“人力资源”进行开发与应用

周进萍[29]通过三个典型案例的扎根研究，提炼出社区治理共同体构成要素，包括共同利益、共同情感、共同价值等。社会治理多元主体包括社会公众、企事业单位、社会组织、社会团体、志愿者队伍等，主体间缺乏共同情感、共同价值，这需要通过有组织有意识地引导，让社会治理主体间建立起共同情感与共同价值，最终体会到多元主体间是具有共同利益的共同体。我国的社会治理形成土壤与西方不同，西方奉行社会中心与个人本位，理性经济人假设则成为社会治理的逻辑建构基础，而我国所施行的中国共产党领导下的社会治理，是以人民为中心的集体本位为逻辑起点，打造共商共建共享共治的多中心治理网络，进而实现吸纳与激活多方主体参与的治理格局[30]。在当今中国的土壤上，将异质性程度高的多元主体吸纳到社会治理是有其基础的。在此基础上，将社会治理参与主体视为“人力资源”，激活各方的参与意愿，提升各自的参与能力。资源是自然形成，未经开发的，如未得到较好运用，其功效难以发挥。同样，社会治理多元主体如果不经过有目标地组织起来，也难以形成合力。将社会治理的多元主体作为“人力资源”进行开发与应用，有助于社会治理共同体形成。

（二）将人力资源管理“选、育、用、留”流程运用到社会治理全过程

把社会治理主体各方的参与意愿调动起来，还不能保证有效地参与社会治理。将人力资源管理“选、育、用、留”流程运用到社会治理全过程，有助于提升参与主体的参与能力。首先是“选”，即人员的选拔。根据公共事务的专业需求，有针对性选拔志愿者、群众、企事业单位、社会组织等参与到相应公共事务的治理中。其次是“育”。根据公共事务的工作要求，开展系统性、专业性培训，以提升公共事务的有效服务能力。再次是“用”，根据参与主体的自身能力与资源，将其有效地配置到相应岗位，确保人尽其才，物尽其用，最大程度地实现人岗匹配，保障效用有效发挥。最后是“留”，即设计相应激励制度对参与主体的参与行为给予激励，一方面最大程度激励其发挥服务效应，另一方面培育参与主体长期参与公共事务中的意愿，提升其对公共事务参与的认同度和责任感。

（三）构建社会治理三支柱

1.构建社会治理专家库

社会治理专家库应该具有过硬的知识储备和专业素养，对社会治理有高度认同度，在社会治理指导中能发挥更强的凝聚力和向心力。根据社会事务性质和背景、社会治理主体的能力与资源，为各项社会事务制定战略，依据社会事务的需求制定相应的策略、方案。依托市域内高校、党校、科研机构，整合社会学、政治学、管理学领域的专家学者，成立市域层面基层社会治理学会和智库，形成合力，壮大基层社会治理研究能力，为持续提升基层社会治理能力和治理质量提供强大智力支持[31]。

2.构建社会治理业务伙伴

前面已经分析HRBP（人力资源业务伙伴），即精通业务内容，又熟悉人力资源管理流程。BP 可以看作是有某一专业基础的业务型人才，如具有财务管理、人力资源管理等专业管理知识，又深耕于某一领域或某一行业的人才。社会上对于这类复合型人才有着较大需求。基于人力资源视角下的社会治理业务伙伴是指即具有人力资源管理专业知识或管理经验，同时又熟悉某一社会事务领域的人才集合体。社会治理业务伙伴起着承上启下的衔接作用，将社会事务的需求与人力资源服务有效结合起来，向上寻求社会治理专家的专业指导与方案支持，向下提供社会治理共享服务中心的具体人力资源。一是评估需求。一方面评估社会事务的参与要求，包括对于人力、物力、资源的需求，为社会事务高质量有序开展提供保障与基础；另一方面评估社会治理参与主体的参与意愿和能力。二是有效反馈。将“供”“需”双方需求反馈到社会治理专家库，专家库提供有针对性的专业服务方案。三是开展人力资源管理。根据社会事务的业务要求，运用人力资源管理“选、育、用、留”管理方法，有效配置人力资源。四是搭建平台，保持“供”“需”良性互动，高效畅通。实施社会事务参与的动态管理，实时更新“供”“需”最新去向，保持双向沟通的渠道畅通，保持沟通有效。

3.构建社会治理共享服务中心

一是广泛宣传，促进实现社会治理“人人有责”，影响更多社会公众参与到社会治理中来。通过社会治理共享服务中心的广泛宣传，让更多公众、企事业单位、社会组织参与到社会事务中来，同时保持参与渠道畅通，让公众参与便捷、直接，实现社会治理“人人有责”。二是组织参与社会事务，推进实现社会治理“人人尽责”。通过社会事务让更多公众参与到社会治理中，在社会事务组织过程中，用好组织管理方法，提升参与者的认同感与获得感。社会治理共同体强调广大公众基于价值认同自觉参与到社会治理中来，将参与公共事务内化为每个公民的责任，实现“人人尽责”。三是积极推广，确保实现治理成果“人人享有”。广大公众参与到社会事务中来，有助于社会事务的开展，同时也有助于参与者个体的成长与收获。社会治理共享服务中心要积极推广参与成效，让更多有需求的人能纳入到服务体系中，同时也让更多有参与社会事务意愿的公众有渠道参与到社会治理中来，确保治理成果“人人享有”。

五、结语

社会治理是我国一直以来在改革和发展进程中关注的重大问题，也是与民生、社会发展、国家长治久安密切相关的重要内容。基于人力资源视角下的社会治理为社会治理探索出一条新的发展方向。运用人力资源管理“选、育、用、留”的管理方法，有效提升社会治理参与主体的参与能力。构建社会治理专家库、社会治理业务伙伴、社会治理共享服务中心，助力建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。