关于事业单位全面预算管理的探讨

文/洪苗 （新疆生产建设兵团第六师芳草湖农场国库支付中心）

社会发展进入成熟阶段以后，对事业单位的履职能力提出了新的要求。考虑到事业单位性质特殊，在过去的财务管理中经常面临各类问题。为了提高财政资金的管理效率和使用效率，事业单位应以当下政策环境为起点，全面落实预算管理工作，以此来更好地助推事业单位稳步发展。

一、全面预算管理在事业单位中应用的意义

第一，可以更好地优化事业单位内部的资源配置。在实际的管理过程中，事业单位需要统一梳理单位的资金与资源存量，提前做好配置工作，并通过预算工具提升各项资源的利用效率。简言之，事业单位可结合自身的实际财务管理水平以及业务能力，制定精确的预算方案和预算计划，对不必要的预算资金加以削减，同时也要根据各部门的具体财务需求做好资源配置工作，进一步提升事业单位的服务能力。

第二，可以有效规避腐败风险。开展预算管理工作，可进一步强化事业单位的内部财务控制水平，事业单位可结合自身实际情况，对下属各部门的财务支出情况以及业务处理情况进行跟踪和分析，以此来更好地控制各部门的财政预算。

除此之外，在事业单位中应用全面预算管理工作，可构建良好的廉政环境，最大限度发挥财务管理工作的价值。同时，事业单位还可采用预算考核、评估的模式来减少事业单位资金违规操作风险，最大限度降低资源闲置或资金浪费等风险，这对于构建和谐、健康、廉洁的政府形象具有较大的助力。

第三，可以确保事业单位财务管理水平得到质的提升。事业单位开展预算管理工作的核心目的是对事业单位内部资金进行管理，通过落实全面预算管理工作，可显著提升事业单位的财务管理质量和水平，强化预算管理可间接提升下辖各部门的财政资金使用质量和效率，以此来确保将各项资金花在刀刃上。

第四，可以有效提高事业单位从业人员的专业素养。事业单位主要面向社会公众提供基础性的公共服务，但是结合实际情况来看，我国事业单位中很多服务人员的专业素养和综合能力存在一定问题，难以有效满足日益增长的公共服务需求。通过落实全面预算管理工作，可对事业单位的整体工作目标进行科学规划，对各项业务环节加以梳理，从而有效提升事业单位服务人员公共服务能力，间接提升事业单位资金的使用效率。

二、事业单位全面预算管理应用现状及存在的问题

（一）预算编制不够精细化，预算目标和战略目标脱节

目前很多事业单位在全面预算管理应用过程中存在编制精细化程度不足以及预算目标和战略目标相脱节的情况。首先，事业单位下辖部门在进行预算编制的过程中，并未严格落实“两上两下”模式，刚性支出难以有效压缩。同时，预算编制环节也是单位与上级主管部门博弈的过程，大部分事业单位及其项目部门更注重财政拨款数量，而不是预算编制质量，以需求为导向编制预算方案，在执行阶段容易产生项目金额和执行结果出现偏差的问题。部分事业单位内部人员调动情况较为频繁，容易导致项目填报资料信息出现偏差。另外，对多数部门来说，进行预算编制最简单的方式就是直接开展项目预算，即根据项目数量以及资金支出情况进行预算编制，但是这类方式也容易降低项目资金的使用效率，严重占用了原有的财力空间。其次，事业单位的预算编制依据多样性不足也是导致预算目标和战略目标脱节的一项重要原因。从调研结果来看，长期以来，我国事业单位在预算编制方法选择上普遍采取比较简单的定额预算法，但是考虑到项目预算编制具有一定的专业性和难度，很多预算项目都难以形成定额的标准，从而导致财政部门在预算审核中经常出现资金执行情况与落实情况存差距显著的问题。

