“第三波浪潮”中领导干部数字治理能力提升：理论、问题与途径

董礼胜

（中国社会科学院大学 研究生院，北京 房山 102488）

当前，我国已经全面进入数字时代，在数字治理过程中形成了数字时代治理“第三波浪潮”及其理论。在这一背景下，有效强化各级政府执行力的重要前提条件是：领导干部具有很强的数字治理能力。从我国领导干部当前的情况来看，一些领导干部的数字治理能力难以切实满足数字治理需求，有待进一步提升。

从现有研究成果来看，一方面，一些研究成果与数字治理领域的“第三波浪潮”相关。从国外学界的研究来看，邓利维（Dunleavy P）认为，英美等发达国家在进入21世纪时出现“第一波浪潮”，标志是电子政务演进为数字政府；2010年前后出现“第二波浪潮”，标志是借助大数据、云计算等提升数字政府治理效能［1］。他们基于这些观点构建数字时代治理理论之后，欧美诸多研究者将这一理论用于分析一些国家和地区的数字政府治理实践，取得一些有价值的研究成果。但必须注意到，西方学者极少对我国的数字政府治理展开研究，因而未能发现我国数字治理领域已经出现“第三波浪潮”，也就未能展开相关研究。从国内学界的研究来看，目前仅有极少数研究者关注数字治理领域的“第三波浪潮”，如王少泉首先系统阐释数字时代治理理论的“浪潮”观，而后指出这一理论在演进过程中有可能生成“第三波浪潮”观［2］；继而系统阐述数字时代治理“第三波浪潮”的缘起、理论与前景［3］。这些研究呈现了出现于我国数字治理领域的“第三波浪潮”，并助推数字时代治理理论发展，深化了数字治理的相关研究。另一方面，国内外专门研究领导干部数字治理能力的成果较少，如李素玲撰文探究了在抗击新型冠状病毒感染过程中，提升领导干部数字治理能力的重要性和途径等［4］，一些西方学者的某些研究成果也涉及这一主题。它们具有一定的学术和现实价值，但需要注意的是：这些研究成果有待进一步深化，尤其是它们并未运用相关理论分析领导干部数字治理能力的提升。鉴于此，有必要在阐述数字时代治理“第三波浪潮”理论的基础上，探讨领导干部数字治理能力提升的现状、存在的问题及成因、途径等，以助力我国的数字治理进程乃至国家治理现代化进程。

一、“第三波浪潮”中领导干部数字治理能力提升：背景、理论与现状

20世纪末至今，西方国家先后出现数字治理的“第一波浪潮”和“第二波浪潮”，但尚未出现“第三波浪潮”的迹象。与西方国家明显不同的是：在中国共产党领导下，我国基于长期战略，兼顾技术创新驱动与制度变革驱动稳步推进数字治理进程，有效提升数字治理水平，使治理成果惠及最广大人民群众，形成了数字治理“第三波浪潮”及其理论——习近平总书记关于网络强国的重要思想。在这一环境中，领导干部数字治理能力提升的现状呈现为：诸多主体尤其是领导干部十分重视、积极参与；采用多种方式全面提升数字治理能力；借助正反两类举措助推数字治理能力提升进程。

（一）背景

邓利维于2006年创立数字时代治理理论，并于2010年提出数字时代治理的“浪潮”观。他指出：英美等国家于20世纪末出现数字治理的“第一波浪潮”，即进入“数字治理1.0时期”；2010年前后出现数字治理的“第二波浪潮”，即进入“数字治理2.0时期”；两波浪潮的要素存在一些差异，且政府边界在这一演进过程中不断变化。从邓利维的这些研究结论及西方国家的数字治理实践来看：西方国家先后两次出现数字时代治理的浪潮，两波浪潮之间大概间隔10年；“第二波浪潮”出现至今已有10余年，但尚未出现“第三波浪潮”的迹象。西方国家的数字治理实践产生两波浪潮及其理论，但时至今日尚未产生“第三波浪潮”及其理论的成因是：大部分西方国家的执政党频繁轮替且公务员严守“政治中立”原则，难以产生稳定的数字治理长期战略；西方国家高层制定数字治理战略时过度依赖技术创新驱动，对制度变革驱动的重视程度较低；很多西方国家实行联邦制，此制度使得这些国家即使试图依托制度变革助推数字治理进程，也难以在地方和基层政府中有效实施变革举措；西方国家推进数字治理进程时并未高度重视解决不平衡问题，故难以最大程度上形成数字治理的助推力。

