世界银行贷款项目管理咨询服务机构的选择与管理——以云南公路资产管理项目为例

■ 文｜云南省公路局 沈新慧

世界银行贷款是指世界银行组织对其成员国和私人企业提供的贷款。贷款要求专款专用，使用范围必须限于世界银行所批准的项目。

在执行世界银行贷款项目时，为正确理解世界银行与我国在采购、社会安保及环保等相关法律法规中的差异并准确执行，更好达成预定项目绩效目标，做好项目管理咨询服务机构的选择与管理至关重要。

世界银行贷款项目组成一般比较复杂，涉及面较广，执行单位比较不熟悉世界银行的规则。随着我国与世界银行合作的不断深入，世界银行贷款项目的数量和额度不断增加，截至2019年12月31日，世界银行累计对我国贷款额达640.9亿美元，支持项目442个，项目咨询服务也随之兴起，基本贯穿项目的准备、实施、评价全过程，涉及可研、监理、施工、财务、管理、课题研究等方方面面。

项目组成

/ 传统公路养护单位初次尝试世界银行贷款 /

云南省公路局是传统的公路养护单位，又是第一次实施世界银行贷款项目。除房屋建设和土建施工外，管理力量均相对薄弱，聘请项目管理咨询服务机构非常必要。编制其任务大纲时，云南省公路局根据项目特点，重点选聘了国际公路资产管理专家、补齐环境专家、公路安全专家和财务专家等，分配给项目副组长的时间较长，对人员的最低资历也做了要求，并选择以时间为基础的合同。在评审时，云南省公路局横向比较了投标公司业绩与项目的相似度，重点关注拟投入人员的业绩及其与项目的相似性；详细审查了各投标公司对项目的理解及提出的措施，最后选择了哈莫尼集团公司。云南省公路局在项目实施过程中，以完成任务为目标，采取灵活多样的管理方式，取得了较好的成效。

此次世界银行贷款项目为云南公路资产管理项目，其以管理非收费公路资产为中心，由建设综合信息系统、加强养护和应急能力、试点新技术新材料新工艺“三新”养护技术和提升机构能力4部分组成。该项目以信息化为中枢神经系统、养护和应急能力为载体、“三新”技术为支撑、机构能力加强为保障，借鉴国际先进理念试行公路资产管理模式，提升养护预算资金的利用效率，运用有限的资金提升收费公路对经济社会的服务水平。

云南公路资产管理项目涉及计算机软硬件和IT系统集成、中心数据库数据交换平台研发、厂房民用建筑、养护施工机械、应急指挥、人力资源管理、道路安全管理、土建施工等多行业，涉及财会、审计、监测、采购、环境、移民安置等多专业，以及公路资产评估与会计核算、公路资产管理与绩效评估等多个先进研究课题。

世界银行贷款项目组成一般较为复杂，涉及领域较多，存在一定的管理和技术难度，我国大部分世界银行贷款项目的项目办都或多或少地存在缺乏管理人才的问题。同时，绝大多数的项目办都是第一次执行世界银行贷款项目，缺乏熟悉运用世界银行的采购指南、财务管理、环境和社会安保等政策的能力。尽管世界银行也组织了相关人员培训，但在项目实施过程中，还是暴露出了很多问题，例如错误采购、提款不规范影响进度、环境和移民安置管理不符合世界银行要求等。采购、社会安保和环境管理是世界银行贷款项目执行中不可触碰的红线，是项目能否顺利实施的关键，也是世界银行贷款项目关注的重点。

项目管理咨询服务机构是指通过市场化或商业性途径获取，以项目办为服务对象，运用专业的知识、方法及经验为项目办提供有偿智力服务的单位。咨询服务一般分为技术咨询服务和管理咨询服务。技术咨询服务主要是针对项目管理过程中的重难点提供专业服务，查找问题，提供解决方案等；管理咨询服务是根据业主需求提供代劳或辅助服务，减轻业主负荷。

项目管理咨询服务机构一般具有5大特点。一是以项目办为服务对象；二是以项目实施、效益和结果为服务目标；三是以技术支持或管理咨询为服务内容；四是以专业知识、特定经验和知识转嫁为服务手段；五是以服务合同订立为确立形式，明确权利和义务。

/ 项目管理咨询服务机构的选择 /

项目管理咨询服务机构的经验和能力能否满足项目管理需求，关键在选择。因此，在任务大纲制定、投标文件评审、合同类型选择时，要遵循合适的原则。

聘请项目管理咨询服务机构的目的，是补齐世界银行贷款项目管理人员数量、人员能力的不足或者是借鉴他们的管理经验。因此，在制定任务大纲时应根据项目办配备的人员及相应能力与项目构成的匹配度，遵循针对性、经济性、有效性3项原则，尽量做到所选项目管理咨询服务机构物有所值。

