探析对基层河长制工作的几点建议——以重庆市九龙坡区为例

重庆市九龙坡区水利管理站 陈野

2016年11月和2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅分别印发了《关于全面推行河长制的意见》（简称《意见》）和《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》（简称《指导意见》），对全面推行河长制、湖长制作出了总体部署，提出了目标任务和明确要求。2016年12月，水利部、原环境保护部联合印发《贯彻落实〈关于全面推行河长制的意见〉实施方案》（简称《实施方案》），明确提出：“水利部、环境保护部将在2017年底组织对建立河长制工作进展情况进行中期评估，2018年底组织对全面推行河长制情况进行总结评估。”按照《实施方案》要求，2018年11月，水利部办公厅、生态环境部办公厅印发《全面推行河长制湖长制总结评估工作方案》的通知（简称《工作方案》），对全面推行河长制、湖长制总结评估进行了全面部署。

依据《意见》《指导意见》《实施方案》提出的工作任务和时间节点，各级党委、政府高度重视，认真贯彻落实。当前我国河长组织体系全面建立，全国31个省区市（不含港澳台地区）均明确省、市、县、乡四级河长30多万名，其中，29个省份将河长体系延伸至村，设立村级河长78万名。各地建立了河长会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收制度等制度，部分地方还出台了河长巡河、工作督办等配套制度，形成了党政负责、水利牵头、部门联动、社会参与的工作格局。本文结合重庆市九龙坡区全面推行河湖长制情况，分析存在的问题与面临的困难，并提出相应的建议。

一、基层河长制工作中的问题和难点

目前，很多地方对于河长主要职责界定不一，不利于河长制的考评和衡量，不利于跨行政区域流域的宏观治理。河长是地方党政领导对河流管理保护的第一责任人。目前，河长制地方性法规主要强调河长的“组织领导”“协调”等职责，河长制把地方党政领导人放在第一责任人的位置上，通过其对水环境治理的各个部门进行组织领导，同时通过各级河长协调各个部门，有效进行管理。如《重庆市河长制条例》规定各级总河长是本行政区域内河长制工作第一责任人，负责河长制工作的组织领导、决策部署和监督检查，统筹解决河长制实施和河流管理保护重大问题。《江苏河道管理条例》规定各级总河长负责组织领导、协调解决河长制落实过程中的重大问题；《河南省全面推行河长制工作方案》规定省第一总河长、总河长、副总河长负责组织领导全省河湖的管理保护及河长制工作；《广东省全面推行河长制工作方案》规定各级总河长负责辖区内河长制的组织领导、决策部署、考核监督以及协调解决河长制推行中的重大问题。[1]

河流河长办所在的河长牵头单位在管理上无限兜底。有河长就有河长办公室。很多地方在区县级河长办的基础上，按照流域包干制，又分别设置了次级河流河长办，分别由区县级相关部门或者单位进行包干管理。这主要有几个难点：

次级河流河长办跨行业，协调管理难度大。以九龙坡区为例，九龙坡区桃花溪彩云湖为城市河湖，该区就让负责城市管理相关工作的区政府分管领导担任该河湖的区级河长，同时把城市管理局设置为桃花溪彩云湖河长办公室，统筹管理桃花溪彩云湖的相关事务。但城市管理局从行业职责而言，只是城市管理相关的牵头部门，对于河长制涉河综合性工作并非能面面俱到，所以跨行业协调其他部门还是有一定难度。

涉河建筑物权属不清，管理维护难度大。河流的管理，除了涉水以外，还包括河流沿线所有管网、排污口、桥梁、堤坝、污水处理厂等。随着城市河流沿河两岸开发建设，新建了很多公园和楼盘，涉河建筑物种类复杂，数量繁多。加之历史原因或者新建工程未及时办理移交手续等，大部分涉河建筑物没有明确所有权和管理权，出了问题无法处置和管理。比如，桃花溪河中间地过水石是历史遗留下来的，是由于暴雨被冲垮，因为权属不清，为避免纠纷，最终由该河流河长办牵头作为业主，委托相关专业单位来对该河段进行修缮。这对于河流治理而言是一件好事，整合“九龙治水”为一家主管，其他部门按职责行事。但是对于很多职能职责不清楚的事项或者工作，都是由该河流河长办所在的区级主管部门牵头完成，由于超越其本身的职能职责，加之很多突发涉水事件，常常没有预算工作经费，且工作繁重，经常费力不讨好。

