高等学校实施预算绩效管理的难点和对策探究

高磊 东北大学秦皇岛分校财经处 张妮妮 秦皇岛市保障性住房管理中心

引言

高等学校预算是指高等学校根据自身事业发展目标和发展规划编制的年度财务收支计划，其由收入预算和支出预算组成。高等学校预算管理作为高等学校财务管理的核心内容，对高等学校在人才培养、科学研究、社会研究、文化传承创新以及国际交流和合作中发挥着重要牵引作用，真实反映着高等学校办学管理改革和发展方向。2021年3月，国务院印发了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），文件中明确提出要强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力。2018年9月，中共中央国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），明确提出了实施预算绩效管理意义、方法和具体要求。对此，高等学校有效做好预算管理，并结合预算管理制度改革、全面实施预算绩效、预算管理一体化部署等要求，以绩效理念和方法有效融入预算过程，实施以绩效为先导的预算管理，提高资金使用效益已是大势所趋。

一、高等学校实施预算绩效管理的基本思路

（一）整体规划，分步实施

按照全面实施预算绩效管理的总体要求和上级主管部门的统一部署，立足高等学校实际，加强顶层设计，统筹规划实施路径。以财政专项资金等重大政策和项目为抓手，关注预算资金的使用效益和实施效果，探索总结绩效管理的经验，逐步实现预算绩效管理覆盖高等学校所有资金来源以及学校所有部门；在深化、优化项目绩效管理的基础上，积极推动绩效管理实施对象从项目预算向部门预算拓展，逐步实现学校整体绩效管理。

（二）科学规范，公开透明

研究建立并完善符合高等学校实际的绩效目标、运行监控、组织评价、结果应用等关键环节的管理流程和方法，结合高等学校性质，遵循教学、科研规律，完善管理制度，实现管理流程再造，设计符合高等学校实际的标准统一、科学合理、程序透明、结果公正的绩效指标评价体系，并不断创新评价方法，结合信息公开有关要求，逐步实现预算绩效管理方法科学、流程规范、目标合理、结果可信。

（三）权责对等，约束有力

坚持“用钱必问效，无效必问责”管理理念，建立学校内部上下协调、部门联动、层层抓落实的工作责任制，明确学校各级预算管理与执行主体的管理责任，明晰权责边界。建立激励约束制度，通过绩效评价结果与预算安排、调整，以及部门绩效考核、干部考核和政策调整挂钩，形成强有力的约束机制。

二、高等学校实施预算绩效管理工作存在的主要问题

（一）实施预算绩效管理理念有待进一步强化

一是预算绩效理念和高等学校管理工作结合深度不够。目前，高等学校校内各部门在编制校内预算时与校内部门工作计划、与学校发展规划脱节严重，“就预算、论预算”问题普遍存在。二是预算绩效理念与预算编制有效结合度不够。高等学校因长期对预算管理存在“重分配、重增量”“重支出、轻绩效”的管理理念，校内各部门在编制预算时，更多关注的是预算执行进度问题，预算管理方法陈旧和单一，没有形成预算编制、预算执行、预算监督有效管理机制，对预算执行效果关注度欠缺。三是预算绩效理念被重视度不够。目前在高等学校内部，对预算绩效管理普遍存在着认识偏差问题，认为预算绩效是学校财务部门的工作，应由财务部门完成，和校内其他部门关系不大，本部门更多关注的是完成预算执行任务就行，与财务部门配合度较低，缺乏主动参与实施预算绩效管理工作的积极性和能动性。

（二）预算绩效管理体制和制度框架体系有待进一步优化

一是高等学校尚未完全建立完整的、切实可行的实施预算绩效管理的组织管理框架体系，统一领导学校实施预算绩效管理工作的领导机构不明确或未建立，实施预算绩效具体管理工作的统筹部门和落实预算绩效管理工作的归口管理部门以及实施预算绩效管理的执行部门职责划分不明晰。二是高等学校尚未完全建立健全实施预算绩效管理的制度框架体系，形成从宏观层面到具体层面、层次分明、分工明确、科学规范的预算绩效管理制度体系。三是高等学校尚未完全建立符合高等学校实际的预算绩效管理全过程管理体系，有效形成预算绩效“管理对象全方位、管理链条全过程、管理范围全覆盖”格局。

