提高测绘事业单位内部控制规范性的对策建议

文/周施宏（自然资源部黑龙江基础地理信息中心）

随着市场经济高效运行发展，内部控制已经成为各领域运营发展的关键内容，规范有效的内部控制可合理指引事业单位在各项经济活动中严格遵循相关法律规定，以此达到理想效果。对于测绘事业单位来说，财务管理和内部控制均属于重要管理范畴，一般情况下，测绘事业单位财务部门仅发挥到会计效用，这并不利于测绘事业单位日常发展。加之所处市场环境瞬息万变，财务部门在承担财会基础职能的前提下，还需积极参与到单位测绘业务活动的内控流程中，基于此提升测绘事业单位经济应用成效。总之，我国测绘事业单位内部控制体系待优化空间较大，在当前背景下，内部控制的不足之处日渐显著，故而需要测绘事业单位不断提升内部控制水平，保证单位实现稳定、可持续发展。

一、内部控制对测绘事业单位的重要性

（一）推动测绘事业单位实行全面预算管理

全面预算管理是实施内部控制的有力手段，内部控制是串联各项业务管理的纽带。基于《内部控制规范》中包含的五项内容，呈现出相对独立运行状态，利用全面预算管理有机结合内部控制体系的五项内容，将测绘事业单位的主要问题集结于统一的体系当中。

（二）提升测绘项目核算精确性，优化绩效考核质量

随着测绘地理信息事业的高速发展，不断促进项目核算和内控协同式管理，由于该行业承接大批公益性、社会市场服务性项目，需进一步细化项目核算，凸显财务管控的必要性，表面化内部控制手段无法科学协助单位制定管理方案，通过强化内控管理可实现多项功能，实施质量直接影响单位财务管控水平，进而提升整体项目考核质量。

二、影响测绘事业单位内部控制规范性的原因

（一）内部控制环境缺失

立足于执行理论维度，内部控制效果实现程度主要依存于单位执行力。在内部控制环境建设有所缺失的情况下，势必会阻碍事业单位内部控制的推行。据此，测绘事业单位只有架构性制度，尚未配套科学健全的保障性体系，单位内部创建的文化环境普遍有所缺失，单位文化属性不明显，无法将单位整体发展目标和个人建设有机结合，单位员工职业规划不清晰，测绘事业单位未能科学指引职工树立正确的价值观。同时，测绘事业单位在人力资源管理过程中，重职工专业资历和学历，轻职工综合素养，极易诱发单位内部用人风险。此外，单位现行奖惩方式单一化、表面化，导致工作效率大大降低。

（二）尚未建立完善的会计内控制度

1.预算控制方面

测绘事业单位编制预算过于粗放，在未与相关部门取得联系交流的情况下就开展做预算编制。依据基础功能划分预算，但未能结合单位各部门实际情况落实预算。测绘事业单位在预算制定过程中，往往是依赖历史预算，进行数据调整，未结合各部门实际情况编制预算，导致部门预算严谨性缺失，个别部门的工作与预算要求相悖，且尚未建立整套完善的考核评估制度，使预算管理流于形式。此外，测绘事业单位支出监控不落地，一旦发生经济问题，无法及时制定应对措施。

2.支出控制方面

单位支出控制方面缺乏专门、完善的控制机制，而且会计工作不落地，财务部门主要负责支付款项和记账工作，对测绘单位部分项目建设情况、决策执行情况和实际业务缺乏深层理解。在合同签订环节，财务部门参与性不足，对合同约定执行内容缺乏充分了解，导致财务部门作用发挥受阻，仅局限于付款和记账，使财务控制和监管工作趋于表面化；在日常工作进程中，相关费用报销主要采用实报实销，未能明确划分费用报销范畴。

3.现金流转方面

测绘事业单位外业生产时，在非公务卡刷卡条件的范围内开展工作，这一过程中产生的日常生活费用、材料采购费用、零星支出等，都以现金支出形式为主。然而，如果将大量现金集中在外业作业人员手中，容易引发混淆、贪污、私挪、丢毁等风险，对资金使用带来安全隐患。

