“双高”建设背景下高职院校财务治理结构创新和能力提升研究

杨 茜 杨 悦 广西交通职业技术学院

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视职业教育工作，大力推进职业教育改革发展。2014年6月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，首次明确“完善现代职业学校制度”的要求，提出了“完善治理结构，提升治理能力”的任务。此后，国家有关机构陆续出台一系列政策措施加快推动职业教育治理体系和治理能力现代化。2019年3月，教育部、财政部印发了《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，明确“双高”建设要深化校企合作和产教融合，2020年印发的《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》指出要完善政府、学校、社会等多方参与的监管评价机制，职业教育办学格局由“政府举办为主”向“社会多元办学”转变。

当前，我国高等教育经费来源多元化、办学规模及办学自由度的增大使高职院校的经济业务日趋复杂，结合“双高”建设的要求，对高职院校的治理能力无疑提出了更大挑战。然而，作为内部治理的一项重要内容，我国高职院校现行财务治理体系仍面临一些突出问题，制约了治理能力的提升。

财务治理结构是财务治理发挥效用的基础。财务治理能力的提升，尤其是治理结构创新，成为新形势下高职院校内部治理的难点和重点。可见，在“双高”建设背景下，深入研究高职院校财务治理问题，探索构建新型财务治理结构，对于丰富高职院校财务治理研究成果、实现治理能力现代化、推进“双高”建设，具有重要的理论价值和现实指导意义。

一、高校财务治理相关研究概述

国外理论界直接针对高校财务治理的研究较少，我国学者从政策变化[1]、内部控制[2]、利益相关者和协同治理[3]等视角探讨了高校财务治理体系[4]、治理结构多重关系[5]、治理机制创新[6]等课题，研究内容丰富、视角多元、方法多样，但也存在诸如研究内容较为片面、分散等问题，对董事会制应用于财务治理方面的关注相对不足。

结合以前研究，本文在构建高校财务治理框架的基础上，勾画了具有中国特色的高职院校财务治理新结构，不仅从顶层设计上推动财务治理体系不断优化，还有助于突破因多元利益相关者存在而产生的委托代理困境。

笔者认为，高职院校要提升财务治理水平，必须坚持治理理念引领，明确治理目标，不断推进治理结构创新、完善治理机制、健全相应的财务管理体系，通过合理配置财务治理权获得治理效果，并以此为依据反馈调节治理目标、治理结构和机制等。高校财务治理框架如图1所示。

图1 高校财务治理框架

二、我国高职院校财务治理存在的问题

(一)外部治理层面

1.政府行政权力过大

我国高职院校绝大多数由地方政府或下属的公共管理部门主办，政府部门在财务决策上拥有更多的话语权，政府部门之外的社会主体参与度较低，外部治理元素间的制衡力量弱。

2.财务资本结构不合理

当前，虽然高职院校办学资金的投入主体呈多元化趋势，但仍主要来自财政拨款，且在对高素质技术技能人才需求巨大的现实背景下，财政生均拨款并不足以弥补培养学生的成本。以J院校为例，2020年财政拨款16 592.73万元，同年在校生人数1.48万人；2021年财政拨款20 446.16万元，同年在校生人数1.87万人；2022年财政拨款22 071.88万元，同年在校生人数2.2万人，三年内财政拨款增速明显慢于扩招速度。长此以往可能会使高校陷入缺乏财源的困境，增大举债风险。

3.相关制度依据缺失

我国高等职业教育专项立法滞后，导致部分院校章程建设缺失，财务治理方面缺乏统一明确的规章制度加以规范和保障。

(二)内部治理层面

1.财务治理理念不深刻

部分高职院校的财务工作依然停留在传统的“等靠要”思维上，财务分析能力薄弱、效益观念淡薄、对相关制度建设重视不够，无法满足“双高”建设背景下对学校治理能力提升的要求。

2.财务治理结构不完善

决策层面，财务决策机构的管理人员通常由政府任命，且重大经济事项决策一般由党委会或校长办公会决定，“内部人控制”现象严重，决策的专业性相对欠缺。

执行层面，我国高校现行的党委领导下的校长负责制在运行中存在党政职权边界不清、权责不明等弊端，争权、内耗、相互推诿等现象时有发生。

监督层面，教职工代表大会(以下简称“教代会”)的监督工作在实践中往往流于形式，纪检、审计等内部监督机构独立性欠缺，难以真正发挥约束作用。

3.财务治理机制不健全

一是缺乏有效的激励与约束机制，激励不足易导致相关人员参与治理的积极性不强，约束不力会使治理主体的行为偏离整体目标；二是内部控制制度不健全，限制了高校财务管理及风险控制水平的提高；三是财务信息披露机制不完善，无法保障各利益相关方的知情权，监督作用有限。

此外，高职院校财务治理方面专业人才匮乏，财务部门与其他业务部门的数据共享与系统集成程度不高，难以给财务治理提供有力的人力和技术支持。

三、中外高职院校治理现状的对比及启示

(一)对比

在英美国家高等教育的内部治理中，无论是公立院校还是私立院校一般都设立董事会。法律层面上，董事会是一个具有法人地位的组织，其行为有相应的法律法规保障和约束；运行机制上，美国职业院校的最高决策与最高权力机构是董事会，校长负责行政事务及董事会各项决定的执行，董事主要由代表公众利益的校外人士组成，具有“外行管内行”的特点，同时下设多个专业委员会处理具体事务，由校长领导的行政班子和以教师为主的学术委员会分别从行政和学术层面合力对董事会进行监督；制度建设上，英国的每个继续教育学院都制定了学校章程，使学校的治理有章可循[7]。

