基层开放大学建设路径和发展模式探析

苏玉华，黄洵

［摘要］“办好开放大学” 作为国家教育发展战略，在实践中还没有突破固化的思维模式和运作模式。随着现代教育信息技术的飞速发展和教育格局的深刻变化，如何创新基层开放大学建设模式和路径选择，对于基层开放大学的转型升级及开放大学体系的可持续发展至关重要。本文从以服务、质量、效率为关键要素进行基层开放大学重建，以资源、项目、信息为关键要素进行体制重构，以计划、指导、监督为关键要素进行机制重顺，以人才、制度、激励为关键要素进行文化重树四个角度入手，探析基层开放大学建设路径和发展模式，以期为我国基层开放大学建设及现代远程教育高质量发展有所裨益。

［关键词］现代远程教育；基层开放大学；建设路径；发展模式

［中图分类号］G724.82［文献标识码］A［文章编号］1008-4648（2023）04-0009-06

Analysis of the Construction Path and Development Model of Grassroots Open Universities

Su Yuhua1，Huang Xun2

（1.The Open University of China， Beijing 100039; 2.The Open University of Sichuan， Chengdu 610000）

Abstract：As a national education development strategy， ‘running an open university well has not yet broken through the fixed thinking and operating modes in practice. With the rapid development of modern educational information technology and profound changes in the educational landscape， it is crucial to innovate the construction mode and path selection of grassroots open universities for the transformation and upgrading of grassroots open universities and the sustainable development of the open university system. This article starts from four perspectives： rebuilding grassroots open universities with service， quality， and efficiency as key elements， restructuring systems with resources， projects， and information as key elements， reorganizing mechanisms with planning， guidance， and supervision as key elements， and cultural reconstruction with talents， systems， and incentives as key elements. It explores the construction path and development model of grassroots open universities， To contribute to the construction of grassroots open universities and the high-quality development of modern distance education in China.

Keywords：Modern distance education; Grassroots open universities; Construction path; Development model

從党的十八大到二十大，党中央明确提出了“办好继续教育”等一系列关于教育改革发展的新战略新思想。《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》（以下简称《实施方案》）［1］和《国家中长期教育改革和发展纲要（2010-2020 年）》［2］提出“构建灵活开放的终身教育体系，搭建终身学习‘立交桥，办好开放大学”的战略任务。教育部《关于办好开放大学的意见》［4］提出“到2020 年，中国特色、体现时代特征的开放大学体系初步建成”的建设目标。教育部在《关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》［2］中提出，“支持有条件的广播电视大学，按照开放大学办学模式和要求进行建设和改革试点，服务终身教育体系和学习型社会建设”。《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》［3］中提出，“各省、市（地）可依托开放大学、广播电视大学、农业广播电视学校、职业院校以及社区科普学校等设立社区教育指导机构，统筹指导本区域社区教育工作的开展”。虽然开放大学建设方向已经清晰且坚定不移，但面临形势依然较为复杂，开放大学自身存在诸多问题且差异性较大，“怎么建”问题仍未有效解决，而基层电大如何转型升级为基层开放大学更亟需进一步探索和研讨。

一、以服务、质量、效率为关键要素进行基层开放大学重建

（一）从源头上思考基层开放大学属性和办学功能，目标化把握发展定位

1.明确职能定位，实事求是面对发展矛盾

建设由政府主办的三级开放大学体系，省级开放大学由省政府主办、省教育厅主管，依托省级开放大学组建，是基层开放大学办学组织体系的核心领导机构。市级开放大学由市政府主办、市教育行政部门主管，业务接受省级开放大学指导和管理。县级开放大学由县政府主办、县级教育行政部门主管，业务接受省市开放大学的指导与管理。基层开放大学紧紧围绕当地经济发展需求，紧密依靠政府的政策支持，发挥区域开放大学合作的优势互补作用，明确开放大学建设目标，大力提高基层开放大学的完整性、协同性和稳定性，从而构建全省学历教育与非学历教育并重的终身教育体系。

