中国区域政策回顾与展望

文/张军扩

站在两个百年目标的历史交汇点，面对发展阶段、国内外环境变化的新形势、新任务，认真回顾和总结过去几十年来我国区域战略、政策以及发展格局的演变过程，不仅有助于深化对中国发展经验的理解，而且有助于客观把握区域政策的成效、问题与挑战，从而有利于明确今后进一步完善区域政策的方向和思路。

关于区域政策与区域协调发展的概念

区域政策是一个被广泛使用但理论上又缺乏严格界定的概念。我的认识是，区域政策是政府为实现一定的经济和社会目标、针对特定区域或区域类型而制定和实施的，对资源的空间配置和区域发展格局具有重要影响的各种政策的 总合。

作为区域政策所追求的目标，区域协调发展是指不同区域之间比较良性的分工和互动关系，以及由此形成的比较理想的发展格局。区域发展格局可能需要同时满足3点要求，才称得上协调发展。一是提高效率的要求。即区域发展格局有利于优化资源的空间配置，提高资源配置效率，有利于发挥各地区的比较优势，形成各具特色、功能互补的区域分工格局。二是平衡发展的要求。即区域发展格局有利于促进欠发达地区的发展，有利于逐步缩小地区发展差距和福利差距，有利于促进发展成果共享和实现共同富裕。三是环境友好的要求。即区域发展格局与各区域资源禀赋和环境承载力相适应，有利于实现对资源、环境和生态的保护，实现人与自然的和谐，促进可持续发展。值得指出的是，这三项要求或目标之间并非总是相互一致的，而是常常相互矛盾的，因而需要通过适当的政策进行权衡取舍。比如，促进重点区域加快发展的政策，有利于促进效率的提高和全国整体实力的提升，但往往会导致区域差距的扩大，不利于平衡发展目标的实现。再比如，同样数量的资金，投入到落后地区、贫困地区，有利于促进落后地区发展，缩小区域差 距，而投入发达地区，则往往可以获得较大的经济效益。

鼓励东部沿海地区率先发展政策及其影响（1978— 2000年）

（一）政策演变

自新中国成立到1978年实行改革开放政策之前，中国实际上实行了一种区域平衡发展战略，这既是为了改变旧中国遗留下来的沿海与内地布局畸轻畸重的格局，也是出于新中国成立初期的国际政治环境和战备考虑。

改革开放之后这种情况开始改变，中国经济社会发展进入了一个新的阶段。在这种情况下，区域发展战略要优先解决的问题是，如何通过改革开放，加快发展步伐。根据邓小平同志关于“让一部分地区、一部分人先富起来，逐步实现共同富裕”和“两个大局”的战略思想，中国开始实行非平衡的、对部分地区倾斜优惠的发展政策，鼓励部分地区（主要是东部沿海地区）先发展起来，先富裕起来。其主要政策内容是对部分沿海、沿江、沿边地区率先实行开放政策、优惠措施。

（二）政策实施效果及其对区域发展格局的影响

1.总体经济快速增长。整体来看，鼓励东部沿海地区率先发展的政策取得了很大的成功。东部沿海地区经济的快速增长，不仅显著增强了东部沿海地区的经济实力，也明显地提升了东部沿海地区的辐射带动能力，加快了内陆地区的经济增长，从而有力地促进了国家综合实力和国际竞争力的增强。

2.区域差距持续扩大。从四大区域板块的发展格局来看，相对于东部沿海地区，中部地区、西部地区、东北地区发展相对滞后，发展差距持续拉大。从1978年到2000年，东部地区生产总值占全国的份额由44.1%上升到52.8%，上升8.7个百分点；中部的份额由21.8%下降到20.2%，下降1.6个百分点；西部的份额由20.1%下降到17.1%，下降3.0个百分点；东北的份额由13.9%下降到10.0%，下降3.9个百分点。

3.经济几何重心快速南移。从1978年到2000年前后，经济几何重心总的移动方向是偏南的，说明改革开放之后的前20年，经济发展总体上呈现南快北慢、南强北弱的态势。

