结构主义视角下中国共产党党内法规体系的优化

2023-03-09 03:52
西部学刊 2023年3期
关键词:法规中国共产党规范

杨 宁

结构主义(structuralism)是认知心理学派的一个分支,强调从大的系统方面(如文化的各个分支或文学的各种体裁)来研究它们的结构和规律性。按照结构主义理论,整体对于部分来说具有逻辑上优先的重要性。因为任何事物都是一个复杂的统一整体,其中任何一个组成部分的性质都不可能孤立地被理解,而只能把它放在一个整体的关系网络中,即把它与其他部分联系起来才能被理解。

以习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话精神为标志,中国共产党党内法规已经形成初具规模的独立系统。然而,“完善的”党内法规体系该如何从“比较完善”的党内法规体系中发展演变而来,值得进一步研究。笔者认为,从结构主义视角来看,目前党内法规体系的主要问题是结构和体系亟待优化的问题。

一、中国共产党党内法规体系的基本结构检视

经过波澜壮阔的百年发展历程,中国共产党党内法规制度体系已经成为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。从党内法规制度体系的成长历程、不同时期党的历史任务的角度看,党内法规经历了1921—1949年的“初创时期”、1949—1978年的“曲折探索时期”、1978—2012年的恢复发展时期、2012年以后党内法规的全面发展时期等几个重要的阶段[1]。目前,党内法规体系已经形成初具规模的独立系统。

(一)“1+4”结构

以2021年12月中共中央审议通过的《关于加强党内法规制度建设的意见》为标志,宏观层面的党内法规制度体系的基本框架基本形成,具体可表述为以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系:“1”指具有最高权威和最高效力的党章;“4”分别指党的领导法规制度、党的组织法规制度、党的监督保障法规制度、党的自身建设法规制度;4个板块的党内法规都统合于党内法规这一根本性的规范之下,有如宪法与其他国家部门法的关系。

1.党章是中国共产党的总章程和根本规范。从内容来看,党章是全党的思想规范和行动指南,党章阐明了党的性质和宗旨、党的指导思想、党员的义务与权利、党的组织制度、纲领任务以及纪律规范等内容。

2.党的领导法规制度调整党组织以外的“执政活动”行为。中国特色社会主义最本质的特征、中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导,坚持党对一切工作的领导,是进行社会主义建设的最核心要素。党在领导经济、政治、文化、社会、生态文明建设以及国防和军队建设方面的工作时,都形成了一系列的党内法规,具有基本的指引和规范作用。

3.党的组织法规制度是对各级各类党组织的产生、职责和运行机制等事宜进行调整的规范的总和。如《中国共产党地方委员会工作条例》对地方的党组织、党的委员会、党组以及党的工作机关和支部等的产生、组成以及职责进行调整规范。党内选举法规以及党的组织工作法规则分别调整党内的民主选举工作和组织工作,如《中国共产党地方组织选举工作条例》和《中国共产党组织工作条例》等。

4.党的监督保障法规制度主要调整党内监督和职责保障的规范关系,包括监督、考评、奖惩、党员权利、机关运行、制度建设等方面的法规[2]。

5.党的自身建设法规制度。用于调整中国共产党各级党组织、党员的内部关系和内部行为,在长期的革命、建设和改革的历史中,党中央领导各级党组织对党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设进行了卓有成效的改革创新,积累了丰富的制度、经验,这些也以党内法规的形式固定下来。如《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《中国共产党党委(党组)理论学习中心组学习规则》《十八届中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》《中国共产党廉洁自律准则》,等等。

(二)“1+1+3”结构

有专家提出,“1+4”结构在一些方面存在缺陷,未能全面反映党内法规的制度实践和结构优势[3]。首先,如“规定”“办法”“规则”“细则”等四类党内规范性文件,很难称得上是主干性的党内法规,这些规范缺乏体系性,如果硬要归入“1+4”体系就会存在融惯性方面的障碍。其次,现行的诸多党内法规无法在“1+4”体系中进行准确归类和定位,例如《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》究竟属于党的自身建设法制度还是党的领导法制度,无法准确归类;又如,《中国共产党党校(行政学院)工作条例》《干部教育培训工作条例》等既是党的自身建设法规,也是党的组织法规;最后,“1+4”体系下诸多分类存在交叉、重叠。2013年,党中央颁布的《中央党内法规工作五年规划纲要(2013—2017年)未采用与“1+4”体系相同的分类体系,主要从党的民主集中制建设、作风建设、机关工作、党的领导、党的工作等方面搭建了党内法规体系的框架。

