关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

董 强

（北京市海淀区环境卫生服务中心，北京 100081）

近年来，随着行政事业单位不断加快职能转变以及公共服务领域的不断拓宽，政府部门所投入的配套国有资产在质和量上也发生了巨大变化。资产种类和规模的日新月异以及不同方针政策的交叉延伸，对资产管理产生了深远影响，也提出了新的时代要求。但在管理实践中，不难发现一些单位存在着资产管理混乱、投资决策失控等问题，其中既有政策制度缺失、管理理念过时，也有管理人员懈怠、组织结构不协调等原因。因此，如何建立并落实好当前行政事业单位资产管理工作显得尤为重要。

一、当前行政事业单位国有资产管理现状

国有资产主要指由国家出资形成资产的总称，各级政府代表国家行使所辖各单位的国有资产所有权，并授权所属各级单位履行国有资产管理职责。行政事业单位的国有资产相较于国有企业的国有资产，其形成方式主要来源于财政预算，而国有企业的国有资产则主要来自于国家投资以及后续企业资本积累所形成。除了财政预算中政府性投资所形成的资产，行政事业单位的国有资产来源还包括：通过无偿划拨方式从其他单位取得的资产；在获得财政部门或上级主管单位批准同意之下，使用自身经营性收入投资形成的资产；接受社会机构组织及个人无偿捐赠而取得的资产。从资产价值属性来看，企业的国有资产用于投入生产以创造经营利润，实现国有资产整体的增值保值；而行政事业单位的国有资产是为满足履行社会公共服务职责所形成的，其价值偏重于公益性，是实现政府职能的物质基石，不以创造经济利益为目标。

随着社会需求的日益增加，大众对政府的公共治理也提出了新的要求，在此背景之下各级行政事业单位为满足新形势下的政策落地和业务模式转变，不断加大政府投资力度，在功能性和效益性上加速国有资产的转型，使得近年来行政事业单位的国有资产不管是数量还是质量都有了极大地提升，对资产的管理方式和效果带来了巨大挑战。当前，各级行政事业单位在实际工作中虽已初步建立起组织框架完备、部门协调有序的管理体系，但面对外部环境的变化和内部职能的调整等情况仍存在管理方式老旧、创新性不足的问题。尤其是随着新政府会计制度的深入落实，对行政事业单位国有资产的财务核算和实物管理提出了更高的要求。其中，固定资产、无形资产的折旧与摊销；公共基础设施的确认以及长期股权投资核算等概念的引入，在进一步规范了国有资产的分类和计量方式的同时，还对资产的管理创新和效益提升起到了积极的促进作用。

二、行政事业单位国有资产管理的重要性

（一）有助于提升资产的安全性和完整性

行政事业单位涉及的国有资产纷繁复杂，不同领域和区域的资产配置和属性不尽相同。为能真实反映国有资产的实际使用情况，需要对其进行有针对性的系统化管理，确保资产在其使用期间避免或减少损失或浪费。国有资产管理可以通过强化资产增减、使用的审批监督体系保证资产投资符合各项法律法规，使资产在制度允许的范围内进行开发利用。其次，国有资产管理与行政事业单位的具体业务活动相联系，结合单位的社会义务和安全生产措施规范国有资产的使用行为，确保资产在使用过程中处在安全可控的范围内。再次，通过财务与实物的双重管理实现体系的自我监督和修正，从不同维度比对发现国有资产账务处理与实际使用的异同，进一步完善资产管理制度，及时调整资产信息并改进资产使用处理措施。

（二）有助于促进公共资源的合理配置和社会价值最大化

国有资产是行政事业单位开展公共服务、实现社会价值的物质基础，也是为加速社会发展、促进国内经济循环以政府为主导开展投资所形成的成果，因此国有资产所产生的价值必须要与当前的社会需求相挂钩。通过对当前及未来社会发展的预期、具体业务实现方式和财政扶持力度的评估等角度，科学合理地制定国有资产投资计划并精准落实，可以实现国有资产管理对公共资源的合理配置，避免资产投入不足或投资过度的情况发生。其次，国有资产管理的有效落实还可以进一步挖掘资产价值，实现国有资产社会价值的最大化。随着新政府会计制度的贯彻落实，资产减值、折旧摊销等概念引入到日常的行政事业单位财务核算之中，使得资产价值的确定与实际使用状态相衔接，因此资产管理的作用显得更加突出，需要打破传统观念，不仅要确保资产的良好状态，还要积极开拓思路，延伸资产的更多功能，向社会大众创造更丰富的社会价值。