与西方国家明显不同的是：我国实行中国共产党领导的多党合作制，公务员处于中国共产党领导下，能够制定并实施稳定的数字治理长期战略；我国推进数字治理进程时兼顾技术创新驱动与制度变革驱动，在动态中实现双重驱动的大致均衡；我国是单一制国家，中央制定的战略、政策等能够在地方政府、基层政府中得到有效实施，为有效提升数字治理水平创造条件；我国推进数字治理进程时高度重视解决不平衡问题，因而能够最大程度上形成数字治理的助推力。在这些因素的共同作用下，我国在数字治理过程中形成了“第三波浪潮”及其理论——习近平总书记关于网络强国的重要思想。

（二）数字时代治理“第三波浪潮”理论

习近平总书记关于网络强国的重要思想形成于我国的数字治理“第三波浪潮”中，这一重要思想包括诸多内容，呈现为《习近平关于网络强国论述摘编》所述的9个专题：加强党对网信工作的集中统一领导；网信事业发展必须贯彻以人民为中心的发展思想；努力把我国建设成为网络强国；坚决打赢网络意识形态斗争；构建网上网下同心圆；维护国家网络安全；加速推动信息领域核心技术突破；发挥信息化对经济社会发展的驱动引领作用；共同构建网络空间命运共同体［5］3－171。这些内容分属数字治理、数字经济和数字社会三个领域，数字治理领域的内容中，除原则以及归属于微观层面的内容之外，其他内容分属三个方面。

1.第一大方面内容是：中央根据现实变化稳步优化正确的数字治理路线，在有效优化金字塔型治理结构及治理制度，整合多元主客体合力的基础上切实贯彻数字治理路线。这是有效推进数字治理进程的根本保障，也是数字治理的宏观层面内容。如习近平总书记指出：“必须旗帜鲜明、毫不动摇坚持党管互联网，加强党中央对网信工作的集中统一领导，确保网信事业始终沿着正确方向前进。”［5］10

2.第二大方面内容是：在实体空间和虚拟空间中兼顾技术创新驱动与制度变革驱动，因需制宜地实施强度适中的政策。这是有效推进数字治理进程的重要条件，也是数字治理的中观层面内容。从“技术创新与制度变革双重驱动”方面来看［3］，习近平总书记关于网络强国的重要思想中的“加速推动信息领域核心技术突破”大量内容述及技术创新，“加强党对网信工作的集中统一领导”诸多内容属于制度变革领域。从政策强度方面来看，数字治理过程中政策的强度不能过高或过低：强度过高容易引起震荡，强度过低难以产生政策效能。

3.第三大方面内容是：将数字治理过程中的不平衡程度控制在适度范围内，防范或打破数字治理过程中的“低水平锁定”状态，有效维护网络安全，提升数字治理水平，惠及最广大群体。这是数字治理的目标。如习近平总书记指出，“逐步缩小区域、城乡数字差距，大力促进教育公平”［5］17“消除不同收入人群、不同地区间的数字鸿沟”［5］20“让互联网发展成果惠及十三亿中国人民”［5］17。

数字时代治理“第三波浪潮”理论是习近平总书记关于网络强国的重要思想中与数字治理相关内容的提炼，部分地吸纳了数字时代治理理论的可取之处（如命名方式）。数字时代治理“第三波浪潮”理论的内涵是：在执政党、领导人的正确领导下，有效优化金字塔型治理结构及治理制度，整合多元主客体的力量，坚持并根据现实变化稳步优化正确的数字治理路线；在实体空间和虚拟空间中兼顾技术创新驱动与制度变革驱动，因需制宜地实施强度适中的政策；防范或打破数字治理过程中的“低水平锁定”状态，有效维护网络安全、提升数字治理水平，惠及最广大人民群众［4］。

（三）领导干部数字治理能力提升的现状

领导干部的数字治理能力如何，对“第三波浪潮”中提升我国数字治理水平具有重要影响。近年以来，我国各级政府在推进数字治理过程中，十分重视提升领导干部数字治理能力，这一方面的现状呈现为：

