行政事业单位内部控制存在的问题及对策研究

彭 剑

（重庆市开州区临江镇农业服务中心，重庆 405400）

行政事业单位在履行政府职能时，需要财政资金的供给保障，近年来，各地国有资产流失的新闻屡见不鲜，财政资金使用失当的案例时有发生，为了使财政资金的安全性、合理性和有效性提升，在加强行政事业单位内部控制的管理水平时，还需要优化国有资产资源配置，加强风险防范机制建设。目前，针对各级行政事业单位内部的管理问题，上至财政部下至区县级财政，按层级下发了关于全面推行行政事业单位内部控制的规范和相关要求，其目的在于从单位、业务、信息系统三个层面来推进内部控制制度的建设，以便后期可以更好、更高效地对单位进行风险评估和控制。

一、行政事业单位内部控制概述

（一）行政事业单位内部控制的概念

内部控制是举全单位之力，在单位内部从实施到监督再到后期评价的全管理过程。为了保证行政事业单位内控实施有效，国家在不断摸索中制订了一整套相对科学、合理的内部控制制度。施行内部控制的目的就在于有效提高风险防范化解能力，增强管理责任意识，提高财政支出透明度，防患于未然，提高服务于民的质量，建设优质的服务型政府，内部控制着眼于内部，关键在于控制，很大程度上就是要激发行政事业单位内部的监督机制和自我防范能力。

（二）行政事业单位内部控制的重要性

一套科学规范、运行有效的内部控制体系，可以对行政事业单位上至领导下至员工的行为加以约束和规范，从而减少财政资金的流失，提高公共资金的使用效率，保证单位经济业务安全稳健运行。随着社会的发展，大众对政府部门的关注度持续提高，政府部门也抱着对纳税人负责任的态度规范各项行政事务，内部控制愈发强化也是势在必行。

二、行政事业单位内部控制存在的问题

内部控制是行政事业单位管理工作的重中之重，能有效推进行政事业单位的规范化、科学化和信息化进程。随着一系列政策法规的出台，各单位对内部控制工作也愈加重视，但仍有一小部分单位在内控的运行过程中存在一些问题。

（一）思想意识薄弱，内生动力不足

内部控制建设是行政事业单位的“一把手”工程，本应该举全单位之力积极应对。但从目前行政事业单位内部控制的实施来看，从上级到下级对内部控制的思想意识薄弱，一些领导认为原有的规章制度已经比较完善，即使没有明确的内控规则，但也实行了类似的规章细则，现在的内控要求必要性不大。部分行政事业单位各业务办公室虽然有相关的管理制度，但工作都是各做各的，离科学、合理运用内部控制制度的各种要求还相差甚远。

财政部于2015年印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，所有文件的末端就在各单位的财务部门，有些领导主观上认为各级行政事业单位的内控就成了财务部门的事情，因而单位没有按照规范要求制定激励约束制度，没有对相关业务进行风险评估、自我评价和沟通汇报机制，也没有对单位内部工作人员进行相关业务的指导和培训，业务办公室对内控也是一知半解，工作上思想陈旧、按部就班，导致了有些单位内部控制流于形式。

（二）内控制度不完善，没有建立健全的内部控制制度

内部控制是相对复杂的运行体系，工作涉及到预算、收支、采购、资产管理、建设项目、合同管理、内外监督等各项活动，需要单位内部各部门的协作和配合。目前部分行政事业单位的内部管理制度，大都是针对独立业务的管理制度，没有建立健全、全单位联动的控制制度。对于内控问题，一方面没有根据国家相关制度制定及明确内部控制管理的要求以及各项业务操作的流程，也没有对各科室具体的责任以及分工进行清晰梳理，不利于实现对内部控制的有效管理。另一方面，大部分行政事业单位没有对具体的内部控制活动进行管理，如没有对预算控制、资产管理等方面的管理体系进行管控，容易产生控制活动失效的问题，有的即使有这方面的规定和要求也并未切实实行，业务人员仅凭原有经验或者图省事随意工作。