2.明确主攻方向，群策群力研究改革任务

基层开放大学的基本任务是：主要开展学历教育、大力发展非学历教育（社区教育）和老年开放教育，利用现代信息技术手段和社会优质资源，创新学历教育人才培养模式，突出人才培养和学校办学特色，广泛开展各类非学历培训和老年教育；建设学分银行，建立健全不同教学形式之间的学分储存、认证、转换机制，搭建终身学习“立交桥”［6］。地方党委和政府要按照终身教育体系和学习型社会建设总体框架来设计开放大学建设。利用开放大学遍布全国全省全市城乡和高效运行的办学系统功能，发挥其规模、平台、资源、品牌优势，构建各市县终身教育体系所需的学习中心、信息中心、资源中心、咨询中心和服务中心，形成覆盖城乡的数字化终身学习服务网络。

（二）从组织上保障业务流程和服务实效，事业化推进整体联动

1.组建专门指导机构，解决“有条件办事”的问题

组建基层开放大学指导委员会，促进基层开放大学的互动和联动。建立由省级开放大学校领导和各市开放大学主要负责人组成的基层开放大学校务委员会，主要负责决策和落实开放大学建设中的重大战略和发展规划等；建立由主管教学教务、招生等工作的校领导、部门负责人组成的专家委员会，主要参与教学改革、学术评价等工作；建立由省级开放大学和各市开放大学相关部门负责人组成的质量保证委员会，主要负责教育教学质量监控、评价等工作。保持委员会例会的常态化、制度化，形成省级开放大学统筹规划、基层开放大学共建共享的运行机制［7］。

2.充实专业教学团队，解决“有力量干事”的问题

以省级开放大学为主导，基层开放大学为主体，采用考核和退出机制，择优整合基层开放大学优秀教师力量组建教学团队，共同承担全省开放大学开放教育专业教学管理、教学指导、教学资源建设、教学改革与创新等任务。省级开放大学负责制定专业教学团队负责人及课程责任教师工作规范及评价标准，组织开发开放教育教师教学教务网站。省级开放大学另设专项资金组织专业教学团队开展科研课题研究。基层开放大学要出台相应的配套措施，给予教学团队提供组织保障和支持服务。

（三）从实践上把握基本信念和工作方法，品牌化实施内涵建设

1.以教学为主线探索实践综合改革

面向产业、行业、企业等不同人群的教育需求，实行“全年招生报名、随时注册入学”，形成开放的注册入学制度；建立灵活的学分累积转换机制，形成“注册入学、宽进严出、修满毕业”的学习制度。探索实践“中心互動型”学习模式改革试点、“过程开放、环节控制、个性服务”管理模式改革试点、学习支持服务模式改革试点、以督导专家督导为主，教师、学生参与评价的质量保证体系建设改革试点，持续推进课程思政建设，全面提升网络考试实施效果。

2.以服务为抓手共建共享网络资源

充分运用好国家开放大学教学资源、高校精品课程和省政府投资建设的网络教学资源，建立由学科专家、行业专家和教育技术专家组成的建设团队，整合和汇集优质的专业和课程资源，推动资源开放与共享，为社会提供优质服务。以开展国家开放大学非统设课资源建设和省级精品课程建设为契机，打造一批课程思政建设示范课。在教学团队中选拔一支专业的资源建设队伍，建设一支课程思政建设示范团队。实施多媒体教学资源建设创新工程。建立无线“微课堂”和“微课程”，推进基于网络的个性化教学指导与服务项目。探索实施课程平台搭建工程，着重建设实习实践类课程，实现相互融通、共建共享。

二、以资源、项目、信息为关键要素进行体制重构

（一）思路调整，重构开放教育——资源——非学历教育（社区教育）和老年教育并行互动模式

1.转变思想观念强化开放教育主体地位

进一步解放思想，更新观念，坚持终身教育、全民学习的理念，拓宽办学思路，围绕地方产业、行业和中职教育需要，加强学历继续教育管理。确立开放教育在广大求学者中的声誉，以质量求生存求发展。要紧紧围绕开放大学建设的需要借开放大学建设之机，争取更大的办学空间和办学自主独立权，使开放大学的办学功能和作用能得到重视和充分发挥。

