全过程视角下高校预算管理内部控制评价要点探究

温宇迪 西南财经大学审计处

引言

预算体现党和国家的意志，为党和国家的重大战略、方针、政策提供服务保障。党的十八大以来，国家多次对预算管理制度改革进行部署，我国现代预算制度基本确立。2022年党的二十大召开，从战略和全局的高度提出“健全现代预算制度”，标志着现代预算制度建设迈上新征程。

对于高校而言，预算在单位运行的各个环节中均发挥着重要作用，其内部控制的完善能够一定程度上保障公共资金合理利用，为其他业务良好运行打下坚实基础。因此，高校应切实加强预算管理及其内部控制建设，而评价与监督是内部控制得以有效实施的重要保障，立足于预算管理全过程，深入研究如何有效开展高校预算管理内部控制评价工作，既是满足外部监管的要求，也是满足内在管理的需要。

一、理论基础及研究现状

加强高校预算控制可以借鉴内部控制理论。2016年教育部出台《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（以下简称教育部《内部控制指南》），该指南明确高校内部控制是指学校为实现办学目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控；高校内部控制目标包括保证学校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高资源配置和使用效益[1]。以上定义和目标从内部控制的视角提出规范高校经济活动、有效防范和管控风险的建议，对高校建立健全内部控制体系、完善预算管理具有非常重要的意义。

国内现有文献中围绕高校预算管理开展的研究较多，但从内部控制的角度出发进行研究的还较少，且主要侧重于预算管理内部控制重要性、预算管理内部控制内容等方面，很少有基于全过程视角的高校预算管理内部控制评价研究，如刘罡[2]指出预算控制是高校内部控制的重要组成部分，近年来，伴随着国家对高等教育经费投入的不断增加，社会各界对高校办学资金的管理与使用情况也愈加关注，因此，强化高校预算控制非常重要且必要。冯斌[3]围绕高校预算管理机构设置以及预算编制、审批、执行、决算、绩效评价等环节中可能存在的风险，提出有效预防预算业务内部管理风险的对策建议。王宁宁[4]结合内部控制理论重点探究高校预算管理情况，在落实预算管理机制、优化预算控制流程的基础上，针对存在的问题提出系列优化对策。

二、高校预算管理内部控制及评价现状

（一）高校预算管理内部控制现状

预算管理制度改革给高校预算管理行为带来了较大的影响，在一系列新的政策法规出台后，高校在预算管理控制环境、预算管理控制流程方面均面临着较大风险。笔者通过书面调查、实地走访，发现我国高校预算管理内部控制尚存以下缺陷和不足：

1.预算管理控制环境方面

笔者发现，部分高校预算管理控制环境不佳。一是预算管理意识薄弱，组织体系不健全，未设立预算管理委员会或财经工作领导小组。二是预算管理制度不完善，现有预算管理制度更新不及时，已不符合学校管理实际，或制度内容存在与上位法不一致的情况。三是预算岗位设置不合理、分工不明确，无法确保不相容岗位有效分离。四是与预算相关的部门和岗位缺乏横向沟通，未能合理划分预算活动在部门之间的职责边界，预算管理机制运行不畅。

2.预算管理控制流程方面

部分高校对预算管理流程的控制举措不甚到位，主要体现在：

（1）预算编制不够科学。一是未能将学校事业发展目标转化为预算管理目标，预算编制仅考虑当年情况，导致预算与学校发展战略规划脱节。二是预算编制不规范，部分收支未纳入学校预算统一管理，部分预算编制未作细化分解。三是预算编制方法有待改进，目前多数高校主要采用的是增量预算法来编制预算，该方法的缺点在于会使不合理因素继续保留，易造成资源浪费。

（2）预算审批不够严谨。一是预算事项未执行必要的集体决策程序，如有的学校年度预算没有提交教代会讨论，有的没有提交校务会或党委常委会审议。二是未能明确预算审批流程中的先后顺序和时间要求，审批程序不规范。

（3）预算执行与调整不够规范。一是预算执行过程中缺乏有效监管，违背预算更改开支内容，无预算或超预算支出。二是缺少对预算执行情况的跟踪分析，预算执行率较低。三是未制定规范的预算调整程序，执行中随意调整预算，影响预算的严肃性。

