宏观审慎管理与微观审慎监管：金融监管政策协同机制的构建

文/范从来 林键 程一江

国际金融监管的实践表明，宏观审慎与微观审慎政策之间存在相互联系，既可能协同共进，也可能出现“政策抵消”或“政策超调”。2008年金融危机以来，构建一个宏微观审慎有机结合的框架，成为推进国际社会治理变革和进行金融监管改革的共识。2010年巴塞尔委员会发布《巴塞尔协议Ⅲ》，标志着在全球监管制度层面微观审慎与宏观审慎相结合的监管模式得以确立。加强金融监管协调、补齐监管短板，是深化我国金融供给侧结构性改革的重要内容。2018年3月，《深化党和国家机构改革方案》提出了建立“一委一行两会”的新监管体系。2021年底，中国人民银行发布《宏观审慎政策指引（试行）》，标志着中国金融监管改革步伐加快，在制度层面补齐了宏观审慎管理总体设计和治理机制的短板，进一步向着完善宏微观监管政策协同的统一政策框架迈进。

丁伯根法则与有效市场分类原则

针对一国面临多个不一致的经济目标，且可供选择的多种政策工具实施效果相冲突的困境，丁伯根提出了“丁伯根法则”，而后蒙代尔又提出了“有效市场分类原则”对其进行补充。丁伯根法则的基本内涵是有效政策工具数量要不少于想达到独立经济目标个数，其论述有两个特点；一是假设决策当局可以集中控制各个政策工具，并能使这些政策工具紧密配合；二是并未明确各个工具在运用过程中是否侧重某一个经济目标的实现。上述两个特点并不切合实际，因此应用效果不佳。蒙代尔的研究弥补了上述缺陷，为分散决策情形下如何达到调控目标提供了解决方案，即按照对政策目标影响孰大原则，为不同的政策目标指派独立的政策工具，若被指派工具不能促进政策目标有效实现，则须按既定规则进行调控。针对开放经济条件下如何进行政策调控，上述两个理论提供了基本思路，即为每个目标指派不同的最佳工具，并尽可能地紧密协调这些工具，以实现内外部均衡目标。

良好运行的金融市场体系应该同时满足个体运行稳健和系统风险可控，传统理论认为后者能够在前者的基础上自我实现，只需要进行微观审慎监管，但国际金融危机爆发后，很多研究认为，金融机构个体稳健不能保证系统稳健，除微观审慎监管外，还须实施宏观审慎管理。但宏观审慎管理在政策目标、工具、实现途径方面与微观审慎监管均不相同，为维护金融系统稳定，过度实施宏观审慎管理可能导致金融效率下降，宏观审慎管理政策需与微观审慎监管政策相互协同，从而兼顾金融系统的效率与稳定。

宏观审慎管理与微观审慎监管的关系

一方面，宏观审慎管理与微观审慎监管存在区别。一是工作的重心不同。宏观审慎管理的重心是金融体系内生的顺周期问题和整个金融市场的风险传染，而微观审慎监管关注的是单个金融机构的稳健。二是管理目标不同。微观审慎监管的基本目标是维护金融消费者的合法利益，使存款人和投资者遭受风险损失的可能性降低到某个特定的水平。宏观审慎管理以防范系统性风险为主要目标，着力于平滑金融体系的顺周期波动和跨机构、跨市场风险传染。三是管理视角不同。宏观审慎管理的监管措施是自上而下的，而微观审慎监管的监管方法是自下而上的。

另一方面，宏观审慎管理与微观审慎监管又有联系。一是最终目标都是防范风险。微观审慎监管目标是金融机构个体稳健经营，最终是为了保护存款人及投资者的利益。BIS在2017年发布的《宏观审慎政策框架、实施及与其他政策的关系》中提到，宏观审慎政策的首要目标是预防金融风险、维护金融稳定。二是风险控制工具互相融合。微观审慎监管与宏观审慎管理在风险监管工具上具有兼容性，大多数情况下，宏观审慎监管工具是建立在微观监管工具的基础上的，甚至直接来源于微观审慎监管工具，有的时候需要两者相互辅助和策应。三是政策传导过程相辅相成。宏观审慎政策的有效传导依赖于有效的微观审慎监管，而微观主体的稳健也依赖于宏观环境的稳定。宏微观的协调运作使得金融监管能够从多个层面捕捉金融危机的预警信息，既监测金融系统整体稳健运行，又强化金融机构个体的风险防控。