1.诸多主体尤其是领导干部十分重视、积极参与。在我国已经全面进入数字时代、形成数字治理“第三波浪潮”的宏观环境中，诸多主体尤其是领导干部已经注意到：提升领导干部数字治理能力的意义重大，对提升我国的数字政府治理效能乃至治理现代化效能具有重要影响。因此，诸多主体尤其是领导干部，在基于习近平总书记关于网络强国的重要思想（本质上是基于其中数字治理内容提炼而成的数字时代治理“第三波浪潮”理论）指导下，开始积极地借助多元举措提升领导干部数字治理能力，对领导干部明显具有工业时代色彩的治理能力进行革新，将这些在数字时代已经呈现为“旧技术”的治理能力革新为数字时代的“新技术”，保障领导干部能够在治理现代化尤其是数字治理过程中，有效满足新环境中的新需求，有效解决新环境中的新问题。

2.采用多种方式全面提升数字治理能力。从提升领导干部数字治理能力的具体方式来看，我国各级政府在数字治理“第三波浪潮”中，注意采用多种方式提升领导干部数字治理能力。从具体举措所处的空间来看，这些举措同时存在于实体空间和虚拟空间中，而非工业时代那样具体举措仅仅存在于实体空间中，相对而言，存在于虚拟空间中的举措与提升领导干部数字治理能力的契合度更高，能够更加有效地提升领导干部的能力，将领导干部的“旧技术”革新为“新技术”。在提升领导干部数字治理能力的过程中，领导干部关注吸纳多元主体的意见、建议，努力在这一过程中实现多元主体之间的有效协同，尤其是注意采用在线交流方式提升协同效能，努力强化领导干部在数字时代新环境中满足新需求、应对新问题的能力。这些举措与数字时代治理“第三波浪潮”理论的内涵契合。

3.借助正反两类举措助推提升数字治理能力进程。在提升领导干部数字治理能力的过程中，我国各级政府在广泛吸纳相关建议和意见的基础上，制定了一些要求领导干部以及其他一些主体共同遵守的法律法规等，这些法律法规能够进一步夯实法制基础，强化党委和政府在这一过程中的领导作用，提高领导干部在数字治理过程中遵纪守法的自觉性。此外，党委和政府注意在这一过程中惩戒反对提升数字治理能力举措的领导干部，对其他领导干部形成威慑，基于此强化多元主体尤其是领导干部对提升数字治理能力的重视程度，助力革新领导干部所负有的技能。这些举措与数字时代治理“第三波浪潮”理论中的因需制宜等理念契合。

二、“第三波浪潮”中领导干部数字治理能力提升：问题及成因

在数字治理“第三波浪潮”中，我国已经在“提升领导干部数字治理能力”这一领域取得明显成绩［6］，但依然存在一些问题：某些领导干部数字治理能力较弱且不愿意积极提升；某些领导干部并未充分重视在虚拟空间中提升数字治理能力，相关机制运行效能及教育效果有待强化；极少数领导干部在提升数字治理能力的过程中实施抵触举措。这些问题是多个方面原因造成的，分述如下：

（一）问题

1.某些领导干部数字治理能力较弱且不愿意积极提升。对某些领导干部而言，数字治理过程中提升数字治理能力，与他们的切身利益相关性较低，因此，他们更愿意展开各种活动以更多地获得自己切实可见的利益。这种情况必然导致一些领导干部的数字治理能力相对较低，在数字时代新环境中难以有效应对新挑战、解决新问题、满足新需求。

2.某些领导干部并未充分重视在虚拟空间中提升数字治理能力，相关机制运行效能及教育效果有待强化。大部分领导干部非常重视在实体空间中实施诸多举措，以有效提升数字治理能力，但仅有少部分领导干部注意到：当前，我国已经全面进入数字时代，数字治理过程中提升领导干部的数字治理能力，很多举措必须在虚拟空间中展开。受这一情况影响，某些地方在推进数字治理的过程中，未能有效提升领导干部的数字治理能力，导致数字时代新环境中的一些新需求未能得到满足、一些新问题未能得到解决。

3.极少数领导干部在提升数字治理能力的过程中实施抵触举措。极少数领导干部的数字治理能力较弱，因为提升数字治理能力的一些举措与他们的工作习惯不符或者危害到他们的不正当利益，因而在提升数字治理能力的过程中实施抵触举措，这些抵触举措不必然是公开透明的，但都会对数字治理能力提升过程形成负面影响。