（二）预算执行刚性约束不足，预算资金分配不及时

事业单位落实全面预算管理工作的核心目的在于对内部有效的资源进行科学配置。

简单来说，即事业单位要做好财政资金的科学分配工作，如果将财政资金比作一块蛋糕，则预算执行工作就是如何公平、公正地对蛋糕进行分割。综合来看，导致很多事业单位预算刚性约束不足的原因表现在以下几个方面：第一，很多事业单位的年初预算安排不合理。很多事业单位在安排预算资金时，依然沿用过去的资金安排模式，在预算资金安排时没有根据以往的数据，完全听从部门领导的指令进行预算编制，从而导致预算资金和实际的执行情况相脱节，加剧了财政资金的浪费。第二，预算资金分配不及时。很多事业单位在执行预算的过程中，考虑到预算调整时间节点处于财政年度期末，而事业单位在落实资金方案的过程中需要经过大量的审批环节及流程，很难在当年内完成资金分配工作。根据新预算法的规定，严禁企事业单位和各级行政部门将国库中的集中支付资金列支专户，避免虚增支出进度，由此导致很多单位只能将资金结转结余到下一预算年度再进行使用，难以有效提升当年度的资金预算资金使用效率。同时，针对一些特殊项目如基建工程、水利工程等项目资金进行拨付的过程中，由于上级转移支付资金下发的周期相对较晚，很多事业单位为了应付本年度的绩效考核目标，故意将这类资金结转周期归至下一年，由此导致事业单位资金分配不及时。

（三）预算执行监督机制不健全，监管分散

在落实全面预算管理工作的过程中，实施预算监管工作可有效提升事业单位的预算监督管理水平。科学的监管机制可及时发现预算管理过程中遇到的各类问题，有效避免事态扩大，同时也可以更好地助推事业单位落实全面预算管理工作，有效减少管理目标和战略目标之间的差距。但事实上，很多事业单位存在预算执行控制能力不足的问题。例如：项目部门在执行预算既定方案时，事业单位只注重对预算管理开展进行事前管理以及事后监督，并没有做好预算管理的事中监督工作，由此导致最终的预算执行环节出现问题，如果不及时对这类问题进行处理，则会对事业单位的预算管理工作产生严重影响。

此外，对于预算执行控制需要相应的监督机制作为保障。由于预算编制工作主要由事业单位的内部科室以及财政部门负责监督管理，而预算执行工作则根据各部门的决算以及政府财务报告执行情况进行展示。各事业单位在开展全面预算管理工作的过程中，要全方位开展预算监督管理工作。然而部分事业单位内部并没有设置独立的机构来开展预算监督管理工作，往往都从制度层面入手来规避预算管理中可能遇到的问题，对于全面预算管理中出现的新问题难以进行有效监管。而财政审计部门虽然每年都会对政府预算以及各个部门的预算执行情况加以分析，然后出具具体的审计报告。而审计部门没有独立于单位管理体系之外，且与财务部门、业务部门等属于同级部门，因此很难保证其运行的独立性。加之审计部门与其他部门协同性不足，在预算执行阶段难以针对一些共性问题和普遍性问题进行深度挖掘，由此降低了预算监督管理工作质量。

（四）预算绩效评价不及时，评价结果缺乏应用

首先，部分事业单位在开展预算绩效评价时时效性较差。举例来说，我国很多事业单位从项目立项到最后的绩效评价耗时较长。由于绩效评价时间跨度较大，会严重削弱绩效评价工作的真实性和有效性。其次，事业单位过分关注事前以及事后的绩效评价，忽略了事中绩效评价，降低了绩效管理工作效率。最后，在应用绩效评价结果的过程中，主体评估对象仅为部分财政转型资金，难以确保绩效评价结果的全面性。

（五）预算管理人员有限，综合能力有待提升

任何工作的开展都离不开专业人才的支持。事业单位的财务人员是预算管理工作的主要执行者及参与者，财务人员的业务水平能力直接决定了预算管理目标工作的效率。就多数事业单位的财务人员情况来看，主要存在以下问题：首先，我国部分事业单位应用大规模代理记账模式辅助开展财务管理，利用该模式可更好地提升事业单位的财务管理水平。但是任何事物都具有两面性，该模式为事业单位提供便利的同时，也在一定程度上降低了事业单位对预算管理人员队伍培训工作的重视程度。其次，不断降低的预算管理人员专业能力和综合素质间接对事业单位的财务管理水平产生不良影响。

三、事业单位更好地应用全面预算管理的策略

（一）从源头控制预算编制，推动预算目标和战略目标相融合

为了提高预算管理体系的运行效率，事业单位应把握好预算控制源头，从预算目标设定与分解环节入手，推动预算编制与战略规划相协同。具体可以从以下几点入手：

第一，事业单位财务管理部门要深入落实全面预算管理观念，对下属各部门的预算目标进行细化和分解，并根据事业单位现阶段的核心工作以及预算空间等因素，制定阶段性的财务预算目标。第二，事业单位在制定当年财务预算的过程中要和各部门的中长期规划有机融合，只有把握好财政预算与部门预算之间的内在关联，才能更好地开展全面预算编制工作。第三，事业单位可根据预算项目构建定额标准体系，对于预算编制过程中支出内容近似的项目可应用协调编制方法加以编制。在套用预算定额标准体系的过程中，要求各个科室积极参与其中。第四，预算编制涉及的收支项目必须符合单位实际情况，并在编制完成以后做好二次稽核工作，结合各部门实际情况构建一套集科学性、严谨性以及规范性于一体的项目预算定额支出体系，通过对部门资源的优化整合来满足上级部门的“花钱问效”预算要求，进一步提升事业单位预算管理质量和水平。