促进区域协调发展政策及其影响（2000—2021年）

这个时期的区域政策，也可以大致分为两个阶段，即党的十八大之前与党的十八大之后。

（一）党的十八大之前：区域协调发展政策框架的形成

面对区域差距不断拉大的形势，根据邓小平关于“两个大局”的构想，在制定《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》时，中央明确提出了促进区域经济协调发展的思路，并逐步形成了一个促进区域协调发展的政策框架。这个框架主要包括两项涉及全国的战略和政策，即“四大区域板块”战略和“主体功能区”制度，以及根据改革、开放、发展需要实施的诸多区域性战略和政策。

1.“四大板块”战略。为促进区域协调发展，中央先后于2000年、2003年和2005年提出了“西部大开发”“振兴东北地区等老工业基地”“促进中部地区崛起”等战略，这三项战略与之前的东部地区率先发展战略一起，被称为“四大板块战略”，或“国家区域协调发展总体战略”。

2.促进形成主体功能区。提出促进形成主体功能区是这个时期在区域协调发展政策上的一个创新。按照“十一五”规划，逐步形成主体功能区，就是要根据各地资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来中国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区。并且，按照主体功能定位来调整完善区域政策和绩效评价，以规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。

3.诸多区域性战略和政策。主要包括两个重要方面。一是根据深化改革、扩大开放及促进重点区域发展的需要，设立综合配套改革试验区，并制定相应的支持性政策。先后设立的综合配套改革试验区包括上海浦东新区综合配套改革试验区（2004）、天津滨海新区综合配套改革试验区（2006）、成渝统筹城乡综合配套改革试验区（2007），以及武汉和长株潭两型社会建设综合配套改革试验区（2007）等。二是根据特殊问题区域或功能区域制定的区域政策，比如针对贫困地区、贫困人口的专项扶贫政策、针对资源枯竭型地区和城市的政策，以及针对生态功能区、粮食主产区的特殊支持政策，等等。

（二）党的十八大之后：区域协调发展战略的完善、拓展、加强与深化

党的十八大以后，在继续坚持前期重大区域战略政策的同时，为适应经济发展阶段转换和经济结构转型升级的大背景，中央又先后提出了一系列促进区域协调发展的战略和政策，这些政策总体来看并不是对已有的区域发展总体战略的否定或替代，而是在继续坚持区域发展总体战略的前提下对区域发展总体战略的完善、拓展和深化。

（三）区域协调发展战略的实施效果及对区域发展格局的影响

1.总体经济继续快速增长。从2001年到2020年这20年间，中国经济年均增速达到8.7%，人均GDP从7 942元增长到72 000元，超过10 000美元，接近高收入国家门坎，增长了将近10倍，经济总量稳居世界第二。

2.区域差距有所缩小。从四大区域板块发展格局来看，前20年，只有东部地区是上升的，其他地区都是下降的。后20年，东部地区比重呈现下降，而中部地区和西部地区呈现上升。

3.经济重心移向西南。相对于南部，北部特别是东北发展较慢；相对于东部沿海地区，西部地区，尤其是西南的云南、贵州、四川的发展在一个时期内加快。尽管如此，由于历史条件、自然条件及政策条件等方面的原因，东部沿海地区总体上在相当长的时间内仍会保持领先的优势地位，缩小发展差距的任务依然任重道远。

面向未来促进区域协调发展需要深入思考和正确把握的几个问题

（一）如何认识和评判我国当前的区域差距状况？

如何看待和评判当前的区域差距水平，涉及今后一个时期的区域政策取向。对此可以从两个角度加以分析和评判。

一是，从国际比较来看，在同等发展水平上，我国当前的差距是比较高的。2021年我国人均GDP为15 225国际元，我国各省区人均GDP加权变异系数为0.374，而美国1969年人均GDP为15 179国际元时该指数为0.20，英国1991年人均GDP为16 136国际元时该数据为0.113，德国1985年人均GDP为15 140国际元时该指数为0.173，法国1981年人均GDP为15 106国际元时该指数为0.117。

二是，从历史演变过程来看，近年来区域差距缩小的趋势减弱，甚至呈现停滞不前的情况。如果我们把21世纪以来的21年划分成前15年和后6年两个阶段，那么前15年区域差距缩小的趋势是比明显的，而后6年不仅变化甚微，省域之间人均GDP最大与最小值之比甚至有所扩大。