针对性原则：根据项目办的管理能力不足和实际工作需要编制咨询服务任务大纲（TOR），设置缺而难专业的专家岗位、类似的从业合同经验等。

经济性原则：根据项目办急、缺、难、新的岗位、专业等所需合理分配咨询服务工作人员的人均月份数。

有效性原则：项目办的任何管理人员需要提前做好功课，搞明白自己缺些什么、不清楚什么、想干什么等，做好提纲，提高咨询专家的时间利用率，最终提高项目管理和运行的效率，采用以时间为基础的合同。

投标文件评审原则有5方面。一是在评审项目管理咨询服务机构的资质资历时，主要关注“个人”素质，重点关注其拟投入项目咨询专家的经验和知识结构等资历是否与需求吻合，而非仅仅是机构的规模和历史等“资质”；二是从投标文件中的被动性迎合与主动性建议，研判项目管理咨询服务机构是否用心研究了任务大纲、理解了项目需求，以及其提供咨询服务的经验和能力；三是注重项目管理咨询服务机构技术建议书中对项目“难点”和“重点”的理解是否正确，提出的解决方案是否有针对性和可行性；四是从时间投入计划了解项目管理咨询服务机构是否做到对关键内容仔细安排，一般内容面面俱到；五是咨询服务是以智力投入为主的服务，不能简单以投标报价高低进行取舍。

按合同类型选择原则，应选择以时间为基础的合同。因为项目管理咨询服务一般难以确定服务范围和服务时间长度，以及达到任务目的所需投入也难以估量。

/ 项目管理咨询服务机构的管理 /

项目管理是指技术力量较强、有丰富工程管理经验的工程公司、项目管理公司或工程咨询公司，根据项目管理咨询服务合同要求，代表项目发包人对项目定义、策划和工程项目建设进行全面和全过程的项目管理与咨询。

项目管理咨询服务机构选定后，在项目执行管理过程中能否充分发挥咨询服务作用，重点在管理。为了充分利用项目管理咨询服务机构这个“智库”实现项目绩效目标，首先，要理清项目办与项目管理咨询服务机构的关系；其次，要确定管理方式；最后，要认清不利于管理的误区，避免踏入。

项目办与项目管理咨询服务机构的关系

项目办与项目管理咨询服务机构的关系错综复杂，理清二者之间的关系，有利于更好的配合，也有利于更好的管理。

以时间为基础的合同，类似于土建工程的清单计量合同，合同价款是按咨询专家提供咨询服务的时长乘以单价进行计量支付，但在对项目管理咨询服务机构的管理中还需采取灵活的管理方式。

在管理过程中，实施“三结合”原则，即“结果”为导向与“过程”为导向相结合，细节性自由空间与关键性控制条件相结合，时间基础计量与时段包干任务相结合。咨询专家可在其办公室完成的工作如翻译、撰写报告，发出指令时需提出提交时限要求，以此作为计量考核依据；要求咨询专家到现场答疑解惑、现场考察等难确定服务范围和时长的工作，那就要认真记录考勤和工作态度；常驻项目现场提供代劳服务工作的咨询专家，就要像自己的职工一样对待管理。

在咨询服务过程中，要明确咨询专家的“三权”，即对咨询专家既要授权，又要限权，还要确权；对咨询专家的知识和经验传授，要求一般性的事前培训、针对性的事中培训和总结性的事后培训；对关键岗位咨询专家知识和能力的评估、核验和调整，主要以其咨询服务取得的效果而非态度为标准；强化对设计、任务大纲、标书编制等项目前端环节上的投入与其他咨询任务的投入统筹考虑。

认清管理过程中应避免的关系误区，要充分认识到项目办与项目管理咨询服务机构之间命运共同体关系，切勿将咨询专家视为“异类”或“对手”，处处设防；考核评价咨询专家时切勿采用态度（服从）而非“效果（质量）”为导向的衡量标准；项目办切勿自由裁量与项目管理咨询服务机构的合同权利。

世界银行贷款项目的长期实施，推动了项目管理咨询服务在我国蓬勃发展。建设好技术性和系统性强、复杂程度高的大规模项目，离不开有经验的专门组织提供项目管理咨询服务。而项目管理咨询服务机构的经验和能力能否满足项目管理需求，关键在选择，选定后的项目管理咨询服务机构，能否在项目管理中充分发挥咨询服务作用，重点在管理。因此，选好管好项目管理咨询服务机构对实现项目绩效目标尤为重要。