（二）加强预算刚性约束，规范预算调整程序

为进一步强化各部门的预算刚性约束能力，可采取以下措施：

第一，要求事业单位各部门要构建预算进度跟踪机制，各部门的财务人员要对部门预算支出情况每间隔30天或90天进行定向监督和跟踪。第二，对专项资金执行力度较差的部门要及时发出预警，要求其提升资金分配进度，最大限度提升财政资金的利用率。针对多次提醒后资金进度使用率依然较差的部门可降低下一年度的专项资金规模。第三，要对事业单位的预算管理工作水平展开定期或不定期的考核，从而为后期的预算工作开展提供参考。第四，要严格规范调整预算程序。根据预算法要求，各事业单位部门结余资金以及连续两年未使用完的结转资金，根据规定要收回国库，这样可以最大限度减少部门沉淀资金浪费。同时在开展预算管理工作的过程中，要求各事业单位要严格遵守预算法以及其他法律法规政策，稳步推进预算管理工作。第五，在执行各项预算的过程中，要同步做好成本管理工作，避免出现开支过度的情况。有效遏制年底突击使用预算资金此类现象发生，最大限度提升资金的利用率。

（三）建立预算管理委员会，充分利用外部监督

事业单位的财务管理人员一定要深刻认识到全面预算管理工作的重要性。

首先，由于预算管理工作具有较强的独立性和复杂性，各事业单位要结合自身实际情况，构建全面预算管理委员会，并将该部门作为重点部门，赋予一定的职权。预算管理委员会的相关成员不仅要包含各个业务科室的主要负责人，也要包括财务部门的工作人员，通过各部门之间的通力合作进一步提升预算目标，确保预算计划的有效落实。其次，要充分利用互联网监督平台进行协同监督，加强对预算资金使用流向的监督管理工作。最后，不断强化事业单位的预算管理绩效评估工作，针对事业单位花钱无效的问题，要加以问责，最大限度提升事业单位预算管理效率和质量。

（四）坚持绩效导向，推进预算绩效评价结果的应用深度

为进一步强化事业单位的预算绩效管理水平，可采取以下措施：首先，要求各事业单位要构建绩效管理机制，该绩效管理机制要和事业单位的预算执行管理水平相挂钩。其次，事业单位还要大力推动绩效评价结果应用工作，事业单位可通过对绩效评价结果的深度应用，进一步提升单位的绩效管理水平。再次，事业单位可构建绩效评价结果公开通报制度，针对年终绩效评价结果不合格的部门，要予以通报，并将通报情况反馈给上级部门，要求该部门要限期对存在的问题进行整改，并对整改结果予以公示。最后，要将事业单位工作人员的个人奖金及评优与绩效考核结果相挂钩，这样可以最大限度调动事业单位预算管理人员的工作积极性。在下一年预算资金安排中，可对绩效考核结果较好的部门给予一定的政策倾斜，对绩效考核结果较差的部门要予以问责，以此有效提升事业单位财务预算管理工作的实效性，激活事业单位管理能力。

（五）落实主体责任，加大预算管理人才培养

为进一步提升事业单位的预算管理水平，事业单位还要充分做好预算管理人才的培养工作。具体可采取以下措施：第一，事业单位可尝试退出单位代理记账模式的方式，根据部门的实际情况构建符合部门未来发展的预算管理体系。而针对财务管理确实存在困难的，事业单位则可适当保留代理记账模式。第二，事业单位还要强化对财务管理人员的培训，以此不断提升其专业能力和专业素养。事业单位可安排预算管理人员参加各类培训会、交流会以及研讨会，提升个体综合素质和管理水平。第三，财务工作和各个科室的工作应该相互融合，财务人员要积极参与到事业单位的主体业务工作中，最大限度提升事业单位的财政管理水平，有效帮助各科室解决预算管理中存在的问题。

四、结语

综上所述，随着我国市场经济水平的不断发展，事业单位一定要深刻意识到全面预算管理工作的价值和意义，只有通过全方位落实预算管理工作，才能有效提升事业单位的整体服务能力和水平。

实践中，事业单位可采取强化预算管理意识、构建完善的预算管理流程体系、做好预算人员培训工作等方式，进一步提升全面预算管理工作的质量和实效性，更好地推动事业单位稳步发展。