中国金融监管协同面临的挑战

第一，法制建设滞后引致协调效力不够。与国际实践中先立法再完善机制不同，中国虽然初步建立了金融稳定的总体架构，但目前尚没有一部法律规范对维护金融稳定的主体、目标、职责、权限、机制设计等做出明确的界定和安排，服务实体经济、防控金融风险和促进金融改革这“三大任务”在金融法律体系中体现得不够系统，特别是服务实体经济在宏微观监管规制中的职责划分也不够明确。

第二，理念、目标、手段不同引致监管冲突。宏观审慎、微观审慎、行为监管三者之间存在理念、目标、工具等方面的差异，尤其是大国金融实践中必须进行职能分离，否则必然会产生监管冲突。近年来，国际监管体系在协同机制上的改革趋势，主要体现在资本控制实现防控风险方面，服务实体经济是否应该成为监管的目标以及如何纳入监管协调机制尚未达成共识。如何在中央金融管理部门之间、央地金融管理部门之间建立目标一致、标准统一、工具协调的职能框架，尚待在理论和实践层面持续推进完善。

第三，分业监管体制、校准机制缺失带来监管套利。在分业监管模式下，微观审慎与宏观审慎相对分离，从而产生信息壁垒，由于尚未建立统一的交易数据库，割裂了市场信息和风险信号，影响系统性风险的识别、监测和防范。审慎政策工具启用后，对是否达到预期、是否存在监管套利和未预期后果等问题，目前尚缺乏政策后评估机制。实践中，宏微观审慎管理部门“铁路警察各管一段”，在特殊时期极容易产生政策“合成谬误”或“政策真空”，在解决实际问题时效率低下，这也是最近几年P2P、影子银行、非法金融活动等金融乱象滋生的重要原因。

第四，“多龙治水”导致监管竞次和监管重叠并存。在分业监管模式下，受部门利益驱使，往往会因“父爱主义”出现监管竞次，诱发被监管对象“监管寻租”，从而造成监管目标落空。当前相关协调机制联动的主要手段和措施往往表现为联合发文、签署备忘录等，缺少实质性的联合行动。此外，多头重复监管增加成本、降低效率，导致监管资源浪费，对于处理难度大且不会短时见成效的工作出现监管真空。

国际经验与启示

美国。2008年金融危机暴露出美国“双层多头”监管模式的漏洞和弊端。2010年7月，美国政府出台《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》，启动新的监管架构改革，着手解决系统性风险监管缺位问题，改革重点集中于加强监管部门的协调。“新架构”在监管协调方面的重要变化是，设立金融稳定监督委员会（FSOC），通过《金融稳定监督委员会组织规则》确定了一系列工作运行机制，旨在加强监管协调。为了进一步加强监管协调，2012年5月，美联储、FDIC、CFPB、OCC以及NCUA五大金融监管机构共同签署了监管备忘录，在监管当局之间建立了协调与合作的制度安排。

英国。2008年金融危机爆发以后，北岩银行挤兑事件暴露了“三方监管”体制存在着严重缺陷。危机后的7年时间里，英国政府接连出台了《2010年金融服务法》《2012年金融服务法》和《2016年金融服务法》三部金融监管修正法案，从统一监管转向“双峰监管”。“双峰监管”实现了宏微观审慎监管的有机结合，将行为监管从微观审慎监管中分离，机构设置强调“分权制衡”。当前的“双峰监管”是英国在总结金融危机教训后对监管体制做出的一次探索与尝试，其改革理念和思路在某种程度上具有一定的借鉴意义。

欧盟。按照欧洲经济一体化协定，欧洲央行更多着眼于货币政策方面的工作，对金融业的具体监管则主要由各成员国金融监管部门自行负责。2010年9月，欧盟成立欧洲系统性风险委员会（ESRB），建立泛欧层面的系统性风险评估体系。2011年1月成立三个监管当局，为加强监管协调，又成立了三家机构的联合委员会，并与欧盟各成员国国家主管机构共同构成了欧洲金融监管体系。为推动欧洲银行业监管协调合作，2012年5月，欧盟主席巴罗佐（Barroso）提出了建立欧洲“银行业联盟”的提议，包括三大支柱，分别为单一监管机制（SSM）、单一处置清算机制（SRM）和欧洲共同存款保险机制（EDIS）。2014年4月，欧洲议会通过了建立银行业联盟的三项法案，监管协调机制迈出了关键一步。

