全面预算管理在事业单位财务管理中的应用

2023-03-09 09:22周翌嘉兴市公路与运输管理中心
品牌研究 2023年5期
关键词:财务部门预算编制交通

文/周翌 (嘉兴市公路与运输管理中心)

目前,我国铁路、民航、高速公路的建设已经实行了企业化管理,而国道、省道、内河航道的维护和施工都是由交通事业单位来完成的。改革开放后,我国的交通运输工程建设得到了迅猛的发展,基础设施建设的数量越来越多,其投资规模也越来越大,导致预算管理工作越来越繁杂。文章从分析交通事业单位全面预算管理的特点和难点出发,对我国交通事业单位全面预算管理中的一些问题进行了归纳和总结,并提出了改进我国交通系统整体预算管理的对策,以期提高我国交通运输部门的财务管理水平,推动我国交通行业的健康发展。

一、全面预算管理在事业单位财务管理中的作用

交通事业单位在基本建设项目中,资金规模庞大,分支机构众多,特殊固定资产管理困难,项目支出执行差异较大。

在交通事业单位的财务管理活动中运用全面预算管理的先进思想和科学方法,可以使其在规划、控制、协调等方面发挥更大的作用,从而提高交通事业单位人力、物力和财力的使用效益,促进事业单位的财务管理更好地适应交通运输行业的发展趋势。全面预算管理在事业单位财务管理中的具体作用如下:

(一)规划

预算规划是指预测下一年的财务收入和支出,并进行合理规划。在交通事业单位中,全面预算管理的规划功能包括:目标规划、资金规划、工程规划。针对负有行业管理和发展研究职能的事业单位,在制定整体预算时,必须明确事业单位的年度任务和长远目标,以保障交通运输发展重大战略任务为核心目标,着力优化交通资金配置,以更高水平推动交通部门预算管理提质增效,从而实现精准聚焦、绩效引领、有步骤、有计划的发展。通过编制综合预算,实现了对基本和项目经费的统筹规划,实现了对各部门预算经费的合理高效使用。通过编制项目支出预算,对事业单位所承担的重点工作任务和基本建设项目进行合理计划,以项目为基本单元推进项目库建设,建立健全项目入库评审机制和项目库动态管理机制,可以使项目完成时间、工作量和人员职责合理分配,实现人力、物力、财力的最优分配。

(二)控制

交通事业单位的预算编制是以单位目标、资金、工程规划为基础,以量化的形式将各种规划具体到编制中。所以,编制预算可以作为对单位的具体业务进行管控的依据。全面预算管理的控制职能主要表现在对人力、物力、资金等方面,通过制定一个全面的预算来控制基本和项目开支,并为其提供基础,通过编制工程经费预算来控制工程建设资金的规范使用。

(三)协同

交通事业单位的明显特征是分支数量多,在它们的组织结构中,承担着工程管理、行政执法、行业管理和市场监督等多种职能,且各部门职能差异很大,通过全面的预算管理,运用预算计划,实现各部门之间的资金、人员、项目的统筹,增强各部门之间的联系和合作,打破因部门功能的不同而造成的预算执行上的壁垒,使各部门之间的合作和资源配置最优化。

二、全面预算管理应用与事业单位财务管理存在的问题

(一)缺少健全的全面预算管理机构

全面预算管理是财务管理的中心环节,且交通事业单位的部门管理功能呈现出多样化、分支机构众多的特征,部分人仅将全面预算管理视为财务部门对资金使用进行计划和控制的一种行为,将其归结为财务部门的“独角戏”,而忽略了其他部门在财务管理中的职责和职能,造成在全面预算执行中缺少专业的全面预算管理组织[1]。此外,一些直属交通事业单位已经成立了全面预算管理团队,但在组织结构上仍然存在着一定的缺陷。预算的编制基本上是由财务部门独立完成,没有其他部门的参与,由于没有充分考虑到其他业务部门的特殊性和复杂性,导致项目质量、执行进度、后续验收评价等问题难以得到保障,从而影响到预算资源利用的平衡和合理性,也影响到预算执行的效率和质量。

