流程再造视角下基层政府减负路径研究

郝书娟

一、引言

随着新时代中国特色社会主义进程的推进，党和国家面临着更加艰巨的任务，各级政府为满足人民利益，服务民生福祉从各方面开展工作。工作内容的急剧增多，工作人员的不堪重负不可避免地带来了“形式主义”的难题，在基层表现得尤其明显。针对此种情况，中央从2019年就针对困扰基层形式主义的问题发布了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并将2019年设定为“基层减负年”。2020年印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》。党中央始终致力于整治基层文山会海、过度留痕等“形式主义”顽疾，要求切实将基层政府的工作重点转移到履行公共服务职能、改进公共产品质量、提高公众满意度上来，树立求真、务实、人民满意的政府形象。

新时代人民群众对公共服务的数量和质量要求进一步提高，现实需求要求职能部门提高工作效率，创新公共服务供给方式，改善公共服务质量。基层政府作为落实大量工作的主力军，工作内容密集的下沉和工作形式的逐渐规范给基层工作者带来了巨大的负担。近年来，“白加黑”和“5+2”现象层出不穷，中央下达的基层减负通知并未获得预期效果，甚至陷入“越减越负”的怪圈。因此，本文从组织流程再造视角分析基层负担繁重的原因，探索积极有效的改善路径。

二、政府流程再造理论和基层减负行动的契合性分析

二十世纪九十年代，企业面临变革热潮，美国学者迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮提出了一种新型的管理理论——企业流程再造。该理论一经提出就在社会上引起巨大反响，通过对企业的业务流程进行再设计，坚持以客户满意度为核心，打破原有的部门职能壁垒，实施流程管理，确实使得企业在成本缩减、效益提升方面获得巨大改进。随着该理论在私人部门创造的巨大效益，它也逐渐在公共部门崭露头角。恰逢我国服务型政府建设的时代背景，结合我国的实际情况，政府流程再造的内涵演变为，政府在履行职能过程中，必须坚持以“公众需求”为导向，对原有的组织架构、服务流程、运行程序进行全面彻底的变革和重组，以适应内外部环境变化，灵活机动做出反应，谋求组织绩效水平提高和公共价值的实现[1]。

政府流程再造理论是对传统科层制的巨大挑战。马克斯·韦伯提出的建立在高度集权和专业分工基础上的官僚制组织结构，具有极强的稳定性，为组织管理发挥了重大作用。但是，层级分明的组织架构在发挥效益的同时显露出了不可避免的弊病。从我国的组织系统来看，一方面，各级政府自上而下发布命令和下达事务，逐级下达，逐级加码，直至到达基层。任务下发的过程中，为了保证政策的落实，各级政府要求下一级单位提供更多的证明材料来反映目标的完成情况和取得的实际效果，对事务的具体实施提出了更多的细则，无形中增加了各级政府的工作内容，这是基层负担过重的直接原因。另一方面，科层制建立在严格的专业分工基础上，依据职能划分出各个部门，分工明确的同时带来了部门林立、本位主义的问题。各部门仅关注与自身密切相关的工作事项，横向职能部门之间缺乏有效的沟通和协调，出现了“隧道视野”效应。在实际工作过程中，经常出现一级政府多部门向下一级单位同时索要相同材料的情况，此时基层单位必须腾出精力应对，重复提交，严重影响基层工作效率。

政府流程再造理论主张在组织内部建立扁平化的组织结构，缩短上下级之间的距离，政府职能的履行以业务流程为主，而不完全依靠部门性质划分，充分发挥互联网现代信息技术的作用，加强组织内的横向沟通，有效克服科层制给基层单位带来的额外工作负担。

当前基层单位确实面临较大的工作压力，工作负担繁重。根据基层治理的工作内容和工作形式可以将基层工作划分为四种类型：内容少，形式少；内容少，形式多；内容多，形式少；内容多，形式多。国家领导人多次批示的“基层减负”措施主要针对实质性工作内容少，工作形式多的基层工作[2]。此类型事务并未给人民带来实际性的效益，反而给基层人员增加了无效的工作内容，降低了行政效率，应着力整治。