2. 推进学历教育和非学历教育、老年教育一体化发展

对于学历教育、非学历考试和老年教育一体化办学的基层开放大学，应综合考虑三种类型办学形式的特点和规律，一体化设计学校办学运行的制度和模式，从管理模式、资源建设、信息化建设、教学改革等方面共建共享，统筹运行管理，实现办学资源和管理的结构最优化和效益最大化，避开各自的短板，充分利用各自在教学和信息技术上的长项，确保学校办学运行的顺畅。

（二）政策跟进，重构开放大学——项目——政府支撑驱动模式

1.打通政府政策支持通道，扩大办学项目范围

积极向省委省政府、市委市政府沟通协调，争取政策、资源、项目、经费、办学条件、行政级别、人员编制等支持，尤其是开放大学建设的政策支持。坚持“调结构、稳规模、保质量、促效益”，突出开放教育主体地位，保持对当地市场的合理垄断地位，以主体项目为核心、兼顾发展其它办学项目，积极开展国家开放大学推荐的项目、“一村一大学生计划”试点项目和推广各地创新的项目，实现办学规模和办学效益的同步增长。

2.打通政府财政支持通道，扶持一市一品项目

基层开放大学要切实发挥党管教育、政府办学的政治优势和开放大学的品牌优势，争取各级党委、政府的重视和办学政策、资金支持。大力发展多形式非学历教育，充分发挥基层开放大学多种办学功能，与组织部、人事厅、市工会、市妇联、市共青团、市人社局有效对接开展岗位培训、任职资格培训，与行业开展职业技能培训等非学历培训。要根据当地政府建设学习型社会或终身教育体系需要，大力发展以社区教育学院、社区大学为主要形式的社区教育，力争将开放大学建成深入社区、服务基层的学习终端，力争实现“一市一品”工程。

（三）多元集聚，重构开放大学——市场——社会融合联动模式

1.以“社会化”人才培养模式为导向，同启同建信息化平台和终身教育公共服务平台

加速推进省级数字化学习港和远程接待中心建设，全面启动数字化校园工程。建设省级开放大终身教育网络服务云平台，基层开放大学充分利用学历教育平台、社区教育平台、老年教育平台、非学历教育平台等系列软件平台，形成支撑各类学历教育和社区教育、老年教育、岗位培训、证书学习、技能提升等非学历教育的学习网。结合各地实际，建立党员干部远程教育网、干部教育培训网、市民终身学习网、教师继续教育网、妇女儿童培训网、老年远程教育网和义工网等各类型远程教育学习网。

2.以“区域化”市场需求模式为基础，共建共享符合地方经济发展的特色专业和品牌专业

按“特色、优势、共享”基本要求，围绕各省市支柱产业，整合全省高校相关专业资源，通过开放大学面向社会培养各类专业人才，加速结构调整、技术改造和产业升级。采取改造、共建、自建等方式，对现有重点建设专业进行改造提升，建成专本衔接、课程学分互认、学历课程与证书课程并轨等具有广泛应用性的本专科专业；集中力量建设一批对接产业结构需求、有行业支撑的特色骨干专业，形成基层开放大学特色鲜明的专业布局。同时在专业课程建设和教学管理过程中，适应远程学习特点，发挥开放、灵活的办学优势，突出能力培养。三、以计划、指导、监督为关键要素进行机制重顺

（一）坚持务本管理，活化计划服务式运行机制

1.科学思考用人机制，注重合力效应

加强用人“双考双评双挂钩”机制。牢固树立人力资源统筹意识，制定和完善开放大学条件下的教学管理制度，加强“边缘性”教师资源建设。实行工作实绩年度考核和动态跟踪“双考核”，工作实绩及推动工作落实的态度、个人能力等在一定范围内进行民主测评和社会公认度“双评价”，考核结果与员工的个人成长和工资奖金等待遇“双挂钩”，形成人才合理竞争的“鲢鱼效应”。定期评选出基层优秀助学教师、优秀专业教学团队负责人、优秀课程责任教师、优秀学员、优秀毕业生、招生先进单位、管理服务先进单位和示范项目办学先进单位。