（二）成因

数字时代全面来临之后，我国在数字治理“第三波浪潮”中快速推进数字治理进程，从而形成了新环境，产生了新需求，但一些领导干部的数字治理能力与这一新环境不相适应、难以满足新需求，实质上是领导干部的治理能力未完全实现从工业时代到数字时代的全面转变，难以与数字时代的宏观环境相适应，难以满足数字治理过程中的新需求，已经由工业时代的“新技术”角色蜕变为数字时代的“旧技术”角色。换言之，工业时代的领导干部的治理能力，与工业时代的治理环境大致相符，大致能够满足工业时代的治理需求，但领导干部曾在工业时代有效发挥效能的治理能力，已经无法适应和满足数字时代尤其是数字治理形成的新环境、新需求，由工业时代“新技术”蜕变为数字时代“旧技术”。

1.提升领导干部数字治理能力的相关机制未在新环境中实现快速革新。我国推进治理现代化进程尤其是数字治理进程形成了新环境，曾经在“旧环境”中有效运行的某些机制未能快速革新以适应新环境，这些机制在新环境中已经沦为“旧技术”、已经无法有效助力提升领导干部数字治理能力，两者之间呈现出明显的不平衡状态，与数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导的“将不平衡程度控制在适度范围内”不符［3］。例如：在数字治理能力提升过程中存在不同主体之间的协同机制，这种协同机制曾经在旧环境中有效运行，形成机制运行惯性，这种惯性降低了协同机制在数字时代新环境中快速革新的可能性及速度，导致这些机制无法有效助力提升领导干部数字治理能力。

2.“数字鸿沟”阻滞部分主客体参与数字治理能力提升过程。提升领导干部数字治理能力并非只是领导干部的事务，还需要其他一些主客体的有效参与。在数字时代，我国公民可以根据运用智能设备的能力分为三种类型：非网民、低水平网民和高水平网民，这三类公民之间存在明显的“数字鸿沟”，表明我国尚未实现数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导的“使数字治理成果惠及最广大群体”［3］。非网民不会使用智能设备，即使身处无线网覆盖的地方，也无法进入虚拟空间之中，不可能有效参与提升领导干部数字治理能力。低水平网民的参与程度高于非网民但低于高水平网民，这三类公民的参与程度不同，导致在提升领导干部数字治理能力过程中无法最大程度地吸纳多元主客体的意见、建议，也就无法快速将领导干部的“旧技术”革新为“新技术”，使之能够基于“新技术”有效满足新环境中的新需求。

3.某些领导干部所受教育、培训不足，保留了工业时代的治理思维。我国推进数字治理进程形成了新的治理环境，这一环境中的某些情况会明显涉及一些领导干部的切身利益，此种情况下，旧环境中受教育和培训不足、保留了工业时代的治理思维、能力较差的领导干部会在工作过程中暴露出各种问题。例如：在多元主体合力推进数字治理过程中，某些领导干部有可能置相关规定于不顾，将自身利益置于公共利益之上，不愿意解决新环境中的新问题，这表明我们尚未实现数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导的“有效优化金字塔型治理结构及治理制度，整合多元主客体的合力”［3］。此种情况很大程度上是由于这些领导干部在新环境中所受教育和培训不足，保留了工业时代的治理思维，但这一问题在旧环境中因各种情况并未明显涉及其切身利益而未暴露出来，直到各级政府推进数字治理进程并形成新环境之后才暴露出来。

三、“第三波浪潮”中领导干部数字治理能力提升：途径

在数字治理“第三波浪潮”中，我国必须进一步提升领导干部数字治理能力，以助推数字治理水平的稳步提升。宏观途径是：在“数字时代新环境中的新需求”与“领导干部基于数字治理能力满足这种需求的能力”两者之间实现相对平衡［3］。微观途径有：提升相关机制在新环境中的革新速度；强化数字治理建设、消减“数字鸿沟”，提升各主客体参与效能；强化对领导干部的教育、培训，将工业时代的旧治理思维革新为数字时代的新治理思维。

（一）宏观途径

我国各级政府在数字治理“第三波浪潮”中推进数字治理进程时，必须高度重视提升领导干部数字治理能力，实现这一目标的宏观途径是：针对现实需求助推领导干部数字治理能力完全实现从工业时代到数字时代的全面转变，使之与数字时代尤其是数字治理的宏观环境相适应，有效适应数字时代推进数字治理进程形成的新环境，即在“数字时代新环境中的新需求”与“领导干部基于数字治理能力满足这种需求的能力”两者之间实现相对平衡。在这一过程中，最重要的是促使已经呈现出“旧技术”形态的领导干部数字治理能力变革为“新技术”，也就是使领导干部面对数字时代新环境时能够快速实现自身的变革，强化领导干部数字治理能力应对随着时代新环境中各种挑战的效能。实现这一目标有赖于诸多法规的修改、出台，以及一些政策的制定与实施等。