（4）决算管理不够完善。一是决算前财务部门缺乏与业务部门的沟通，无法确保决算信息的可靠性。二是对决算报告的审核方式单一或流于形式，导致决算数据不准确，影响决算报告质量。三是有的学校个别二级单位收支未纳入学校年度决算报表，决算信息不完整。

（5）绩效评价不够重视。一是绩效评价意识不强，目前很多高校还未建立起绩效评价的观念，未能有效开展绩效评价工作。二是绩效评价的广度和深度不够，缺乏系统的绩效目标，或绩效目标设置不合理。三是绩效评价结果未得到有效运用，没有与下一年度预算安排挂钩。

（二）高校预算管理内部控制评价现状

教育部《内部控制指南》提出高校应积极开展内控建设及评价工作，其中评价指南部分对高校内部控制建立与执行有效性评价内容、评价方法、内部控制监督等给予了指导，但针对具体业务控制没有给出统一的评价标准。而大多数高校尚未树立起内部控制评价的意识，对其重要性认识不够，对具体业务的内部控制评价实践探索不多，容易导致预算管理领域风险控制不到位，所要达到的提高资金配置和使用效益的目标难以实现。

2017年，为全面推进行政事业单位加强内部控制建设，督促行政事业单位按年度对本单位内部控制建立与实施情况进行全面总结评价，促进信息公开，财政部印发《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》，随后教育部（厅）纷纷要求所辖各高校每年开展内部控制自我评价工作，并就单位内部控制自我评价情况进行报告（以评价表格和报告的形式报送），其中对预算管理的评价包括预算管理制度建设情况、职责分工情况、预算执行情况等，这对加强高校预算管理内部控制评价起到了一定的积极作用，但仍存在一定不足，如：评价内容主要侧重于内部控制工作组织与否，是否进行岗位职责分离和分级授权，是否建立控制制度，对预算制度执行情况的考核还不够，没有立足预算管理全过程，评价的广度和深入还不够。

三、预算管理制度改革对高校的影响

2014年《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）完成首次大修，于2015年1月1日起正式实施，新《预算法》在增强预算完整性、科学性和透明度、规范预算调整和执行、加强预算审查监督等方面均有重大突破。同年《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）印发，对《预算法》修订的内容做出更为细化的规定，提出明确的改革要求。2020年8月《中华人民共和国预算法实施条例》完成修订，将近年来预算管理实践成果以法规形式固定下来。2021年，面对新形势新问题，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）印发，提出进一步深化预算管理制度改革的指导思想、基本原则和主要措施。以上一系列新的法规文件的颁布实施，对高校预算管理有着重要影响：

（一）要求预算编制全面完整

新《预算法》等明确了预算收支范围和编制内容，要求各单位的全部收入和支出均应纳入预算。对于高校而言，实行全口径预算管理，将校内各单位的所有收支全部纳入预算，有利于全面完整地体现学校各项收支，提高对资源配置的统筹能力。

（二）要求预算执行规范有力

新《预算法》等完善了财政部门和各部门、各单位在预算执行中的主要职责规定，进一步厘清财政部门和预算单位的职责范围，强化了各部门、各单位的预算执行主体地位。对于高校而言，认真加强预算执行管理，定期对学校的收支预算执行情况进行跟踪，有利于强化预算约束，提高预算执行效率。

（三）要求深化预算绩效管理

新《预算法》等明确了绩效评价的概念，规定绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据。对于高校而言，建立完善预算绩效管理制度，有利于提高预算资金的使用效益和效率，促进优化学校资源配置。

（四）要求预算信息公开透明

新《预算法》等将预算公开提到了前所未有的高度，要求经批准的预算、决算和报表应在规定时间内向社会公开。预算公开有利于加强对预算过程的社会监督。对于高校而言，预算信息的细化、公开，有助于将所有收支置于阳光之下，让公众对预算进行监督，有利于增强预算透明度，促进透明高校、廉洁高校的建设。