所谓“1+1+3”,是在党章之外加入了中央制定的党内法规制定工作5年规划,因为党内法规制定工作规划难以纳入到党章和具体的工作规范当中。所以,其中一个“1”是指“党章”,另一个“1”是党内法规制定工作5年规划,而“3”主要包括“党的领导法规制度”和“党的自身建设法规制度”“综合性党内法规制度”。有专家指出,新体系利于促进党内法规制度理论研究的深化,突出了党内法规制定工作规划的重要性,在一定程度上解决了党内法规制度传统分类中存在交叉重叠的问题[4]。

二、中国共产党党内法规体系的基本问题分析

无论是“1+4”体系结构还是“1+1+3”体系结构,都对党内法规体系的制度分类作出了贡献,深化了对党内法规体系的类型化认知。但二者存在相同的问题,即没有注重党内法规的制度实践的分类和理论概念的分类,无法做到尽善尽美,如果一味抠字眼,不仅不利于科学的党内法规分类体系的形成,也不利于达成理论共识。

(一)内部缺陷

党内规范性文件缺乏区分,不利于贯彻落实。党的主张、党内法规、党内规范性文件、党规、党的规矩、党的纪律是不相同的概念[4]。这些概念在历史渊源、内容指向、规范对象、适用程序、制定主体等方面都是截然不同的。比如,“党的主张”是党领导全国人民改革建设的重大建议,可能长期适用,也可能在某一阶段发挥关键作用,比如党中央提出的修改宪法的建议就属于党的主张,并不属于党内法规的范畴,但其重要意义不言而喻。又如,一些“党的规矩”可能并不以文件或其他成文的形式保存下来,而是党内一些具体的办事传统和惯例,具有类似于“先例”的指导作用,是党内优良工作作风和工作传统的集中体现,如革命时期的“三大纪律,八项注意”以及十八大以后的“八项规定”等都属于“党的规矩”。然而,正因为上述概念并没有进行明确的区分,党内规范性文件缺乏形式规制,与党内法规或行政公文混淆,导致真正的党内法规没有受到更为严密、周整的调整和规制[5]。

(二)外部约束

其一,党内法规的制定、修改和完善需要处理好党内法规与国家法的关系。根据《宪法》第一条第二款的规定,中国共产党的领导是中国特色社会主义的本质特征。党内法规的地位和性质具有独立性,它不是正式的国家法,也不宜替代国家法的地位和功能,但是其与国家法在功能上互补并具有耦合性。国家法、社会规范和党内法规共同支撑起了中国特色的法治大厦。其二,党内法规是不同性质规范的有机集合体,在政治、国家、道德和社会的互动关系中,需要保持独立性,正确处理党内法规与社会规范和道德规范的关系。实践中,有的地方党组织和党员要么把党规党纪等同于普通的道德规范,认为可以凭借自己的偏好选择性遵守;要么将属于私人道德领域的问题上纲上线为党内法规禁止的行为。这两种倾向都不利于党内法规执行力的建构。党组织、党员应当模范遵守宪法和法律,也要比普通群众更加模范遵守公序良俗。可能普通公民视为私德的事情,对党员来说就是党内法规禁止从事的行为和工作。然而,这一点在实践中贯彻得不够好。因此,如何处理好党内法规与国家法、普通道德的关系是一个重要的理论问题和实践问题。

三、中国共产党党内法规体系的优化路径

中国共产党党内法规体系化是党内法规工作发展的现实需要,也是深化全面从严治党的基础工程,更是推进国家治理体系和治理能力现代化的组织保障[6]。有专家提出,党内法规体系要做到体系化结构化,就必须内部逻辑合理、外部联结合度、运行动态有序[7]。党内法规的体系要更加优化,必须坚持正确的思想指引和理论指导,必须在内部形成无矛盾、层次分明的内容体系,也必须在外部形成协调、统一的法规运行环境。

(一)坚持以习近平法治思想为理论指导

党内法规是中国特色社会主义法治体系最重要的组成部分。中国特色社会主义法治体系最新、最系统的理论成果和结晶就是习近平法治思想。在构成习近平法治思想的“十一个坚持”中,完善党内法规体系是重要内容。因此,优化党内法规的体系与结构,必须以习近平法治思想与习近平总书记关于党内法规建设的重要论述为指导[8]。