（三）有助于进一步完善对内部管理体系建设

随着社会快速发展，政府职能也在不断转型，为打造服务型政府，各级行政事业单位通过积极完善自身管理结构以加快适应外部环境和政策变化。作为实现政府公共职能的物质基础，国有资产使用状态的优劣将直接影响到行政事业单位业务执行的效率和成果，因此做好国有资产管理不仅可以对政府各级部门履职提供重要保障，也是建立健全各级单位内部管理体系的重要一环。以国有资产管理为出发点，结合内控等手段监控各职能部室对资产的利用效率和保存状态，综合评估相关管理制度是否合理、是否有效落实，为制度的后续改进完善提供重要参考。

三、当前行政事业单位国有资产管理存在问题分析

（一）行政事业单位国有资产管理责任意识淡薄

随着近年来财政政策和法规的陆续完善，行政事业单位的国有资产管理得到了进一步的规范，但由于规范的内容主要由财务部门负责，而具体资产由实物管理部门负责，一定程度上形成了政策传达不到位、解读不准确的问题，造成政策与实际管理相脱节。同时，部分领导和部门负责人长久以来所形成的“重资金，轻资产”的观念仍普遍存在，对国有资产的精细化管理常有抵触情绪，使得国有资产管理难以得到足够重视。其次，有些行政事业单位的国有资产管理流于形式，采购、出入库、调拨、处置等环节的必要手续没有认真执行，缺少账实、账账核对程序，使得资产信息的真实性、准确性和完整性难以得到有效保证。其次，随着财政预算一体化工作的逐步引向深入，资产配置与预算编报相挂钩，不在预算之内的资产投资不得在该预算年度内进行，但在实际执行过程中，一些单位或部门无视预算约束，在预算规定之外开展资产采购，造成国有资产管理失控以及财政和行政成本提高。

（二）行政事业单位国有资产管理制度建设不完善

当前，与行政事业单位国有资产相配套的法律法规尚不健全，缺少顶层制度设计，地方各级财政主管部门主要依据所辖地区的具体特点酌情制定管理细则，缺乏统一的管理标准，尤其是对固定资产中关于通用、专用设备归类，存货摊销，后续资本性支出归属等具体问题没有具体解读，造成一些单位在资产核算和实物管理中发生混乱，也加重了国有资产的审计风险。此外，随着近年来新政府会计的贯彻实施，新资产科目的引入，如：公共基础设施、政府储备物资、受托代理资产等，不仅对财务核算带来不小影响，对于行政事业单位在利用该类资产实现社会效益方面也提出了新的挑战。然而现行国有资产管理的法律法规明显落后于会计制度改革后的新理念，没有针对不同资产的特点分类制定权威性的规定，使财务核算与实物管理的脱节，在一定程度上造成国有资产难以发挥其真正价值。其次，一些单位在制定内部国有资产管理制度时，往往忽略权责的合理分配，使管理流于形式，甚至发生不同管理部门职权范围重叠或资产置于监管之外的情况。同时，国有资产管理缺乏配套的考核机制，尤其对于资产非正常减损、盘盈盘亏等问题，如不能将相关责任人进行惩处，势必会降低管理制度约束力，甚至最终失效。

（三）行政事业单位国有资产存量状况不清晰

由于长期以来行政事业单位主要依靠财政预算收入进行资产投资，形成了只提需求、不计成本的观念，因此在进行资本性支出时缺乏足够动力去开展前期调研和协调沟通，进而导致一些单位在进行政府采购中时常出现所购的资产无法达到满足业务需求或与现有在用资产存在功能重叠，造成预算资金和资产的双重浪费。同时，一些单位还存在资产随意调拨、报废等违规行为，造成了资产价值减损甚至流失，进一步影响到单位的正常运转，一方面原因是由于国有资产管理制度存在缺陷或管理能力不足，另一方面原因也有人为控制资产规模，减少资产带来的管理风险。上述情况严重扰乱了国有资产整体存量状态，给资产管理带来极大困难。其次，某些单位由于往期政策调整或不可抗力形成了一批有账无实或有实无账的资产，尤其是产权不明的固定资产，在进行管理维护时往往会面对配套资金难以落实或报废处置无法执行等问题，同时也因其归属问题造成资产存量状况不清晰。