三、基层负担困境的生成机制

(一)微观感知维度——基层工作压力感和激励感之间的矛盾

基层单位身处行政系统的末端，行政权力有限。基层工作人员接收到上级下发的工作事务时，这种权力层级强化了基层人员对风险的感知。基层单位是各项政策目标真正的贯彻实施者，与人民群众保持着最直接的联系，承担着政策宣传和实际落地的责任，关系重大。与此同时，上级政府对下级的激励多为负向，以惩罚为主，工作任务完成情况直接关系到考评结果。这就使得基层工作人员在接受任务的同时承担着巨大的心理压力，精神上存在较大的负担。

上级政府各部门向下级单位派发了大量的工作事务，“上面千条线，下面一根针”[3]，均需由基层单位承担。但对基层人员影响最大的是“文牍主义”和“形式主义”，大量无价值、形式性的工作充斥在基层。价值感是激励人员保持工作积极性的内生动力，而大量的形式性工作使基层员工疲于应付，既无法满足成就需要，实现自身价值，又带来了身体上的劳累，是对生理和心理的双重打击，容易引发职业倦怠、行政动力不足等问题。

(二)中观规制维度——制度变革迟滞的负面效应：考核过度与权责失衡

制度环境对于人的行为起着调节作用，人们会根据制度规范的内容修正自身的行为，以适应制度环境的要求。学界将中观制度角度作为研究视角也是一种常见的研究方法。基层负担过重的原因主要受制于严格的考核制度以及权责的严重不匹配。

基层单位要面临常态化的日常考核和不定期的工作督查。工作事务逐级下沉的过程，也是压力向下传导、任务不断细化的过程。任务精细化的同时就使得各类考核指标向标准化、数量化的趋势转变，由上级部门分配到基层单位[4]。与此同时，基层人员数量并无明显变化，因此在精力有限的条件下，基层单位往往会严格按照指标来分配工作时间，出现“唯指标”“唯数字”的倾向，在一些工作上忽略了全心全意为人民服务的宗旨，没有从人民根本利益出发，未切实满足人民群众的真正需求。

基层负担过重还源于早期干部考核的“一票否决”制度[5]。出台此制度的初衷是明确重点项目，引起政府工作人员的重视，督促其完成。但在基层却遭到了滥用，成为助长“形式主义”的工具，随意将不具有战略性、长期性的工作事项定义为“中心任务”，单凭一项任务未完成就要否定一名工作人员的全部劳动成果，这种考核方式缺乏人性化，增加了恐慌感，并不科学合理，是一种简单粗放的管理方式。虽然该制度在中央为基层减负的过程中被严格控制，但滥用现象并未得到真正遏制，而是由此派生出新的模式——签订责任状，由此实现责任转移。责任状的签署过程实现了责任的下沉，但行政权力依然保留在上级部门，权责的不对等严重影响基层单位的履责难度，也增加了工作的成本，需要基层人员耗费更多的时间和精力。出于对责任风险的考量，又缺乏相应的人财物，就会导致基层单位一些工作流于形式的现象。

(三)宏观结构维度——压力型体制所触发的层层加码工作形式

伴随着改革开放进程的推进，党和国家的工作重点转移到经济建设上来，全国各地区竞相追逐GDP的增长。在此背景下，压力型体制的概念应运而生，它对于研究政府的运作逻辑具有极强的解释力和说服力，并且压力型体制理论始终是解释基层负担根源的主要理论[6]。

压力型体制的概念于1998年由荣敬本等提出，“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”[7]早期的压力型体制包含三个要点：一是核心目标是为了实现经济增长；二是通过对任务的数量化分解、派发给下级来寻求目标实现；三是评价主体多元，涉及不同层级的不同部门。压力型体制的内核是“政治化”的过程[8]。一级政府出于突出某项任务的特殊地位，强化下级的责任认知的目的，有意识地将某些重要任务赋予“政治性”的属性，由此引起各级单位的重视，集中完成目标所需的资源。与此同时，任务向下传递时可能存在“虚夸”的问题，一级政府为了直观清晰地展示工作量，会有意扩大任务完成的数量，提出“事事留痕”的要求，逐级加码，造成基层不堪重负。

随着我国社会主要矛盾的变化，全国人民精神文化和物质需求的提高，传统的压力型体制已不完全适应当代政府的运行逻辑。各地各级政府不仅仅要关注经济发展的势头，更要履行好社会服务职能，关注环境、教育、维稳等各方面的问题和需求，提供更加优质的公共产品和服务。现如今的压力型体制中的要素已经发生变化，首先，各级政府不再追求唯经济指标，而是要关注公众满意度、服务质量等各方面的内容，相应的，对政府工作人员的考评指标变得更加全面系统、灵活，体现出人民至上的理念[9]。其次，考核的手段由单一的指标考核向检查、督查转变，方式更加具有灵活性。最后，考核结果的应用方面除了以往的奖励或惩罚，还增加了问责这一项内容。很多时候，面临考核的组织认为，“不惩罚就算是奖励了。”