（三）预算绩效管理评价体系有待进一步完善

一是尚未完全构建约束有力的预算绩效管理过程体系，形成高等学校预算事前绩效评估、目标管理、运行监控、评价和评价结果运用的全过程评价体系。二是评价体系科学性不强，虽然一些高校在实施预算绩效管理工作中，结合自身情况构建了评价体系，也取得了一定的效果，但仍然存在一定的缺陷，例如缺少有效的激励和约束机制，预算绩效管理具体执行部门积极性不高，导致预算绩效管理工作落实不到位现象仍然存在。三是评价体系尚未完全覆盖所有预算资金，虽然部分学校也制定了实施预算绩效的制度框架体系，建立了评价体系，但评价体系仅是针对一些财政专项资金项目，尚未完全覆盖所有资金项目。

（四）预算绩效管理信息化平台有待进一步整合

预算绩效管理工作是一项系统且复杂的工程，工作程序繁杂，加之预算管理一体化的全面实施，亟须高等学校通过整合现有预算管理信息化技术手段开展预算绩效管理工作，并通过技术手段将绩效管理理念和管理流程以及预算编制、执行、监督全流程嵌入到高等学校信息化管理大平台，实现预算管理和绩效管理的全流程再造，有效构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统。

三、高校预算管理优化对策

（一）建立健全预算绩效管理体制机制，不断强化预算绩效理念

一是建立健全预算绩效管理管理体制和运行机制。由学校财经工作领导小组等管理领导机构全面领导预算绩效管理相关工作，成立由高等学校相关校领导为组长，学校组织、人事、发展规划、研究生管理、学科建设、教务、科学技术、财务、资产、招标与采购、后勤等部门负责人为成员的预算绩效管理工作小组，全面负责并做好学校预算绩效管理工作，建立“财经工作领导小组－预算绩效管理工作小组－预算绩效管理工作办公室－归口管理部门－预算执行部门”的管理体制和运行机制。二是强化预算绩效管理理念宣传，落实主体责任。通过新媒体平台，积极开展形式多样的宣传和培训工作，增强广大教师员工和领导干部的预算绩效管理意识，为高等学校全面实施预算绩效管理营造良好的氛围，明确学校内部项目所在各部门主要负责人员为预算绩效管理工作的第一责任人，具体预算项目负责人为预算绩效管理工作的直接负责人，切实做到“花钱必问效，无效必问责”。三是压实预算绩效管理责任，明确学校内部相关部门、项目归口管理部门、预算执行部门在开展预算绩效管理工作中的具体职责，并签署责任状。

（二）科学构建预算绩效管理制度保障体系

一方面，高等学校应加强顶层制度设计，研究建立切实有效、符合自身管理实际的全面实施预算绩效管理工作办法和方案，有计划、分步骤地开展预算绩效管理工作。另一方面，按照边完善政策、边推动预算绩效改革的思路，逐步构建“1+N”的预算绩效管理体制保障体系，对预算绩效管理涉及的对象、环节与层级等分别制定相关管理办法或细则，坚持做到在实施预算绩效管理工作过程中制度先行，以制度管绩效。

（三）科学构建预算绩效管理内容体系

高等学校应构建“学校－部门－政策（项目）”预算绩效管理内容体系，对于学校层面预算绩效管理，应将目标与绩效考核建设作为核心内容，强化学校层面预算与学校发展战略、重点发展任务的整合；对于学校各部门层面的预算绩效管理，应强化部门整体绩效与预算绩效公开的管理；对于重大政策（项目）层面的预算绩效，应强化全成本核算管理，科学有效构建学校预算绩效管理内容体系应做好以下方面工作：一是预算绩效管理对方全方位。按照有序推进，逐步扩面的原则，逐步在学校内部开展对重大政策、重大项目和学校部门整体的预算绩效管理，并充分结合学校发展规划和发展重点，实施预算绩效评价工作，最终在学校内部实现全面预算绩效管理。二是预算绩效管理链条全过程。按照业财融合，简便易行的原则，围绕预算资金管理，将预算绩效管理的关键环节有效嵌入预算管理全过程，厘清预算编制、执行和监督等各环节要点和程序，最终实现“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的闭环式预算绩效管理良性循环管理机制。三是预算绩效管理范围全覆盖。按照目标明确，重点突出的原则，将学校所有财务资金纳入预算绩效管理范围，并强化收支预算绩效管理，重点关注收入目标完成情况、经济分配政策激励效果以及各类收入的成本效益以及预算资金配置效率、使用效益。