二、河流治理中的问题与难点

（一）河道岸线占用成本低，“四乱”问题屡禁不止

根据《水利部办公厅关于明确全国河湖“清四乱”专项行动问题认证及清理整治标准的通知》（办河湖〔2018〕245号）精神，要开展河道“清四乱”专项行动。（一）乱占问题：指种植阻碍行洪的林木及高秆作物，在堤防上种植农作物，非法耕作河道滩地，非法利用河道管理范围内土地和水域搞养殖、从事生产经营活动，非法填筑侵占河道行洪断面或水库水域。（二）乱采问题：指未经水行政主管部门许可或不按许可要求在河道管理范围内采砂（含淘金）；未经水行政主管部门批准在河道管理范围内取土、爆破、钻探，开采地下资源、采掘埋藏物、考古发掘活动。（三）乱堆问题：指在河道管理范围内倾倒堆放垃圾，倾倒、填埋、贮存、堆放固体废物，倾倒弃土弃渣，未经水行政主管部门批准同意或不按要求堆放砂石和其他影响行洪的物料。（四）乱建问题：指水域岸线长期（原则3年以上）占而不用、多占少用、滥占滥用，未经水行政主管部门许可或不按许可要求建设涉河项目，河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物。以上简称为河道“四乱”问题，从中央到省市级到区级层面，开展了百余次专项行动。可“四乱”问题屡禁不止，究其原因，就是岸线占用成本太低，甚至很多地方占用河道岸线水域保护范围几乎是零成本。

（二）河湖水保护涉及领域广，治理难度大，治理周期长

水是被保护的对象，治水是治理污染水的一切，包括污水处理厂、管网、排污口、岸坡、底泥、水生动植物、船舶码头、油污等。唯水质论不合理，但水质又避不开。当前，河湖水治理的难点主要体现在管网治理和排污口的排放标准问题上。

1.管网治理主要有以下三个难点：一是管网基础资料不健全。一是老旧管网没有基础竣工资料，资料来源主要靠以前管网建设的工作人员与现运营管理单位的现场指认或者口头描述；二是竣工图内容缺乏，没有检查井坐标及相关数据；三是现场竣工与原有的设计资料数据不符，资料的真实性、可靠性较低；四是城市发展较快，城市地上地下变化大，就算有之前的管网图，也很难在新的地貌上精确定位并找到。二是多龙建网，各自为政。当前城市的管网规划、建设、管理有很多职能部门都涉及。以九龙坡区为例，住建部门主要负责城市管网的建设和管理，生态环境部门主要负责农村管网的建设监管，各镇级人民政府分别负责各自辖区内的管网建设，九龙园区、西彭园区等园区范围内的管网建设管理与各属地镇街、或者住建等部门均是完全独立分开的。这对于管网的排查、整改等工作是非常不利的。三是跨界管网建设信息不对称。以大九污水处理厂及其配套管网为例，该污水处理厂主要收集重庆市九龙坡区和大渡口区的污水。在九龙坡区境内管网为2根1.2米的污水管网，但是在大渡口区却只有1根1.2米的污水管网，上下游接通后，汛期存在污水溢流入河现象，值得一提的是，这两项工程均是由市、区规划部门审核批准实施，但由于信息不对称，导致两区管网在规划设计上不对等。同时，下游大九污水处理厂处理规模不够，随着经济社会的发展，其原有污水处理能力已远远不能满足现状需求，所以大九污水处理厂亟待扩容提标。

2.排污口排放标准低，排放口排放标准和河流水质标准以及纳污能力不统一。排放口达标和河流达标冲突，是基层河长工作中较为常见的问题。工业企业和污水处理厂的尾水排放标准是按照排入地表水域环境功能和保护目标，以及污水处理厂的处理工艺，将基本控制项目的常规污染物标准值分为《城镇污水处理厂污染物排放标准》一级标准、二级标准、三级标准，一级标准分为A标准和B标准。最高等级一级A标准相对于地表水标准而言，也是劣于地表水Ⅴ类水标准。对于大江大河而言影响不大，可对于一些流量较小的支流，自净能力较弱，工业企业和污水处理厂的尾水就是污水。以九龙坡区金竹沟为例，该河流为长江一级支流，全长4.99km，流域面积4.99km2。河道两岸有部分工业企业，经过自身尾水净化达到地表水一级B标后直排河流，是达标排放。

但金竹沟流量小，河流水质受工业企业尾水影响大，导致该河流水质常年为劣Ⅴ类。因此就有很多人认为必须要将相关尾水排放标准从一级A/B提到地表Ⅳ类水标准。但是CODCr就要从50mg/L提至30mg/L，提高的部分也仅仅是去除少量木质素、纤维素等无毒害的难降解有机物，再加上5倍的成本，实在无必要。

