综合行政执法走向规范公正

■ 文｜本刊记者 杨燕 曹晶磊

自交通运输综合行政执法改革启动以来，在公路、铁路、水运、民航积极融合加快建设“大交通”背景下，各省份敢于“动刀”，根据各自不同的实际情况专门设置了综合行政执法机构并划分了明确的职责。目前，交通运输综合行政执法改革基本完成，形成交通运输新型执法体系。一支支专司其职的队伍逐步扛起了行政执法的重任。这是系统推进交通运输法治政府部门建设的务实之举，彰显了执法为民的力度和服务群众的温度。

G50沪渝高速与G4京港澳高速互通湖北武汉江夏段 汪志国 摄

构建交通运输综合行政执法体制是推进国家治理体系和治理能力现代化在交通运输领域的必然要求，对于解决长期以来困扰交通领域的多头执法、职权交叉、重复处罚等问题具有治本之效。随着2022年12月27日湖北省交通运输综合行政执法局（湖北省交通运输综合行政执法总队）正式挂牌，我国内地32个省份的省级层面交通运输综合执法改革取得阶段性成果。

/ 机构设置更加合理 /

近年来，各省份积极响应并大力推进交通运输综合行政执法改革，尤其是在2018年11月27日，中办、国办印发《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》（以下简称“两办63号文”）后，大多数省级交通运输主管部门正式出台了改革实施意见或组建了省级综合行政执法机构。

从省级层面看，目前各省份交通运输综合执法改革大体可分为两大类。第一类，在省级交通运输主管部门下设直属专门综合行政执法机构，强化省级综合统筹协调和监督指导职能，共22个省份。其中，北京、天津、内蒙古、上海、重庆、四川、山西、西藏8个省份组建省级综合行政执法总队；河北、吉林、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、湖北、广西、贵州、云南、青海、宁夏、新疆14个省份组建省级行政执法（监督）局，由独立执法机构承担相应执法职能。这其中河北、山西、吉林、湖北、贵州、四川、安徽、河南等省份为“一套人马，两块牌子”。

第二类则是将省级承担的交通运输行政执法职责，交由省交通运输厅内设机构承担，不再保留省级执法队伍，共10个省份。其中，福建、河南、广东、海南、甘肃5个省份在省交通运输厅内设行政执法（监督）局（处）；辽宁、湖南、陕西、浙江、新疆兵团则将综合执法职能划归到现有厅（局）机关内设处室，负责指导、监督全省交通运输系统内执法工作。

值得一提的是，在推进交通运输综合行政执法改革过程中，是否组建“省级”高速公路执法队伍成为行业关注的焦点。部分省份的改革人员表示，高速公路是通道网络，实行封闭式管理，如果将高速公路执法按行政区域分割到市县管理，不仅会带来执法成本高、执法质量效率低、行政区界巡查折返安全隐患等问题，还可能存在市县“接不住、管不好”的情况，所以应将高速公路定位为“有特殊性的领域”，组建省级高速公路执法队伍。

针对这一问题，河北、陕西、山西、甘肃、四川、吉林、福建等省份已根据两办63号文提出“省、自治区交通运输部门应强化统筹协调和监督指导职责，主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作，原则上不设执法队伍……个别业务管理有特殊性的领域，如有必要，由省、自治区按程序另行报批”的要求，将普通干线公路执法权下沉到市县，高速公路执法权留在省级，形成高速公路执法与普通公路执法“条块结合”的执法体制，实现合理分工和机制互补。

纵观各省份交通运输综合行政执法改革的省级机构设置不难发现，改革之后部分省份交通运输部门宣布不设执法队伍，并整合了已设立的执法队伍，省级主要负责监督指导、重大案件查处和跨区域执法的组织协调工作。

而市、县一级则根据两办63号文的具体要求，在设区的市和市辖区原则上只保留了一个执法层级，市级设置交通运输综合行政执法队伍的，区级不再承担相关执法责任；区级设置交通运输综合行政执法队伍的，市级主要强化监督指导和组织协调，不再设置执法队伍。县（市、区、旗）一般实行“局队合一”体制。因此交通运输行业在设区的市和区之间减少了一个行政执法层级，省级层面也减少了一个行政执法层级。

/ 职责有了统一框架 /

改革之前，公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理行政执法队伍基本属于公路管理机构、道路运输管理机构、水路运输管理机构、航道管理机构、港口管理机构、地方海事机构、工程质量监督管理机构的组成部分，其行使的行政处罚、行政强制、行政检查职责与所属管理机构的行政许可、公共服务职责长期同在一个机构内，造成公众对行政许可和监督检查，存在“左手发证、右手检查”的质疑，导致行政执法与行政管理不分、行政执法与事业服务不分，公众难以区分事业性公共服务与行政执法类公共服务。