2.合理完善招生机制，强化利益均衡效应

建立和完善“任务共担、资源共享，工作互动、优势互补，成本分担、利益分享”的系统运行机制，处理好省、市、县三级办学的利益关系，实现系统总体利益的最大化和各方利益的相对均衡［6］。坚持招生工作“一把手工程”，探索出台覆盖系统的全方位招生评价体系。规范和改进招生宣传工作，创新招生方式，規范招生行为，提高开放教育市场占有率，形成省级开放大学激励引导、基层开放大学充分自主、总体协调顺畅的科学招生机制。

（二）坚持开放管理，深化指导服务式运行机制

1.吸收和存续国家开放大学意见，强调宏观指导权

为防止项目壁垒分割市场，确保系统建设的有序性、一致性和完整性，要确定各市、县开放大学、学习中心建设标准，实行系统同步建设、管理和服务。各级开放大学要严格按照国家开放大学的有关规定开展办学和教学活动，禁止滥办学、乱收费。对于未达到标准的单位，省级开放大学要加大帮扶力度，限期整改，对继续不作为的单位收回项目负责权。各市、县开放大学、学习中心要对照标准，查找问题和差距，分析原因，认真整改落实，进一步突出开放大学办学的主体地位，真正形成省、市、县、行业完善的办学体系。

2.界定和保护基层开放大学权力，强调自由裁量权

本着“横向到底、纵向到边”的原则，省、市级开放大学高度关注学习中心的建设和运行，实行学习中心准入和退出机制，重点探索学习中心的构成要素、评价标准、审批程序、运行机制等。针对项目空白的城市，将通过竞争方式，面向培训机构或其他职业院校委托授权开展开放大学办学项目，对以开放大学名义办学的，实行核准制度，符合办学要求的予以准入，全面扩展开放大学的学习中心数量。同时，各市开放大学也可在其周边按需发展自己的学习中心。对于常态化运作的学习中心实行年审制度，对办学条件不合格、办学不规范和不作为的学习中心取消办学资格，责令退出。

（三）坚持动态管理，强化监督服务式运行机制

1.纵向上实行属地管理，分级负责分段督导

省级开放大学要以构筑“条块结合、纵横衔接”的县级教育网络为目标，加大对县级开放大学的指导和服务；要加强对县级开放大学的政策保障和服务支持，县级开放大学要主动适应远程教育对办学的要求，完善教育的基础条件，创新招生方法，拓展办学空间，逐渐成为远程教育的主力军［7］。要强化区域协同联系，系统内部要通过会议、网络、工作互访等方式保持经常性的联系，以协调各方关系。各市、县级开放大学要开展联片协作，建立区域协作体或举办联席会议，积极开展对口援助和交流合作，增强市际间亲和力和整体竞争力。

2.横向上实行属人管理，责任到人考核到位

建立服务公约、服务承诺和责任追究制。省、市开放大学要树立“立说立行、马上就办”的工作理念，积极推行“服务首问、基层办事优先、限时答复和意见反馈”等工作方式方法，简化办事程序，提高工作质量和办事效率。省、市开放大学要建立基层开放大学意见反馈信箱，收集基层开放大学对省、市开放大学各部门、单位服务质量的意见和建议，除重大问题需要研究解决外，对基层开放大学提出的其他业务问题，应在两个工作日内答复或解决。

四、以人才、制度、激励为关键要素进行文化重树

（一）发扬兼容并包、开放共享的融合精神，转变工作作风，提高思想观念和认识

1.坚定同步建设开放大学的信心和决心

解放思想，打破开放大学传统思维定式，着力梳理和解决开放大学系统的共性和个性问题。正确认识和处理省市级开放大学、市县级开放大学的关系，找到改革创新的着力点，从开放大学建设大局出发，统一思想、统一步调，尽职尽责做好本职工作，以开放的理念、创新的思维和实干的作风，努力打造开放大学的地区样板，实现政治上合心、工作上合力、行动上合拍。