（二）微观途径

1.提升相关机制在新环境中的革新速度。此举的根本目标是使机制革新速度与环境变化速度大致相当，将旧机制革新为新机制，基于新机制有效提升领导干部数字治理能力，这与数字时代治理“第三波浪潮”理论的核心理念相符。一方面，强化支撑机制，优化奖惩机制。在提升领导干部数字治理能力的过程中，各级党委、政府及其他治理主体必须重视强化支撑机制，尤其是有必要高度重视强化对领导干部的教育，愿意在这一领域投入人力、物力和财力。要对重视这一工作的领导者进行嘉奖，嘉奖包括物质奖励和精神奖励两大方面，尤其是可以有效运用晋升这一激励方式；对不重视这一工作且引致诸多问题的领导者进行惩戒，惩戒也包括物质惩戒和精神惩戒两大方面，尤其是可以有效运用降级这一惩戒方式。另一方面，优化教育培训机制，基于教育强化领导干部主动参与数字治理能力提升进程。我国各级政府在数字治理过程中提升领导干部数字治理能力，根本目标是提升政府的治理水平，以进一步推进国家发展、提升最广大人民群众的生活水平。各级政府必须优化教育培训机制，使领导干部明晰提升数字治理能力的根本目标，基于这种教育强化领导干部主动参与数字治理能力提升进程。

2.强化数字治理建设、消减“数字鸿沟”，提升各主客体参与效能。这与数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导的“整合多元主客体的合力”“使数字治理成果惠及最广大人民群众”相符。第一，强化互联网基础设施建设。政府部门有必要加大财政投入，优化基础设施建设，为数字治理过程中提升领导干部数字治理能力创造条件。在这一过程中，必须注意有效吸纳其他治理主体共同参与，尤其是基于一些优惠政策提升企业的参与程度，使诸多企业出于获益的目的，而将新技术及资金有效地运用于互联网基础设施建设领域，扩大无线网覆盖范围，夯实有效消减“数字鸿沟”的基础。第二，基于协同治理机制提升各主客体参与效能。在提升领导干部数字治理能力过程中，相关主体有必要制定统一法规或规范，消除不同地方、不同领域的各自为政现象，“各具特色”的协同治理机制也将随之消失，数字治理过程中提升领导干部数字治理能力的环境随之优化。除此之外，还必须在一定程度上削减或控制“自由裁量权”，更有必要为这一协同治理机制构建配套机制，使协同治理机制能够在提升领导干部数字治理能力过程中充分发挥应有效能，优化提升举措所处环境，使领导干部具备在数字治理过程中应对新挑战、解决新问题的能力。

3.强化对领导干部的教育、培训，将工业时代的旧治理思维革新为数字时代的新治理思维。这与数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导的“在执政党、领导人的正确领导下……稳步优化正确的数字治理路线”相符［3］。治理现代化尤其是在数字治理过程中提升领导干部数字治理能力，本质上是要借助多元举措尤其是强化对领导干部的教育、培训，消除工业时代的治理思维，实现领导干部在数字时代的现代化。具体举措有：第一，遵循数字时代治理“第三波浪潮”理论倡导的“兼顾技术创新驱动与制度变革驱动”理念［3］，因需制宜地借助数字技术提升数字平台的“智能水平”，使之运行效能明显强化，为数字治理过程中强化对领导干部的教育、培训创造条件。第二，革新领导干部的治理思维，运用数字技术提升其数字治理能力。领导干部必须自觉地以相关法律法规规定的基本权利和义务为核心内容，明确治理现代化尤其是数字治理过程中提升数字治理能力的必要性以及自己应该扮演的角色，基于此快速革新适用于工业时代的治理思维。在提升数字治理能力的过程中，领导干部必须找好自身定位，才能自觉主动参与到这一过程中。与传统技术相比，有效使用数字技术能够更为迅速、全面地收集和发布信息，快速提升领导干部数字治理能力并在这一过程中革新治理思维，相关主体有必要不断革新数字技术并强化对数字平台操作主体的教育和监管等，助力领导干部数字治理能力的提升进程。相关主体必须重视借助数字平台及时、全面地公布相关信息，使领导干部能够及时、准确地获知数字治理过程中提升数字治理能力的相关信息，为领导干部积极、有效地参与这一过程并基于此快速革新治理思维创造有利条件。