浅析科学事业单位项目经费的全过程管理

秦晓娟 中国科学院深圳先进技术研究院

引言

近年来，随着我国科技体制改革的不断深入，国家财政在科技方面投入与支出都飞速增长。据国家统计局《2021年全国科技经费投入统计公报》数据显示，2021年我国研究与试验发展（R&D）经费投入总量为27，956.3亿元，较上年增加3，563.2亿元，增长14.6%，增速比上年加快4.4个百分点，已连续6年保持两位数增长；研究与试验发展（R&D）经费投入强度（与国内生产总值之比）为2.44%，比上年提高0.03个百分点。在全时工作量计算方式下，研究与试验发展（R&D）人员的平均经费为48.9万元，比上年增加2.3万元。国家财政科学技术支出10，766.7亿元，比上年增加671.7亿元，增长6.7%。其中，中央财政科学技术支出3，794.9亿元占比为35.2%，地方财政科学技术支出6，971.8亿元占比为64.8%。在国家大力投入科技，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑背景下，如何管好用好科研经费，进一步激发科研人员的创造力，产出更多更好的原创性科研成果，是每个基层科学事业单位都要好好思考的问题。本文阐述了科学事业单位科研项目经费的特点，结合笔者多年的工作实践，对科研项目经费管理中存在的问题及产生的原因进行研究及分析，有针对性地提出解决问题一些的建议与对策。

一、科学事业单位科研项目经费特点

科学事业单位科研项目经费主要来源于解决特定的科学和技术问题的纵向项目和横向项目。纵向项目是由国家、地方各级政府资助或委托的项目，具有一定的公益性，包括各类科研、人才等项目，实行预算管理；横向项目是由政府招标或由企业、民间组织、个人资助或委托的项目，具有一定的商业性质，实行合同管理。

在申报项目阶段，纵向项目一般有相应的经费管理办法，项目负责人在申请时须根据相关规定编制预算。进一步“放管服”后，目前大部分的人才和基础研究类项目实行包干制预算，无须编制预算。而横向经费通常是企业委托，企业对经费无管理要求，更关注合同内容及履约情况，一般无须编制项目预算。

在项目执行阶段，纵向项目经费按照预算执行，目前在国家进一步“放管服”的背景下，预算调剂权限进一步放松，在项目负责人承诺项目相关性，经费合理性等情况下，直接费用都可以调整。项目负责人根据实际科研需要调整预算，报项目承担单位审批或根据单位内部制度自主安排即可，且后续按照调整后的预算支出即可。横向项目经费支出比较灵活，也无须调整预算。

在项目结题阶段，纵向项目一般有结题要求，在项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，根据项目审计报告评定支出，剩余经费为结余资金。自2021年国务院办公厅发布《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》国办发〔2021〕32号文后，对结余资金放宽了留用政策，超过两年后也不再收回，结余资金可由项目承担单位在优先考虑原项目团队科研需求下，统筹安排用于科研活动直接支出。横向项目一般无结题要求，所有经费由项目负责人自行安排使用即可。

二、当前科研项目经费管理遇到的问题及存在的现象

（一）科研经费预算编制存在的问题

1.预算编制无依据，编制预算不科学

2021年国办发32号文发布后，各类项目相继根据32号文的精神出台了新的经费管理办法，进一步简化预算编制，将直接费用预算科目从9个以上精简为3个，且预算调剂权限也下放给项目承担单位和项目负责人，科研人员在做预算时可以根据实际科研预测需要编制预算。但科研人员在项目预算编制时，缺乏对科研经费管理办法和政策等专业知识的了解，仍凭主观判断和以往经验来进行测算，导致项目经费预算缺乏可执行性，不能客观反映科研活动所需的全部成本，后期容易造成财务管理与科研经费管理相脱节。