发达经济体的实践表明，金融监管由微观审慎与宏观审慎两部分组成，离开其中任何一方都难以确保金融稳定目标的实现，必须通过建立有效的协调机制来弥补政策当局之间的信息不对称和行动不协调。第一，健全的法律制度是提升监管协调效力的保障。从各国实践看，每一次大的金融监管改革，都是通过修订旧法或重新立法明确界定改革目标，合理分配部门职责，实现不同政策主体的权责相当。第二，强有力的委员会模式对于监管协调至关重要。鉴于危机前论坛性质的协调机制在应对重大金融风险时的软弱无力，危机后越来越多的国家组建了更高层面的金融稳定监督委员会，专司宏微观审慎监管部门之间的政策协调，并且配套了相关的规章制度，形成了完善的工作机制，加强信息共享和政策协调，如法国、德国、美国等都是此种模式的典型代表。第三，完善的工作机制是协调架构有效运行的基础。从各国实践看，基本的工作机制包括：常态化的会议机制、定期的协商决策机制、开放的咨询机制、有效的问责和激励机制。第四，相互制衡、动态评估是协调机制的核心要素。无论是美国FSOC下的各专业委员会，还是英格兰银行下的三大委员会，以及法国、波兰等国家的宏观审慎治理架构，都通过交叉任职、人员交流、投票权等形式，对监管协作、制衡机制加以明确。

金融监管协同的路径选择

探索构建金融宏微观审慎监管协同机制，是新时代中国特色新型金融监管体系建设的重要内容。

第一，加快健全金融协同监管的法律体系。职权法定是依法行政的应有之义。第一层次，制定或修改法律法规。加快推进《中国人民银行法》修订，明确宏观审慎管理与货币政策、微观审慎监管的权责边界。进一步明确《宏观审慎政策指引》提出的政策协调具体操作规则。第二层次，制定和修改金融部门规章。及时、全面梳理、修改或废止与“一委一行两会”金融监管架构和主要金融法律不符或滞后的规章。

第二，尽快完善高效、有力的协调组织架构。在建立健全相关法律制度的基础上，加快完善“金融委”领导下的监管协调组织架构，明确金融稳定目标下各方权力和责任，并在实践中不断改进优化。一是参照美国FSOC的做法，考虑在金融委下设若干专业委员会（由各成员单位分管领导组成），如数据治理委员会、金融基础设施委员会、监管和处置委员会、技术咨询委员会等，具体推进各项工作、决策顺利执行，确保监管的专业性。二是在金融委办公室下设若干专门工作组，如风险识别工作组、政策执行工作组、危机救助工作组、政策协调工作组等，作为金融委各专业委员会实体化运作专班，具体负责抓任务落实。

第三，努力减少系统性风险监管的信息缺口。一是加快推出金融业综合统计制度，构建数据集成和共享平台，加快建设国家金融基础数据库，建设覆盖全面、标准统一、信息共享的金融业综合统计体系，实现对跨市场金融资产和实际投资者的穿透识别，提高金融监管政策的科学性和有效性。二是探索大数据技术运用，建设更为全面的风险预警信息系统。将各类金融机构、金融产品、金融活动、金融市场纳入风险监测视野，把“一行两会一局”（人民银行、银保监会、证监会和地方金融监管局）全部监管信息纳入共享范围，打破“数据烟囱”“信息孤岛”，及时、准确掌握金融业风险全貌。

第四，健全聚焦服务实体经济的“监管三支柱”。首先，宏观审慎管理管住金融“总闸门”，微观审慎监管确保资源“精准滴灌”，强化宏观审慎管理与微观审慎监管的协调配合，避免出现美国“直升机撒钱”带来的通货膨胀和资产泡沫风险。其次，要加强行为监管，严肃清理市场乱象和道德风险，重塑诚信合规文化，净化金融生态。可考虑对中国“一行两会”中的金融消费者保护职能进行整合，完善相关的法律制度框架，联合消费者保护协会成立专门的行为监管协调委员会，从根本上提升中国金融消费者的保护层次。当时机成熟时，借鉴英国“双峰”监管模式，推动审慎监管与行为监管的适度分离，真正健全宏观审慎、微观审慎和行为监管三支柱。

第五，建立宏微观政策协同的内外部约束机制。一是设置内部制衡机制。借鉴美国金融治理架构中分权制衡机制的做法，加快修订相关法律制度，明确划分各类监管机构的权力界限；加强“一行两会”横向、央地监管部门纵向部门之间的人员交流和交叉任职的活动，加大监管评级共商共享的程度。二是强化监管外部约束。健全监管评级、准入等信息公开与监管规则咨询制度，提高监管决策透明度；允许国家审计、监察部门定期对金融监管效率及影响进行审查；进一步优化行政复议和司法救济程序，追究监管部门不作为、推诿或监管不当所应承担的法律责任。