2.推动干部深入基层开放大学学习和调研

省、市开放大学中层干部，特别是系统办学与服务职能的部门负责人，要紧密结合开放大学各类教育定期到基层开放大学进行专题调研和业务指导，市级开放大学领导要积极到县级开放大学开展调查研究和现场办公，指导基层开放大学招生办学工作，切实解决基层在办学过程中出现的困难和问题，并积极发现、培养和树立各类典型，学习并总结基层开放大学经验，进一步推进基层开放大学建设与发展。

（二）发扬求真务实、务求实效的为民精神，完善工作方式，提升服务质量和效率

1.加强业务指导支持服务

省级开放大学成立学习支持服务团队，加强助学教师队伍建设，做好开放教育学生奖学金评比发放工作，组织开发开放大学开放教育教师服务网站和建立学习支持服务中心学生工作网站，加强对口指导，通过现代化信息技术手段，为基层开放大学和学生提供及时有效的教学管理和教学指导“一站式”支持服务。加强对各级开放大学的业务培训，分期分批组织召开系统助学教师管理工作、教学教务管理业务、教学科研业务、资源建设业务和现代多媒体教学技术手段研讨培训会议，不断提高基层开放大学工作人员的业务素质。

2.加强基层开放大学的示范点建设

科学设计督导工作的程序与流程，积极研究开发教学督导管理和沟通反馈的平台，了解基层开放大学的意见、建议与服务需求，为基层开放大学提供督导信息服务，保证基层开放大学办学的规范有序。要结合基层开放大学的实际分批启动基层开放大学示范点建设，通过示范性基层开放大学的引领，推动和加强基层开放大学的内涵建设，进一步明确办学定位，规范办学行为，加强教学管理，落实教学环节，确保教学质量，带动基层开放大学的共同发展。

（三）发扬文明和谐、寓教于文的创新精神，开展各类活动，集聚系统活力和合力

1.以科学研究促教学

立足“科研兴校，科研促教”，充分发挥科研团队的重要作用，加大科研经费投入，搭建学术交流平台，引导教师潜心教学，支持与鼓励教师积极承揽项目，开展教学和科学研究。推进“开放大学建设创新”、开放教育教学改革转型等专项研究；积极推进国家开放大学立项课题等纵向课题研究工作，努力培育标志性成果，力争国家和省级科研项目原创成果不断涌现；多举办和参加国内学术研讨活动，建立学术网站，宣传和推广科研成果，扩大基层开放大学社会影响。

2.以师德建设促教风

以推动教师队伍专业化为方向，以创新制度和机制为动力，以强化教师信息化应用能力建设为突破口，不断提高教师的业务水平、实践技能、信息化能力和学习服务支持能力。以“出思想、出标准、出品牌、出特色”为主题，在系统教师中开展优秀课程教学团队、网上教学能手、网上学习标兵评比活动，开展网上教学设计大赛和微课程制作比赛，组织网上教学公开课和示范课，开展优秀毕业论文（设计）评比，开展教学质量年经验交流活动，全面提高全省开放大学系统教师的教学水平、管理水平和服务水平。

［参考文献］

［1］中共中央 国务院.中国教育现代化2035［EB/OL］.［2019-02-23］.http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/s6052/moe_838/201902/t20190223_370857.html.

［2］国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）［N］.人民日报，2010-03-01.

［3］教育部等.关于进一步推进社区教育发展的意见：教职成〔2016〕4号［EB/OL］.［2016-06-28］.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201607/t20160725_272872.html.

［4］教育部.關于办好开放大学的意见［EB/OL］.［2016-01-21］.http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A07/zcs_cxsh/201602/t20160202_229322.html.

［5］刘延东.努力办好中国特色开放大学［EB/OL］.［2012-07-31］.新华网.http：//cpc.people.com.cn/n/2012/0731/c64094-18640195.html.

［6］张培，南旭光.基于商业模式创新的开放大学建设路径［J］.南京航空航天大学学报（社会科学版）， 2015（7）.

［7］孙平.开放大学办学组织体系建设的困境与突破路径［J］广东开放大学学报，2022（4）.

［责任编辑李帆］