2.财务人员预算编制参与度不够

2021年国办发32号文提出要全面配备科研财务助理，让专业的人做专业的事。要求项目承担单位要确保每个项目配有相对固定的科研财务助理，为科研人员在预算编制、经费报销等方面提供专业化服务。但目前此项规定还不能完全落到实处，在编制预算时，财务部门没有过多参与，在审核预算时，财务部门也只能根据管理办法和单位相关制度来审核预算，或者即使参与了项目预算编制，但是由于专业性、沟通等原因，对项目实际情况不清楚，没办法对预算提出更加合理的建议。

3.盲目承诺项目经费配套资金

在争取需要配套资金的项目时，为争取到科研项目，科研人员根据项目要求但未经单位集体决策和统筹考虑，盲目承诺配套资金，导致在单位自有资金有限的情况下，项目无法按照预算执行，陷入项目结题困难的困境。

（二）科研经费使用过程中遇到的问题及存在的现象

1.科研人员对科研经费使用存在较大的意见

在日常报销过程中，科研人员因对单位报销制度不了解而对报销过程抱怨连连，觉得财务是在“刁难”，故意“卡单”。科研人员对经费使用相关性理解不全，没有明确项目负责人是科研经费使用的直接责任人的概念，认为报销就是财务的事，能不能报，能不能买都要问财务。

2.科研经费来源多，加大了项目管理的难度

科研事业单位来源比较多，有纵向的国家、省、市经费，也有横向的企业合作经费，有大项目需要审计结题验收的，也有不需审计直接纸质件验收的。每个项目或委托方的经费管理要求不相同，各个经费管理办法缺乏一致的管理，各类项目在结构上，使用侧重都不一样。这样就会导致财务人员在项目执行过程中对某些经费使用把握不准确，导致项目经费使用混乱。在结题时，财务验收专家对经费管理办法解读不一致，有各自独立的经费使用审核标准，对于同一批次项目结题也会有不同的看法。最终增加了项目管理的难度。

3.财务人员综合素质有待提高

科研项目多、经费大，在资金使用过程中财务人员承担了会计核算和资金支付的服务性工作，但有时财务人员流动大或对科研经费管理办法理解不同，对具体业务了解不多，以致在核算过程中会出现科研经费不符合经费预算科目规定的现象。

4.科研单位内部管理部门衔接不畅

一般科研项目管理部门负责申请课题，立项及结题，财务部门负责会计核算、根据预算执行、配合财务验收，采购部门负责采购及材料设备验收，这样导致科研项目经费管理的各个环节容易出现沟通协调不充分、遇事推脱、怕担责的情况。例如：经费管理过程中计提间接费用的比例，合同约定和单位统一制度不相符；三个部门未及时沟通项目结题状态；未及时结转项目结余，造成结余资金沉积等问题。

（三）项目结余资金管理制度不健全，造成科研资金长期沉淀

2021年国办发32号文对结余资金的要求是项目完成任务目标并通过综合绩效评价后，结余资金留归项目承担单位使用。项目承担单位要将结余资金统筹安排用于科研活动直接支出，优先考虑原项目团队科研需求，并加强结余资金管理，健全结余资金盘活机制，加快资金使用进度。但是科学事业单位为了自身发展，统筹使用只是蓄个结余资金池，导致资金没有用到实处，造成科研资金长期沉淀。

三、针对科研经费管理中的问题及现象提出的建议

（一）科研经费预算编制方面的建议

1.向科研人员宣传解读最新经费管理办法

在科研经费申请前期，由科研管理部门牵头，财务人员认真解读经费管理办法，统一对管理办法的认识后，及时对相关人员进行培训，针对管理办法中的重点、不同点进行重点讲解。财务人员根据单位实际情况规范预算科目使用范围，提供预算模板以便科研人员参考，避免科研人员对预算科目的主观臆断。

2.财务人员提前参与预算编制

在各类项目申请启动前，单位财务人员积极主动地了解所负责项目组的具体情况，如项目组人员结构、以前年度经费支出、目前项目经费情况、预计后续支出等，结合课题组项目要求，根据新项目目标提出既符合项目实际又符合经费管理办法的建议，为科研人员预算编制提供依据，以便更好地编制出适合项目开展的预算。