贵州省交通运输综合行政执法九支队交通指挥手势操练 孔峰 供图

此次改革，各省份主要修正了交通运输系统内公路路政、道路运政、水路运政、航道行政、港口行政、地方海事行政、工程质量监督管理的行政处罚，以及与行政处罚相关的行政检查、行政强制等各自为政的“条块分割”执法体制。改革后，交通运输综合行政执法变成了审批、监管、处罚等按职能横向分割的分段管理模式，这是此次改革带来的一个显著变化。

以青海为例，截至目前，青海的省、市（州）、县（区）三级交通运输综合执法队伍框架基本形成，横向的执法队伍整合已初步完成，正处于磨合阶段。机构改革前，青海交通运输行政执法体制实行“条块与条条”并存模式，即道路运政、海事水运、地方公路路政执行“条块结合，以块为主”的管理模式，高速公路、国省干线公路路政实行“条条”垂直管理模式。

机构改革后，青海在省、市（州）、县（区）三级交通运输主管部门内，分别以“省执法监督局”“市州执法监督局”“县区执法大队”的名称成立综合行政执法机构。其中，省综合执法监督局，负责全省综合执法的监督、指导、协调，研究拟订全省综合执法制度和管理办法，受理对执法机构和执法人员行为的投诉、举报，办理跨区域重大案件查处工作，负责执法监督信息化系统建设等；各市州级综合执法监督局负责对辖区执法工作进行指导、监督；县区级综合执法大队具体开展辖区内交通运输监督检查和行政执法工作。综合执法机构不再承担行政许可、行政审批等职能，交由省交通运输厅承担。

通过此次改革，青海省有效解决了职能交叉、机构重叠、多头执法等一系列问题；省、市（州）、县（区）三级执法机构的职责得到明晰，厘清了与交通运输局的职责权限和关系，执法重心向基层倾斜；实行政策制定与监督处罚职能相对分开，过去由交通运输局把控行业管理上下游的情况得到改变，提升了行政管理的透明度。

/ 人员编制成为关键 /

截至目前，虽然各省份交通运输综合执法改革修正了原有“条块分割”的执法体制，并在此基础上构建职责分明、便民高效的执法体系，但是编制问题仍然是改革的关键所在。

两办63号文要求，地方党委和政府要在明确执法机构和人员划转认定标准及程序的基础上，按照“编随事走、人随编走”原则，有序整合交通运输综合行政执法队伍，锁定编制底数。

但因为改革前的交通执法队伍性质多样，既有事业身份，也有企业身份，还有大量编外人员，导致了改革后的交通运输综合行政执法人员编制无法统一。例如，贵州省交通运输综合行政执法监督局（贵州省交通运输综合行政执法总队）现有人员中，由贵州省公路局和贵州省高速公路管理局划转人员为事业编制；由贵州省地方海事局、航道局、运管局划转人员为参公管理。

此外，因锁定编制底数，导致改革后的执法队伍编制不足和年龄老化现象突出。以广东和青海为例，早在2003年广东就被确定为综合交通执法改革试点省份。2006年，该省印发了综合交通执法改革的方案，2007年广东省交通运输厅综合行政执法局挂牌成立。经过改革，广东省交通执法队伍由5支整合为1支，人员由2万人精简到8000人，省级厅机关执法队伍为37人。但在2006年改革时，广东全省高速公路里程仅3000多公里，目前已达11211公里，高速公路里程的飞速增长，导致执法力量严重不足。

2018年正式启动交通运输执法机构改革的青海省，在改革前全省共设有道路运政管理机构52个，高速、国省干线路政执法机构88个，地方路政机构31个，海事水运执法机构18个，执法人员共2586人。改革后，青海全省交通运输在册持证执法人员2100余人，其中，综合行政执法人员900余人，高速和国省干线路政执法人员1200余人。

《中华人民共和国行政处罚法》规定，现场执法时必须有2名以上执法人员在场，人员精简导致青海省执法人员紧缺问题突出，在一定程度上难以满足交通运输建设发展的现实需要。

从2002年原交通部确定重庆市、广东省为综合行政执法改革试点开始，交通运输综合行政执法改革历时22载，迄今已得到全面推行，通过系统谋划、整体推进，专业化、专门化的执法队伍素质不断提升。虽然现阶段交通运输综合行政执法改革仍面临着机制运行调整、职责权限规范等诸多“不适应”，但是随着《交通运输综合行政执法事项指导目录（2020版）》（共396项）的印发，交通运输执法的要求、交通运输综合行政执法的职能被进一步明确，交通运输综合行政执法事项将实现全国统一，这成为交通运输综合行政执法改革的又一大跨越。

2021年春节期间，广东广韶高速公路路政执法人员在服务区坚守。张振 摄

省级交通运输综合行政执法改革一览表

省级交通运输综合行政执法改革一览表