纵观我国高职院校，董事会的成立与运行在总体上还缺乏统一规范的管理。部分院校虽然推行了董事会制度，但董事会并不直接参与学校经济事项决策，成员的代表性也不足，与国外高校董事会职能作用相差甚远，凸显了董事会制度在我国高校内部治理中的窘境。

(二)启示

基于上述比较，我国高职院校优化财务治理应重点考虑以下三个方面：一是建立健全董事会制度，明确董事会的法律地位，以章程建设保障其在高校财务治理中发挥应有的作用；二是建立多层制衡约束机制，协调好权力在财务决策、执行、监督三个层面的关系；三是形成多维监督评价，通过治理结构将各方力量纳入治理体系中，实现共治局面。

四、“双高”建设背景下高职院校财务治理结构创新和能力提升策略

(一)树立财务治理理念

第一，由“物”本观到“人”本观，在对物的管理之外注重通过财权合理配置来协调人与人之间的关系；第二，由片面的利益观到科学发展观，财务资源配置要和学校发展战略相匹配，保障学校事业可持续发展；第三，由局部观到全局观，财务治理不仅仅是财务部门的工作，必须强化全员参与，从上至下统一思想；第四，由任务观到绩效观，资金使用效益是新时期职业教育发展关注的重点，应把绩效观贯穿财务治理决策、执行和监督全过程；第五，增强风险防控主体意识，强化内控建设，正确应对日益复杂的治理风险；第六，提高对章程建设在财务治理中重要性的认识，依法完善财务治理体系，发挥规章制度提升治理能力的作用。

(二)高职院校财务治理结构创新

实践表明，无论是企业还是职业院校，董事会制度都是治理结构的关键所在。本文在借鉴相关经验的基础上，构建“党委领导、董事会决策、校长负责、教授治学、企业参与、多维监督”的新型治理体制，将多方利益相关者纳入治理系统之中，发挥共建、共享、共治的优势，董事会制度下的高职院校财务治理结构如图2所示。

图2 高职院校财务治理结构图

第一，构建以董事会为核心的财务治理决策结构。在混合所有制高职院校财权配置中，首先必须尊重新时代中国特色社会主义的国情，必须坚持新时代中国高等教育指导思想，保证党委会在董事会中的领导地位和核心作用。党委领导可以通过融入、合议或沟通的方式来实现财务治理，党委的政治领导权和董事会的行政决策权并不冲突[8]。董事会是制定经济事项决策的最高领导机构，党委成员代表融入决策层，由学校党委书记兼任董事会主席，董事会成员涵盖政府代表、教工代表、社会公众等众多利益相关者代表及经验丰富的专家，这样设置不仅保证了党委的统一领导，还能在一定程度上避免“内部人控制”，更好地起到科学决策、监督制衡的作用。为体现决策的权威性，董事会还应下设如财经委员会、预算委员会、资产委员会、内控委员会等专业委员会为重大决策提供建议或论证。

第二，优化董事会制度下的财务治理执行结构。财务治理执行层的直接负责人为校长，同时设置总会计师担任专门负责学校财经管理工作的副校级领导职务。执行过程要注意“统一领导”和“分级管理”相结合，通过事权和财权的划分，厘顺财务部门于业务部门的关系，使学校各项资源得到合理配置，经济业务活动有序运行。同样地，通过设立分管校务、学术、考评等领域的委员会，提高执行层的专业性。

第三，优化董事会制度下的财务治理监督结构。为确保监督工作的独立性，教代会应享有与董事会同等的地位，同时融合纪检监察、审计力量，监督决策层和执行层的工作，必要时可以委托第三方机构进行监督评价活动。

(三)完善财务治理机制体系

章程制度建设是推进高职院校治理结构完善、实现治理能力提升的重要载体[9]。从建章立制出发，一是做好学校章程制定，为社会各方参与财务治理提供政策依据，有助于形成科学的决策机制、有效的执行机制和有力的监督机制。二是完善教职工代表大会制度，进一步规范教职工参与民主管理的程序，拓宽民主监督的途径，保障教职工监督作用的发挥。三是健全绩效考评和激励约束机制，一方面要注重个人激励和集体激励相结合、物质激励与精神激励相结合、短期激励和长期激励相结合；另一方面从源头、过程和反馈三个阶段对治理主体进行约束和控制，适时启动问责联动机制，避免资源浪费和工作中的不作为、乱作为现象。四是构建完善的内部控制体系，实现经济业务活动全覆盖，有效预防与化解风险。五是优化财务信息公开机制，满足不同利益相关者的需求，有助于引入更多的监督主体，形成监督合力。

(四)建立健全财务管理体系

伴随职业教育发展产生的内外环境变化，高职院校财务管理工作职能日趋复杂，在完善治理结构和建立健全内控长效机制的基础上应进一步构建促进可持续发展的财务管理体系。如，强化预算管理控制，确保“用财有度”；严格业务部门和二级学院的财务审批，坚持“理财有术”；加强资产和采购管理，落实“财物对应”；丰富筹融资渠道，形成“聚财有道”；严格投资管理，做到“投财有方”。此外，重视财务队伍培养，确保“管财有人”，加强财务共享信息化建设，真正实现“财信互通”。

五、结语

中国特色高水平高职学校建设是一个值得深入研究的课题，高职院校财务治理体系的构建，对“双高”建设具有重要的支撑作用。借鉴公司治理及国外高校治理经验，有效引入董事会制优化高职院校财务治理结构有一定可操作性，但值得注意的是，高校毕竟不是企业，中外教育政策环境差异较大，高校治理思路也大不相同，在高职院校财务治理创新中必须结合我国高等教育的国情及职业教育的特点，充分做到因“校”制宜，并根据实际对治理体系进行完善优化。此外，提升高校财务治理能力需要政府、高校和社会各界共同努力，协同推进“双高”建设不断取得新成就。■