（四）科学构建预算绩效管理运行体系

一是积极做好预算事前绩效评估，将绩效管理关口前移至决策环节，开展重大政策和项目事前绩效评估，评估结果作为学校决策的重要依据，从“入口”处提高预算编制的科学化、精细化水平。二是科学做好预算绩效目标管理。建立和完善预算绩效目标申报、审核、批复及公开机制。三是切实做好预算绩效运行监控，将绩效目标实现情况与预期绩效目标进行比较，实现对预算执行结果和绩效目标完成情况的“双监控”。针对学校开展预算绩效目标管理的所有政策和项目开展预算绩效监控，根据管理需求收集、分析绩效目标实现情况、进程和资金列支进度，并分析和绩效目标产生偏离的原因，并及时根据实际情况采取措施纠正，实现预期无绩效的项目能够及时收回预算，预期不能完成目标的项目调减预算或暂缓安排经费，进一步提高学校预算执行效率和资金使用效益。四是积极做好预算绩效评价，学校可按照“部门自评+归口管理部门评价+学校评价”的管理体制和机制对开展预算绩效目标管理的项目实施预算绩效评价工作。五是认真做好评价结果应用，按照管理职责，将绩效评价结果及时反馈资金使用部门或被评价部门，要求其对评价发现的问题制定整改方案，建立整改台账，做好整改工作。

（五）积极构建预算绩效管理工作条件保障体系

一是强化预算绩效管理队伍建设。高等学校应配备一定数量的专兼职预算绩效管理工作人员，并建立健全专家咨询制度，按照“科学分类、动态管理”的原则选聘一批校内、校外各专业领域的专家学者，兼职从事学校预算绩效管理工作。加强预算绩效管理业务培训，不断提高相关工作人员的业务水平，为做好预算绩效管理提供人才保障。二是充分整合现有管理资源。高等学校应充分依托自身技术资源优势，整合现有预算管理平台资源，将预算绩效关键环节和节点嵌入预算管理信息化平台，实现现有系统有效衔接，系统间互联互通，搭建学校资源和资金管理信息化大平台，打破“信息孤岛”问题，最终实现预算绩效管理的标准化、信息化和一体化。三是加强对学校各部门全面实施预算绩效管理的业务指导和监督，保证各项工作按照本方案有序实施，学校各部门工作推进情况应纳入各类考核和奖惩体系。学校审计、监察等部门应将预算绩效工作推进情况纳入监督范围，确保各项工作有效落实。四是强化预算绩效管理工作与学校部门考核、干部考核挂钩。将预算绩效结果纳入考核体系，作为学校选人、用人，以及业绩考核和预算安排的参考依据，充分调动全校人员落实预算绩效管理工作的积极性。

结语

综上所述，随着国家对预算管理改革工作的不断深化推进，以及在全面实施管理绩效管理、预算管理一体化等工作的背景下，高等学校强化并做好预算绩效管理工作既符合国家预算管理改革和实施预算绩效管理的要求，也是高等学校利用现有资源实现办学任务的有效措施，高等学校应紧跟预算管理改革，不断完善和探索实施预算绩效管理工作的有效途径，建立并完善学校、部门、重大政策（项目）等层次的预算绩效管理体系，切实提升学校预算绩效管理水平，充分发挥预算绩效管理优化资源配置、增强资金使用效益、激发学校办学内生动力、提高管理效能的重要作用，实现学校办学资源使用效益的最大化，促进学校治理体系和治理能力水平进一步提高。