3.根据实际情况统筹预算

在申请需要自筹经费的项目时，单位科研管理部门应根据单位及项目组实际情况，结合财务部门意见统筹安排预算，建议科研人员如实反映项目实际需求，告知自筹不到位产生的风险，避免项目预算盲目夸大自筹等情况。

（二）科研经费使用过程中的建议

1.向科研人员多宣传经费管理制度及单位报销制度

近年来，国家听取了很多科研人员的建议，增加了经费管理办法的灵活性，国办发32号文发布以后，更是进一步简化了预算编制，目的就是为了让科研人员能够根据实际情况来编制预算，明确项目负责人是科研经费使用的直接责任人，须根据目标相关性、政策相符性和经济合理性灵活地使用经费。在经费报销方面，需要单位根据内控及各类经费管理办法要求，梳理出合规流程来避免科研经费的滥用，如果报销流程太简单灵活，容易滋生腐败，并在此基础上向科研人员做好沟通宣传。

2.各类经费统一管理办法口径

对于科研多、经费大的单位，针对各类项目管理办法不一致的现象，希望各管理部门能出台统一的指南，让财务人员在面对不同经费时能够统一标准，在项目结题时财务专家也能有理可依。

3.进一步完善单位相关制度，规范报销标准

单位相关部门应根据最新的经费管理办法，结合单位实际，完善各项制度，制定统一标准，通过流程和标准规范报销，让报销人员了解单位管理模式及标准，让财务人员审核时有理可依、有据可查。在梳理流程规范标准的基础上，通过进一步完善财务系统提高工作效率，把财务人员从每日的审单中释放出来，进一步向科研经费管理迈进。

4.加强财务人员继续教育，及时更新项目管理知识

财务人员须定期培训特别是新进财务人员，认真学习了解各类经费管理办法及案例，加强和其他科研单位的沟通交流，通过学习沟通加强对各类科研经费管理的理解，总结各类经费特点，消化吸收后提高财务人员的综合素质。

5.加强内部管理部门沟通

单位须明确各部门职能，通过定期会议了解各部门目前的工作情况，加强内部沟通，共同制定可执行的制度。

（三）结余资金使用的建议

结余经费在最近的审计中逐渐被重视起来，其目的主要是为了防止资金沉积，提高资金的利用率。单位在项目验收通过后应及时梳理课题验收状态，核对结余资金情况，对结余经费进行结转工作，用于支持延续项目或相关联项目的科学研究，提高科研经费的使用效率。除此以外，项目的三大参与主体，即科研管理部门、财务部门以及该项目的负责人还要积极沟通、配合。科研管理部门要依据合同中的结题时间，牵头开展项目结题工作，询问项目负责人其项目是否具备结题条件，对确已符合项目要求的项目，由项目负责人提交结题证明材料，通过综合绩效评价后，科研管理部门审核整理项目验收清单后提交至财务部门，由财务部门核对通过验收项目是否存在结余资金，并将有结余经费的项目整理后及时做结转结余操作以便后续使用。

结语

科学事业单位对经费管理问题的解决，能提高科研项目管理水平，使科研经费能够发挥更大的用处，并能在一定程度上解放科研人员，让科研人员潜心科研。因此探讨科研经费管理对于提高经费使用效益，确保科研能够顺利开展具有重要意义。中央层面高度重视科研项目“放管服”改革，已陆续出台了多部旨在解放科研工作者、优化科研项目经费管理的文件，但政策落地的“最后一公里”还需要基层科学事业单位结合中央和省级不断优化科研经费管理流程、细化管理规范，努力为科研人员提供更高效率、更低风险的科研项目经费管理服务，尽可能提高科研人员参与项目经费管理的积极性，不断激发科研人员科研创新内生动力，努力创造出“经费利用积极高效，科研事业蒸蒸日上”的欣欣向荣景象。