一是要坚持和加强党对党内法规制定工作的坚强领导。这需要构建好党领导党内法规制定工作的方式,也需要处理好党中央与地方各级党组织在党内法规制定工作方面积极性的问题,即发挥中央和地方两个积极性的问题。党中央对党内法规的制定具有绝对领导权,在具体实施机制上,需要加强立改废并举的配套完善措施,配备专门的工作机制、人员,加强党内法规的立改废工作。二是要坚持群众路线,将尊重民意、汇集民智、凝聚民力贯穿于党内法规制定、实施和监督的各个环节。党和人民的关系是鱼和水的关系,任何党内法规的制定都需要建立在深厚的民意基础上,要加强党内法规的民主性和公开性。三是要坚持“四个自信”,指引党内法规的理论创新和实施机制创新,培育丰富的党内法规文化。如同法律一样,如果党内法规不被信仰,它将形同虚设。正是凭借党内法规这一宝贵的非物质财富,我们才能取得一个又一个的重大胜利。

(二)内容体系优化

一方面,化解党内法规的内部冲突。化解党内法规不协调、不一致甚至冲突的首要工作是规范党内法规概念术语的使用[9]。“党内法规”一词已经得到党中央的认可并在实践中落地生根,没有什么争议的地方。然而,如同法律体系一样,宪法、法律、行政法规和部门规章并不属于统一位阶的规范,党内法规体系内部也存在“法规”“准则”“条例”“规定”“办法”“决定”“细则”等概念体系。可以肯定的是,“法规”肯定具有较高的位阶,党内法规应当秉持规范性的立场,明确不同用语规范体系效力位阶的不同,形成层次分明的结构体系,避免上位法和下位法的冲突,也要避免统一位阶规范之间的内容矛盾。

另一方面,实体规范与程序规范相统一。如前所述,目前已经蔚为大观的党内法规体系,更为注重授权性规范和实体性规范的建构和布局,忽视了程序性规范和制裁型规范。从法理学的角度看,一个完整的规范需要包括“假定、制裁、处理”三个基本要素,或者要具备“法律行为、法律后果”两个要素。如果只是指引性的规范,而没有任何辅助实施的机制,也没有对违反一般性规范的制裁措施,那么党内法规的执行力就会削弱,形成“破窗效应”。因此,在党内法规的立改废过程中,要逐渐完善党内法规的执行机制、制裁性规则和保障措施,从而保障党内法规的执行力和实施效果。对于较为原则的党内法规,应当制定专门的解释性文件,并分清解释主体、解释程序和解释范围等关键性问题。

(三)结构体系优化

有专家深刻地指出,完善党内法规体系建设是新时代中国特色社会主义法治体系的政治保障[10]。从结构主义的视角来看,简单的文本内容印证、内容重合并不构成“体系”,规范之间无冲突且相互证立,保持融惯性是党内法规形成结构化的体系的重要判断标准[11]。

一是确保党内法规和国家法良性互动,形成规范之间的支持与证立。如前所述,党内法规体系的结构优化,面临着其与国家法的关系约束。在相对宏观的领域,区分国家法和党内法规的调整对象和作用范围并不存在太多障碍。然而,在一些交叉领域或者实务重合领域,区分两者就存在障碍[2]。例如,“党管干部”“党管人才”是基本的原则,也是明确规定在《党政领导干部选拔任用工作条例》当中的,而《公务员法》的配套法律规范如《公务员培训规定》《公务员录用规定》《公务员调任规定》等,都是以党内法规的形式出现的。这种规范配置导致的问题是,难以确定《公务员法》的配套规范能否适用于非党员公务员的问题。如果这类公务员发生纠纷,法院能否受理并作出裁判?如果配套规范是党内法规,法院是没有裁判权的;如果归属于国家法,则法院可以受理并依法作出裁判。对这一点进行优化完善,只是提出党内法规调整党务关系,而国家法调整公民、国家机关之间的关系,让二者各司其职并不够。应当说,国家法与党内法规应当“双向衔接”。一方面,党内法规需要与国家法相一致,二者不能存在矛盾和冲突;另一方面,为了贯彻“党对一切工作的领导”这一原则,只是在立法中嵌入如“给予公职人员政务处分,坚持党管干部原则”“坚持中国共产党对国家生物安全工作的领导”等这些抽象的原则并不够,还需要在具体的制度机制上,通过党内法规的解释性规范,对具体的领导体制和机制进行细化完善。

二是区分党内法规和规范性文件的形式、调整范围。实践中,各地方各级党组织存在的“文件造规”现象,就是用党内规范性文件取代党内法规的做法。应当指出的是,这种做法不仅在混淆党内规范性文件和正式的党内法规的性质,而且在架空党内法规的实质内容和实质要求。如今,党内法规体系已经比较完善,对于一些长期性、重大性的问题具有一般性的规范效力,在这些问题上,应当避免使用党内规范性文件创造临时性规范。当然,对于那些紧急性的、短期性的、枝节性的制度安排,如前期试点、突发事件处置等,可以用规范性文件进行决策部署。

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