(二)预算编制缺乏精确性

当前我国交通事业单位的预算编制中,主要有以下几个问题:①编制的时间与方法不够合理。预算编制是全面预算管理的出发点,它要求编制人员在编制过程中,对各种收支的可行性进行全面、细致的分析。如果没有足够的时间,就很难确保预算的精确性,从而造成预算在实施过程中必须持续增加的情况。但由于财务年度的起始日期比人大会议核准的时间更早,每年有一个季度未进行预算,或未通过法定程序核准,从而推迟批准一项预算,影响了预算的实施。此外,在编制部门预算时,尽管提出了以零基预算为基础的预算,但现行的许多交通事业单位仍然没有打破支出固化僵化格局,在编制过程中没有对各种成本支出进行再审查,没有考虑到项目支出梳理整合重构,导致了编制效率低、精确度低。②在编制预算时,各部门之间的协调不到位。全员参与、全程管理是全面预算管理的一个突出特征。所以,在每一个环节、每一项活动、每一个部门都是预算的提供者、参与者和执行者。目前,交通事业单位的预算编制是以财务部门为主导,与各相关部门联系与配合,结合各部门的实际情况和需要共同制定。但由于观念的限制,基层预算单位没有充分的参与意识,对预算管理的关注不够。非财务部门的工作人员既不能理解自己的工作与预算之间的关系,也不能正确地理解预算的编制是由财务人员来完成的;另外,部分财务部门编制预算的工作人员,对编制预算的内容、重点、目标、功能等不甚了解,仅凭以往的资料和个人的经验,很难对年度工作作出全面的预测和具体的计划。

(三)预算执行缺乏效率性

预算执行是全面预算管理的重要组成部分,是实现预算绩效目标的重要一环,财务预算执行是否有效,是提高资金执行效率的一个重要保障。当前我国交通事业单位预算执行中存在的问题主要有两大类[2]。①在执行进度方面不均衡。预算进度的执行不平衡,反映了项目实施的效率不高,预算资金不能按照计划的时间进行分配使用。如航道行业的“航道建设发展支出”“港务调度支出”“航道建设与维护”“航运保障体系建设”等项目,由于工作进展缓慢,导致年末资金大量结余,闲置问题突出,这不仅降低了航道建设及养护资金的使用效率,而且极易引发相关事业单位为保证明年预算资金批复量而在年底挥霍资金追赶经费执行进度的情况,这些都对财务资金使用的安全性、规范性和有效性产生不利的影响。②经费的使用不够严谨。一是按拨支付。以航道事业单位为例,由于其下属单位承担了项目建设的任务,一些上级部门在给其拨付资金时,并没有按照项目的先后顺序来安排资金,而是将其全部划入二级单位,作为支出。二是接受并利用虚假发票支付。在调查某交通事业单位时,一些单位反映,基层单位存在资金管理不规范,使用项目经费时较为随意,并且存在擅自扩大项目支出、私自调整资金用途的现象。三是项目开支挤占基本支出。航道建设、公路养护等项目的预算资金拨付时间和项目进度存在差异,基本支出预算下达时间早,项目支出预算下达时间晚,导致项目预算执行中出现项目支出资金拨付时间滞后以及公用经费垫付的情况。同时,因公用经费总限额、部分人员经费水平较低,造成基本支出超支,必须挪用项目预算资金以弥补基本支出的不足。

三、全面预算管理在事业单位财务管理中的应用策略

(一)明确全面预算管理机构的责任

全面预算管理机构按照其组织层级的不同,分别承担各自的责任。预算管理委员会通常在局级单位设置,该委员会的会长为单位领导,其成员为各部门的主管,执行委员为单位的财务主管,但因其各部门的功能有很大差异且有很多分支,所以很难进行全面预算管理[3]。因此,全面预算管理工作小组应设置在直属单位,其职能相对简单,预算管理工作复杂,下属分支机构易于管理,财务主管是该单位的管理人员,其他部门的管理人员是该小组的成员,具体的全面预算管理工作由预算管理工作小组负责,并定期就相关的预算管理工作提出建议。全面预算管理办公室一般设在基层预算单位,它的职能比较单一,预算管理比较容易,下属没有分支机构,其办公室主任是财务主管,需要协调其他各部门完成预算编制基础数据资料的收集等工作,并对上级单位的全面预算管理工作小组负责,需定期向上级全面预算管理工作小组报告。

(二)调整预算编制方法

预算的差异使得预算可以采用补充预算、零基预算、固定预算和灵活预算。在增量式预算编制中,没有将实际工作任务、物价上涨指数等因素考虑在内,从而使预算计算结果不够精确。但是,如果实行零基预算,则会增加编制时间和任务量,增加了编制费用。所以,在编制预算的方式上,可以根据不同时期的情况,采用不同的办法。在经济转型的过程中,零基预算是最合适的选择,而在政策稳定阶段,可采取增量式预算与零基预算相结合的方式。此外,由于交通事业单位的交通业务受自然地理环境因素的影响较大,施工和运行过程中的不确定性较大,存在着客观条件不可改变、突发事件可能随时出现的情况,往往产生预算编制及执行客观上无法正常匹配。必须建立预算与预算执行之间的偏差率,并对其进行误差修正和业绩评价。因此,在今后的预算编制中,要运用科学的方法,根据各要素、各项目的优先次序,采用增量预算与零基预算相结合的办法,将二者的优势充分发挥出来,以提高预算的准确性和绩效性。