四、流程再造视角下基层减负之策

(一)坚持以公众需求为导向，强化公职人员的价值追求

应在各级政府中强化一切为了满足公众需求的价值导向，坚持以“全心全意为人民服务”的宗旨，一切行动和目标均要从人民实际利益出发，解决好大众最关心的问题。各级政府在贯彻落实工作的过程中，必须服务于这一核心目标，将人民利益作为终极追求，牢固树立起为人民服务的崇高理想信念。

基层单位人员面对大量的工作事务，但真正令他们心寒的是那些无法为民众带来实际效益的形式性工作，既要花费大量的时间和精力，但又无法真正为人民带来福祉，严重影响着工作积极性。因此，各级政府应强化一切工作服务于人民利益的理念，以此为标准划分各项事务的轻重缓急，着力解决那些和人民群众关系重大、亟待处理的事项，将政府人员的主要精力集中到这些问题上来，逐级下沉的工作也就能真正将人民利益落到实处，那些“形式主义”的东西也就不再有生存空间。

(二)整合业务流程，构建灵活高效的基层治理模式

通过对组织的业务流程进行再造，构建灵活高效的基层治理体制是减轻基层负担的一条必由之路。组织流程再造是对政府内部的运行逻辑进行系统的、彻底的改造，将依据“职能”和“计划”向下级下达任务转变为按照“公众需求”及“实际目标”来重塑政府流程，打破部门之间的壁垒，加强信息的横向流动，减少因信息不共享带来的时间成本，有效减少事务经过的层级，缩短流程推进占用的时间，从而提高服务的效率。此过程并不只是依据目标进行的流程再造，更重要的是要将完成目标所需的权力合理分配，保证权责统一。现实情况是基层单位承担了落实大量具体事务的责任，他们理应拥有相应的权力，这样既能调动基层组织履行职能的积极性，增强人员的信心，又能减少履责过程中的阻力，扫清障碍，保证目标的实现。

以某市的餐饮工商注册流程为例，最初申请者必须先后前往政府部门的多个不同窗口办理营业执照、排污许可、卫生许可、税务登记等业务，其中某些部门甚至还要前往多次，冗长的业务流程严重增加了办理者的时间成本，同时，各不同窗口在不同时间审批同一申请者的业务，也要付出额外的时间和精力。因此，该地政府重塑了该项事务的审批流程，将一个个“并联”的流程转变为“串联”的线路，充分发挥技术工具的作用，实现一个窗口的一站式办理，申请者只需在一个窗口提供相应的材料，便可同步抄送给其他部门，大大减少了流程转移中所耗费的时间，降低了行政成本，提高了行政效率。

(三)完善考核机制，改进考评方法

基层人员面对的不仅是完成大量事务带来的身体的劳累，还有心理上的巨大压力，他们的精神负担主要来源于对工作考核结果的担心和顾虑。因此，可以利用信息化手段，对现有的考核机制进行改进，使其更加科学合理。首先，明确基层单位工作考核的主体，指明汇报对象，减少无序的检查考核给基层带来的心理负担。其次，考核指标的设置必须引入群众满意度这一关键要素。人民是政府工作最终的“阅卷人”，群众的监督和评价能够有效避免基层人员只忙于应付上级的形式工作的情况，保证政府工作落到实处。再次，获取基层组织和人员的考核结果后要坚持奖惩并重，不能一直受限于压力型体制带来的负激励当中，而应根据结果科学公正、客观得当地进行奖惩。奖励是对人员的认可和鼓励，也发挥着激发新的工作动力的作用；惩罚则是一种提醒和震慑，引导他们向正确的方向行进，而不能一味地问责，增加人员的精神压力，助长基层“形式主义”。最后，充分发挥大数据等信息化手段的优势。技术是提升效率的有效工具，在考核中的充分运用能够实现更加科学的评价。大数据技术能够对数据之间的关联性进行分析，考察基层人员履责行为是否合法合规，也能为改进工作实绩提供优化建议，增强考评过程的公平性和透明度，切实减少基层人员的精神负担，使他们全身心投入到为人民服务的伟大事业中去。