（三）业务管控不足，有待优化

预算编制存在无预算和超预算列支现象，或预算编制没有细化到具体经济科目，年中预算调整追加资金量较大，准确性不强。基层政府部门因为有行政单位和下属事业单位，行政单位又分为人大、党委、政府、财政和计生，在预算时没有对应到相应的功能科目中而全部统一预算到了政府的功能科目。而且现今的基层政府部门都是行政和事业一本账，公用经费统一收支，有可能行政的超标用事业的弥补，所以预算执行时支出不能逐笔核定，虽然减轻了行政事业单位会计工作人员的工作量，但从预算执行的角度来看，失去了预算的计划力和管控力。

行政事业单位的财务部门除了日常的报账、记账、查账和其他行政工作外，对本单位许多重要项目情况不了解，如事前的决策和招投标、事中的施工进度等，一般都是事前财政一纸资金文件，事后业务办公室拿着项目施工单位的发票和监理公司出具的支付证书到财务办公室办理支付，不能对整个事项过程进行必要的监督和管控。

固定资产管理虽然有相关的资产管理制度，但在执行时存在一定漏洞。自行政事业单位实施集中采购以来，在采购方面得到了较好的控制，但后期的管理跟不上，没有严格按照资产管理制度执行。如购入固定资产没有对应到相关责任人，也没有定期进行资产清理和盘点。

（四）专业化人员缺少，内部监督体制不完善

目前，对行政事业单位的监督依附于外部审计、纪检、巡视、巡察和财政监督。按照上级审计机构要求也成立了内部审计机构，由于基层政府部门人手不足又没有专业的内部审计人员，一般都是指定纪检、财务或有过财务经验的工作人员共同执行，在进行内部审计时主要针对经济活动的审计，又以财务工作人员为主，就存在财务人员一肩挑，自己审自己的情况。财务人员又没有除经济活动外的其他项目经验和能力，不属于内部控制的复合型人才，不能对单位内部进行全面的自我监督，致使内部审计成为摆设，制约了行政事业单位内部审计的独立性和监督力度。

（五）内部控制报告信息化建设滞后

行政事业单位的内部控制填报系统与预算管理一体化、部门决算系统、资产管理系统、政府财务报告系统、绩效评价系统、政府采购系统没有有效衔接，目前相关业务办公室的数据资料也是各保存各的，没有录入到相应的系统之中或者没有电子版本，在填报内控系统时责任人员大都是到各个业务办公室索要相应的数据资料，有相关系统的数据也是导出后再导入内控系统内，如果沟通不及时就会导致在填报内控报告时进度缓慢，工作效率低下。而且有不少行政事业单位的内部控制报告是外包给有资质的会计事务所填报的，有可能会导致行政事业单位的财务数据泄漏。

三、加强行政事业单位内部控制的措施

行政事业单位应从内部控制的组织架构、控制机制、管理制度、控制岗位、财务信息编报和预算管理、收支管理、政府采购、资产管理、建设项目、合同管理等方面加强内部控制的执行力度。

（一）强化思想意识和内生动力

除了加强行政事业单位工作人员责任担当、遵守党纪国法及始终为人民服务的思想意识外，在进行全面思想教育的同时还必须具体强化行政事业单位全体职工的内部控制意识，利用多种方式对行政事业单位领导层和工作人员进行有关内控的全方面培训，包括内部控制的制度和流程、财政财务方面的知识、本单位的业务特性等。加强单位领导层认识到内部控制缺失与不足的严重性，在开展工作时对内控工作切实要求和支持理解，带头严格遵守并不定时地对内控工作进行检查监督。只有各级领导对内控的认识提升到应有的高度，才能有效地领导并执行各级单位的内控工作。他们在内控规章制度指引下协调各业务办公室、各岗位工作，营造良好的内部控制氛围。通过培训的手段来提高工作人员的业务水平和职业道德，促使行政事业单位各级工作人员对内部控制形成高度认识，并树立责任意识。

（二）建立健全的内部控制制度

一整套完善的内部控制架构可以保证行政事业单位经济活动的合法性和合规性、资产管理的安全性和有效性、财务信息的真实性和完整性，有效的内部控制可以提高风险防范化解能力，预防国有资产流失，避免发生违法违规行为。行政事业单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责，必须根据本单位的实际情况，结合国家颁布的一系列法律法规认真梳理本单位的各项业务并完善内部控制制度框架，让行政事业单位内部控制工作有制度可依；并合理运用，做到有制度必依，工作时必须按照本单位内控规则办事，每一步都要接受内控细则的约束与监督，不得图方便、走捷径；任何违背内控制度的行为，不管工作的结果和效率如何，都应当受到应有的处罚，必须做到违反制度必究。真正做到用制度管权、管钱、管人，让制度渗透到每个工作环节，每件工作、每个步骤都在制度范围内透明，最终形成风清气正的长效管理机制。