(三)完善预算项目库管理

当前,我国交通事业单位的预算项目库还存在着一些问题,一些项目由于前期工作不到位、项目进度滞后导致资金沉淀闲置、“下得快,花得慢”等问题,这就要求加强工程建设和管理。首先,加强基层工程建设的管理。项目库的建立和管理不是一个财务部门能够单独承担的工作,而是要加强与财务部门的沟通和协调,以达到分工协作的目的。项目执行单位负责项目规划、申请材料和项目执行情况的及时反馈,财务部门负责项目审计,并根据项目执行情况及时进行项目库的调整和清理[4]。在项目申报、项目清单审核、项目库调整等各环节,各单位要在项目申报、清单审核、调整项目库等方面明确各自的责任,强化协调,强化项目库的管理。其次,对项目的入库审核机制进行优化。项目库入库评审机制主要是针对“评审主体、评审内容、评审标准”这一问题进行研究。可以根据不同的工程类型,选择不同的审查对象,比如,对经常性工程,可以由单位财务部与项目执行部联合进行评估;对专业技术复杂、投资金额大、预算跨年度的工程,要聘请专业技术人员或专业中介机构进行评估。同时,确立审核的内容和标准。项目评审的内容和标准应该包括:项目的立项依据是否符合国家政策和行业发展计划;项目实施主体的技术和能力与工程难度之间的关系;项目执行时间与事业单位战略计划相一致;支出的范围是否与交通事业单位的项目支出预算管理办法是否一致。此外,还要推进标准化的项目库管理。项目库的管理和维护是一个不断变化的过程,这就要求项目执行单位要加强与财务部的联系和交流,及时将项目进度信息反馈给财务部,并根据国家政策变化和项目执行进度对项目进行更新和整理。

(四)提高监控过程的协同性

业务流程再造必须遵守一系列的基本原理,即“组织架构应以产出为导向,非以任务为导向”,也就是说,控制的重点应放在实际的业务部门,而非作为服务和监管的财务部门,业务部门应当及时从财务部门获取基本的财务信息,并依据其实施情况,与财务部门进行沟通,从而制定出一套行之有效的调控方法。“将决策点置于工作点执行的位置,在业务过程中建立控制程序”是BPR的第二个原则。这个原则涉及预算管理,这就意味着,执行预算的真正权利转移到了业务部门,而财务部门的职责就是执行所需的检查和审批。

当前,由于国内和国际经济的特征,我国交通运输行业在面对外部环境的变化时,业务部门对环境变化的敏感度要比财务部门高,当这种变化转换成财会数据表现出来就会存在一定的滞后性,财务部门必须深入各业务部门,实行业财融合,以达到预算控制目标[5]。由此可知,预算控制部门协同主要体现在组织架构上应采取非结构化小组式管理,完全突破财务与业务部门之间的界线,财务在服务中实现监管,业务在实施中实现调节,建立健全一个以预算监测为核心的监测小组。“团队”是指由于共同的目的和利益而组织起来的集体,它包含普通成员和领导者,让每个人都能充分利用自己的知识和技术来解决问题,达到团队的共同目的。而预算管理小组是由财务部门和商业部门组成,在建立一个团队的过程中,要突破组织内部的职能部门、层级的界限,实现有效的预算控制。

四、结束语

总之,我国交通行业发展迅速,作为行业管理者,应当立足新发展阶段、贯彻新发展理念、服务新发展格局,逐步建立健全“标准更规范、谋划更精准、统筹更有力、执行更到位、绩效更突出、管理更智慧”的预算管理新格局。近几年,随着我国政府会计体制的改革,交通事业单位的全面预算管理出现了一些问题。因此,加强我国交通事业单位的全面预算管理,推动预算管理实现“三个全覆盖”,即交通资金补助政策全覆盖、预算执行监控全覆盖、重大资金政策绩效评价全覆盖,努力做到“四个转变”,即从需求保障向绩效引领转变,从粗放型到精细化转变,从财务为主到业财融合转变,从传统静态向智慧动态转变,具有重大的现实意义。

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