三、对策与建议

（一）进一步规范明确河长职责

河长不能替代行政主管部门日常监督检查职责的制度，而是作为日常监督检查的补充和辅助，推动和帮助部门更好地履行职责。重庆河长制，是由党政领导担任河长，以保护水资源、管控水域岸线、防治水污染、治理水环境、修复水生态、实现水安全为主要任务的一项制度性创新；河长担负领导责任，弥补“多头治水”的弊端，强调由河长牵头组织各项规划、方案的制定，强化落实管理职能。河长制是河流治理的制度创新，它并没有也不会取代原有行政机关的职能职责。相关工作由河长督导部门或区县实施。

（二）基层河长办不再无限兜底

具体可从以下几点进行完善：一是理清涉河建筑历史遗留台账，明确各建筑物的所有权和使用权，无法明确的，由各镇街兜底管理。二是强化涉河工程项目的全过程监管，从项目设计、施工、验收、移交使用等，明确权属，方便后续管理，确保三无设施动态清零。三是各级财政在给区县级河长办预算河长制工作经费的基础上，还要按照“一河一策”规划情况，给各级河流河长办预算专项的河长制工作经费，具体费用由各河流牵头单位按照上一年度的河长制工作预算测评。四是各地区机构改革要进一步细化职责分工，对于河长制工作表现出来的三不管问题，要根据实际情况，逐渐明确到各级行业牵头单位的三定方案中去，优化交叉职能职责，以减轻河流牵头单位的综合统筹压力。

（三）量化岸线占用成本，明确经济补偿标准

应像保护土地资源一样去保护水资源，建议国家或者地方层面能参照土地资源占用补偿标准，出台水域岸线占用补偿标准。目前国家征地补偿政策为：征收耕地补偿标准中旱田平均每亩补偿1.3万元、水田平均每亩补偿2万元、菜田平均每亩补偿3万元。征收基本农田补偿标准中旱田平均每亩补偿1.76万元。征收工矿建设用地、村民住宅、道路等集体建设用地平均每亩补偿0.72万元，征收空闲地、荒山、荒地、荒滩、荒沟和未利用地平均每亩补偿0.16万元。从上面的一系列数字可以看出，任何一块土地资源被占用，就会依法依规等价转化成金钱，从赔偿补偿的角度来看，所以百姓珍惜爱护土地资源，效果是非常好的。而说到水域岸线，目前为止，还没有一部法律法规明确视定占用水域岸线或者是水域红线管理范围相应的补偿政策，这就导致很多涉河工作建设过程中，建设施工单位从节约成本的角度考虑更愿意“无偿”占用水域红线管理范围，而不愿意去花钱占用耕地、菜地等资源，这并不是说土地资源不重要，而是在我们大家都在呼吁水资源、土地资源很重要的同时，对水域岸线资源的占用成本非常低，没有经济补偿，导致河道水源岸线保护成效不明显。目前而言，河道“四乱”问题只有依靠水利执法等相关政府部门的行文来管理和清退。

（四）管网治理要全域统筹

“黑臭在水里，源头在岸上，关键在排口，核心在管网”。城市的雨污管网就像是它的经脉一样，管网修好了，污水自然收集到位，城市才能正常运转。目前关于管网的治理没有行程全域性。一是加快推进管网普查工作。在保证质量的前提下，尽快摸清辖区内污水管网走向、口径、埋深、材质等基本情况，以城市为单位，形成较精确的地下管网分布图，同时明确各管网主管单位及管护措施，定期更新维护。二是建立一套系统专业的管网规划设计专班。结束以前管网规划设计各自为政的局面，以城市为单位，统一开展规划审批，尤其针对跨省、市、区、镇、村的管网规划设计，一定要充分听取上下游的意见，合理分配上下游雨污量，实现顶层设计一张图，确保污水应收尽收。

（五）污水处理设施（工业企业）提标不必整齐划一

结合上游管网分布、污水来源、污水量及入河水质要求，综合考虑建设费用和运行费用、处理效果、占地面积、管理方便等关键问题。因地制宜制定标准。对于九龙坡区而言，大溪河的生态补水50%以上来源于污水处理厂的尾水，建议可以单纯针对大溪河沿线污水处理设施总磷的标准进行提质改造，防止水体富营养化。对于金竹沟而言，可针对沿线污水企业尾水排放标准中总磷和氨氮提标改造，改造资金可由当地政府和企业共同分担。

四、结语

河长制不是挂挂牌子，走走形式的冠名制，而是实实在在精耕细作的责任田，本文通过基层工作实际经验，将河长制工作归纳为：一是确保河长各项制度有名有实；二是确保河库水域面积只增不减；三是确保流域水质只升不降；四是确保专项经费逐年预算。同时再管好用好河长制社会监督员，充分发挥政协委员、人大代表的参与监督河长制工作的力量，利用大数据智能化监管平台，把河湖的信息、河长的职责、监督电话等向大众公开，更好地调动群众参与河湖保护的积极性，形成全社会共建河长制，共享河湖治理成果。