四、全过程视角下高校预算管理内部控制评价要点

完善预算管理评价机制，将内部控制评价贯穿预算管理全过程，深入预算管理各环节，有助于促进高校进一步优化资源配置方式、提高资金使用效益、实现内涵式发展。结合前述预算管理制度改革对高校的影响以及财政部、教育部在年度内部控制编报工作中对预算管理的考核情况，本文认为高校预算管理内部控制评价，应覆盖预算业务的决策、执行、监督全过程，包含对预算管理控制环境、预算管理控制流程的全面评价。

（一）预算管理控制环境层面

根据内部控制相关理论，预算管理控制环境主要是为预算管理控制措施的有效实施提供所需的组织环境。按照教育部《内部控制指南》要求，高校应建立适合本单位实际的内部控制工作机制和内部管理制度，明晰各相关部门在经济活动中的职责权限，落实关键岗位责任控制，保证财务信息安全。因此，笔者认为对高校预算管理控制环境的评价应重点关注预算管理组织机构、制度体系、岗位人员、信息系统、预算监督等关键内容，具体评价要点建议如下：

1.组织机构建设情况评价要点。关注单位是否设置预算管理委员会或类似机构，是否切实承担起预算业务的决策工作；预算归口管理部门和预算执行主体是否明确，各自的职责、分工和权限是否清晰。

2.制度体系建设情况评价要点。关注单位是否建立健全预算业务的议事决策、执行和监督工作机制；是否认真贯彻国家预算法律法规，建立健全并及时更新单位预算管理制度和控制流程。

3.岗位人员设置情况评价要点。关注单位预算岗位设置是否合理，岗位职责权限是否清晰；是否实现不相容岗位职责有效分离；预算业务相关工作人员是否具备专业胜任能力；是否设置关键岗位轮岗制度。

4.信息系统建设情况评价要点。关注单位是否建立预算管理信息系统；是否将预算管理控制流程全部嵌入信息系统；系统是否及时基于制度更新进行改造升级；系统是否与其他业务管理系统实现互联互通。

5.预算监督情况评价要点。关注单位内部审计部门是否每年对单位预算收支实施审计；是否向校内公开预决算信息，接受内部监督；是否主动公开预决算报表，接受社会监督。

（二）预算管理控制流程层面

预算管理控制流程主要是为控制预算各业务环节风险而设计的。根据教育部《内部控制指南》，高校应全面梳理经济业务流程，明确各业务环节风险，并运用适宜的方法进行合理控制。因此，结合高校预算业务实际，笔者认为对高校预算管理控制流程的评价应重点关注预算编制、预算审批、预算执行与调整、决算、绩效评价等关键环节控制情况，具体评价要点建议如下：

1.预算编制环节评价要点。关注预算编制依据是否充分；是否按照上下结合、分级编制、逐级汇总的程序，采用科学、合理的方法编制预算；是否建立相关单位横向沟通协调机制；对于重大事项是否进行科学论证。

2.预算审批环节评价要点。关注单位是否按照分级授权原则，建立预算审批控制机制，明确分级决策审批权限；是否认真执行“三重一大”决策制度，严格按照规定履行集体决策程序。

3.预算执行与调整环节评价要点。关注单位是否建立“先有预算、后有支出”的预算支出机制；是否建立预算统筹调剂机制，对结转结余资金进行管理；是否定期编制预算执行情况分析报告或召开预算执行分析会议；是否建立预算调整申请与审批程序。

4.决算环节评价要点。关注单位是否建立决算报告编制与审核制度；决算编制前是否开展必要的准备工作；决算报告编制完成后，是否按照规定程序进行审批；是否建立预算与决算相互反映、相互促进机制。

5.绩效评价环节评价要点。关注单位是否建立预算绩效评价机制；是否建立系统的考评指标；是否定期开展自评工作；绩效评价结果是否作为改进管理和编制以后年度预算的依据。

结语

预算作为高校治理和发展过程中不可或缺的内容，其内部控制情况直接影响着学校整体资源的配置效率和办学资金的使用效益。高校应切实认识到开展预算管理内部控制评价的重要性和必要性，积极健全内控评价机制，围绕预算管理关键环节科学评价，并加强评价成果的运用，从而为建立以内涵发展为导向的资源配置机制、贯彻落实好过“紧日子”决策部署奠定良好基础。