（三）提高业务管控能力

《中华人民共和国预算法》的第二次修订，对财政预算约束、对预算管理和监督提出了更高的要求。精细化预算是目前行政事业单位预算管理的着手点，对整个单位的资金使用进行系统的规划后再科学的编制预算，逐个对应相应的类、款、项，尽量减少无预算和超预算列支现象，严格按照预算类别做相应的支出并定期进行对账，上级财政也应该对重大项目的追加进行管控，尽量在年初预算时一步到位，减少不必要的年中预算调整，保证预算的预见性和全面性。强化财务部门和内部审计部门对重大项目的全程参与，尽量按照预算绩效管理制度做到事前评估、事中监督、事后评价，重点事项责任到人，增强行政事业单位各级领导干部的成本意识和责任意识，从而规范政府的钱袋子。加强行政事业单位固定资产的管理，新购入的固定资产直接责任到人，并登记在册，换岗轮岗时必须办理移交手续，按规定程序不定期对固定资产进行盘点和清理，再根据盘点和清理情况有计划、有针对地购入固定资产，并对固定资产的购入严格实施审批手续，以免造成不必要的浪费。

（四）加强人员培训，强化审计与内部监督

行政事业单位应按规定合理设置内部控制机构，并保持独立性和权威性。内部控制机构除了在机构决策中充当重要角色外，主要通过审计手段进行管理和监督，根据不相容职务分离原则，内部审计机构的负责人不应该由财务部门的负责人兼任，内部审计机构与财务办公室也应该是两个独立的机构，只有将行政事业单位的内部审计机构独立开来，才能提升内部审计的监督力度，杜绝基层财务人员既当运动员又承担裁判职责的尴尬。任何工作都需要专业的人才，基层内控机构人员对机关事业单位进行常规监督管理过程中，必须对单位内部各部门工作业务有充分的了解，只有这样才能独立并高效地开展工作，因而专业的内部审计人员至关重要。行政事业单位应加强内部控制综合型人才的培训和培养，提高关键领域和关键岗位工作人员的专业胜任能力和职业道德素养，提升业务能力和综合素养，依据国家相关法律法规政策，有条不紊地开展内部控制工作，以此来强化内部监督力度，提升行政事业单位的工作效率，更好地领导和服务社会各项工作。

（五）加强行政事业单位信息化建设

随着信息化时代的到来，行政事业单位为了保障工作的高效开展，必须实现单位内部各部门信息及时并高度共享，这就要求加强内部控制报告填报系统与预算管理一体化、部门决算、资产管理、政府财务报告、绩效评价、政府采购业务系统的兼容整合，实现各信息系统的有效衔接、数据共享和业务活动的信息化，在内部控制报告系统填报的时候，六大业务相互提取数据资料更加便捷，不用挨个业务办公室索取资料，填报人员可以迅速通过内部网络检索查找各项数据，及时完成填报。可以通过信息共享系统定期和不定期地对各部门工作进行监督管理，这样既达到了监督作用，又不必像以前一样非要其他部门放下手头工作，专门来配合内控部门进行审计，一举两得。总之，行政事业单位信息化的建设在促进内控填报便捷的同时，又强化网络预警监督机制，有效预防国有资产流失。

四、结束语

建立健全的内部控制机制是保证行政事业单位各项经济活动有效运行的有力措施，能提高风险防范能力。良好的内部控制运行环境需要在国家各项规章制度指引下，各级单位领导和干部共同倾力打造，需要在全体职工的共同配合和努力下，确保单位经济活动在法律法规范围内运行，使资产安全、信息真实完整，防止舞弊行为和腐败现象，有效提高行政效能，遵行内部控制的全面性、重要性、制衡性、适应性原则，使行政事业单位的内部控制发挥出应有的作用。