值得指出的是，我们衡量的还只是省际差距，实际上省内差距也是很大的，甚至比省际差距更加突出。另外，这里比较的还只是人均GDP这个面上的数据，如果考虑到各种隐形福利，可能差距也会更大。这种情况不仅与我国发展阶段不相适应，与我国共享发展的理念不相适应，也与我们实现第二步现代化目标不相适应。所以，继续努力缩小区域发展差距，仍然是今后一个时期面临的重要任务。

（二）如何把握今后一个时期我国区域政策的基本取向？

我国发展虽然成就巨大，但人均水平仍然不高，发展任务依然十分艰巨，继续做大蛋糕依然是我们面临的主要任务。因此，区域政策还是要兼顾好公平与效率，在区域协调发展总体框架之下，妥善处理好缩小差距与做大蛋糕的关系。要继续着眼于通过发展解决问题，尽可能多地采取那些既有利于缩小差距又有利于加快发展的政策举措。

（三）如何把握区域经济格局优化的方向？

区域发展中最显著的规律，就是要素流动、经济集聚、发展极化和分化。那么，区域政策应当如何把握和处理好由客观规律所决定的这种集聚发展与共同富裕目标所要求的平衡发展的关系呢？

在我国国情条件下，关键是处理好小集聚与大平衡的关系。所谓小集聚，就是在小的区域空间上，要促进要素集聚流动，大力促进形成城市群、都市圈、经济区等网络型空间结构。而在全国范围的大的区域空间上，则要尽可能促进平衡发展，充分发挥各地发展潜力。

（四）如何把握和处理好经济流动与人员流动的关系？

无论是省域之间，还是一个省域内部的地市之间，追求经济总规模的平衡都是不现实的，更加理性的追求，是人均发展水平，即人均GDP的大体平衡。而人均水平差距的缩小，既可以通过做大落后地区经济总量来实现，也可以通过减少其人口规模来实现。所以，创造有利条件，促进人口从落后地区向发达地区、从农村地区向城市地区的流动，也是缩小差距的重要途径。

（五）如何把握和处理好发展均衡与公共服务均衡的关系？

作为区域公平的兜底政策，应当是追求基本公共服务的均等化。不论身处何地，不论收入水平如何，只要是中华人民共和国公民，都能享受到政府基本公共服务的阳光普照。当然，基本公共服务的范围，可以根据发展水平灵活调整。另外，基本公共服务的货币支出标准，应当根据物价水平进行调整，以保障不同地区居民所享受到的服务水平大体平衡。

区域政策的改进方向

从深入贯彻落实五大发展理念的要求来看，根据上面的思考与分析，今后区域政策的优化与改进，应当着重从4个方面努力。

一是要继续加强全国统一市场建设，促进要素流动。这是实现区域协调发展最基本、最重要的政策。现阶段，统一市场建设政策的核心和重点，是努力消除劳动力和人口自由流动的体制和政策障碍。

二是要进一步促进区域间基本公共服务的均等化。我国基本公共服务的城乡、区域差距较大，主要是由我国基本公共服务的筹资体制造成的。因此，推进基本公共服务均等化，关键是要在支出责任和财力保障方面进一步统筹和优化。

三是要进一步加大对中西部地区基础设施尤其是交通、水利等基础设施的投资支持力度。这既是提高发展的公平性，让广大中西部地区共享发展成果、改善中西部地区人民群众生活质量的需要，也是提高效率，便利要素跨地区流动、便利中西部地区特色产品和资源对接大市场，提升中西部地区内在发展活力的需要。

四是进一步突出和加大对各类问题区域的支持。我国幅员辽阔，内部情况千差万别，加上不同发展阶段主导产业更替和要素特别是人口的流动，在不同的时期会出现不同类型的问题区域，包括资源枯竭型地区、老工业基地（锈带地区）、深度贫困地区、生态脆弱地区等。通过一定时期内的帮扶、导入新的要素，它们是可以重振内在发展活力的，因而也是提升效率、做大蛋糕的内在需要。

同时，要继续促进欠发达地区发展，充分发挥其优势和潜力。重点是针对发展差距的长期存在所形成的、中西部欠发达地区相对于沿海发达地区的后发劣势，通过有力的政策和投资支持，减小欠发达地区在营商环境、吸引投资和发展特色产业方面的竞争劣势，为特色优势产业的发展创造更好的条件。这样做也是对过去倾斜扶持政策的一个补偿，既有利于提高效率，也有利于促进公平。