四、完善行政事业单位国有资产管理的对策建议

（一）多重手段强化国有资产管理责任意识

有效提高国有资产管理的核心是对管理人员专业素质提升和岗位责任的落实。一是打通财务部门和其他部门的沟通壁垒，形成有效的配合协调机制。财务部门及时将国有资产管理的相关政策法规传达至相关领导和资产实物管理部门，多部门协调开展相关资产管理制度的修订，并通过内部通知和宣传展示等形式让单位全体人员知晓。二是定期或不定期开展国有资产专项审计，通过审计查找各级行政事业单位国有资产管理的漏洞，并将审计结果和绩效考核挂钩，倒逼相关管理部门和负责人强化责任意识，摒弃“强资金，弱资产”的老旧观念。三是明确不同资产的管理专岗，各级行政事业单位应设置专门负责存货、固定资产、无形资产等管理岗位，并调配业务能力过硬、责任心强的人员负责具体国有资产管理，加快形成专业性强、资产情况清晰的管理组织体系，避免发生因人员频繁调动产生的管理松散等问题。四是由财政部门牵头组织各资产管理部门开展预算培训或建立预算协调机制，传达资产投资相关规定，强调以预算年度的实际业务需求为出发点，合理制定国有资产配置计划，并将计划执行的程度作为考核指标之一，杜绝超预算资产投资。

（二）推动国有资产管理制度健全和创新

行政事业单位的国有资产管理制度要取得成效，应与时俱进，不断丰富制度内涵并与其他管理领域相互联动。一是宏观政策领域应针对不同行政事业单位的行业特点，出台如学校、医院等专门的国有资产管理规范，并兼顾指导性和可操作性，为具体管理工作提供明确标准。同时，各级财政部门也应做好国有资产管理相关制度的宣传培训工作，并监督辖区内所属行政事业单位贯彻落实，实现管理标准统一。二是相关部门应不失时机的抓住政府会计制度的窗口期，结合国有资产的不同特质加紧制定相关管理办法，尤其是对公共基础设施、政府储备物资、受托代理资产等突出其功能性的资产，不仅要出台对应的实物品目便于分类核算，还要结合经济、金融等领域以保值、增值为出发点开展研究性工作，使该类国有资产为国民经济发挥出更大的社会价值；三是积极开展国有资产管理制度与社会民间资产协作融合的研究，随着近年来政府逐步引入社会资本用于公共基础设施建设（即：PPP 项目），国有资产的属性不再呈现单一特点，而是随着特许经营权实现呈现出阶段性，因此通过理论研究和实践摸索可以进一步拓展国有资产管理制度的创新性，发挥新型资产的潜在价值。

（三）强化资产配置监管力度，提升综合管理水平

国有资产配置是财政预算执行的一种物质体现，其管理应与行政事业单位的内控管理和绩效评价等制度相辅相成，因此资产的采购、维护及处置等环节应设置审核监督、风险控制流程，防止随意增减资产。同时，加大推广政府采购的事前可行性研究，对于重大资产投资应组织相关领域专家开展论证，对资产运行后产生的经济和社会效益进行科学合理地评估，避免重复投入所带来社会资源浪费。其次，各级行政事业单位应建立国有资产沟通协调小组，牵头组织各部门梳理资产使用需求，并结合在用资产和待报废资产的现状，合理制定年度增减计划，优化资产配置结构；此外，该机制还应针对历史遗留问题所形成的不在账或产权不明的国有资产开展专项治理工作，由多部门协同配合，通过外部政策疏解和对相关利害关系人调解等措施，争取解决历史遗留问题的有利条件，进而明确资产权属和相关证明文件。再次，各级行政事业单位应多措并举完善国有资产账务管理与实物管理的融合，一方面要不断优化资产盘点清查方式方法，确保账实基本信息的一致性，另一方面还要与政府会计制度的管理要求相联系，通过引入评估机制对以名义价值入账的资产和价值明显偏低的重要资产进行评估，使国有资产价值得到更加真实准确地反映。

五、结束语

要充分发挥行政事业单位在新时期下的社会公共职能，就离不开对国有资产价值潜力的深入挖掘。通过建立科学高效的国有资产管理机制，完善管理人才队伍建设以及不失时机的开展方法创新，形成系统性的资产管理体系。结合当前的经济形势，以资产管理为抓手引导单位转变思路，建立合作共享的资产管理新机制，推进国有资产统筹使用，提高资产使用效益，促进政府各项事业更加有序、健康地发展。