4.成本费用方面

基于测绘外业作业的特殊属性，资金使用呈分散状，各团队资金使用都设置了一定权限，加之工作开展环境艰苦，无法保证第一时间获取正规发票，所以采用现金支付，该方式极易出现流程缺口，引发弄虚作假行为。

5.工日分配方面

测绘事业单位生产人员绩效补助采取工日核算管理手段，而所谓工日核算，主要是各单位以各程序开展效率、地域地貌、范围分布、经济运行情况为基础参考依据，结合现行测绘技术、产品形式、技术水准，以每工作日八小时为单位，计算生产目标各流程所需时限，汇总工作目标完成的总时限，以此编制项目计划生产工日表，进一步核算各环节人员的绩效补助。另外，自然环境、人文要素对单位外业生产影响较深，工日测算依存于历史经验，各小组在划分工日时，容易出现另眼看待、虚假分工来诈骗补助等问题。

（三）信息沟通渠道受阻

1.信息沟通机制不完善

由于测绘事业单位现行制度待完善，造成信息沟通受阻，各部门之间联系不紧密，沟通不及时，诸多职工工作地点多位于野外，一旦不能及时传递信息，便会严重影响工作顺利推进。测绘事业单位未能搭建信息交流平台，一般情况下信息输送形式以邮件、短信为主，该传递方式极易出现信息泄密现象。此外，测绘事业单位采用的信息交流方式严重滞后，一般是借助传统媒介，在面对突发情况时信息发布速度缓慢，未针对该类问题构建规范的投诉举报机制。

2.信息与沟通制度建设意识不强烈

测绘事业单位未能建立整套完善的信息交流体系，不利于系统工作效率提升，给会计信息传递工作带来负面影响。测绘事业单位针对舞弊行为未能构建有效的制约机制，以及揭发、调研、处理机制，使一些部门未在第一时间公示信息，反而不利于反舞弊举措的实行。部分测绘事业单位资产管理部门、预算编制部门、预算实施部门之间缺少高效交流，在预算开展过程中出现超预算现象，进而严重阻碍预算落实。

（四）内外监督流于形式

立足于委托代理理论角度，测绘事业单位始终承担受托人职责，以便于发挥信息优势，但委托人信息渠道逐渐变少，无法获取全部所需信息，造使其处于不利局势，受托人具有谋求自身利益的天然优势，导致单位权限监督力度薄弱，极易发生权限滥用问题。测绘事业单位尚未构建专门内审机构，普遍交由财务部门开展，这种监督方式并不能充分发挥作用，内审独立性缺失，没有部署专业人才开展管理活动，还有部分单位审计工作由会计负责，如果仅有一人负责两项工作，无疑会影响到监督成效。当内部审计成为固定形式后，内部控制则无法发挥自身作用，针对内审、监管尚未构建规范有效的机制，在监督工作中，过度注重经济活动，忽视内控机制的评价工作。此外，企业尚未建立内控评价制度、关键岗位轮岗制度等，对部分不具备轮岗条件的岗位或人员所组织实施的业务活动未建立专项审计制度，造成内部控制监督与评价缺乏对人力的约束控制。

三、测绘事业单位提升内部控制规范性的策略

（一）建立良好的内部控制实施环境

1.领导层提升内部控制重视程度

测绘事业单位在确定战略、实行战略环节，需最大限度发挥作用。如果领导层对相关制度缺乏重视，势必会影响制度实行，为激发内部控制作用发挥，领导层首先需要转变自身管理理念，加深对内部控制内容的理解，逐步推进内部控制制度的制定和执行，从整体上提高单位管理水平，保证内部控制充分发挥作用。此外，测绘事业单位领导层需加大对内部审计报告和建议关注度，实时把控内控的不足，制定应对措施合理处置相关问题。

2.强化测绘事业单位内部文化建设

第一，指引全体职工树立科学价值观。在测绘事业单位内部开展专业文化活动，推进内部文化建设工作，挖掘先进代表发挥领导作用，协助其他职工树立正确价值观，不断激发职工工作积极性和主动性，尽力优化公共服务质量。第二，促进职工间交流沟通，部署单位发展规划，将职工个人职业发展目标和发展规划深层结合，为员工职业发展确定长久、科学目标，帮助员工最大化实现个人价值，引导全体职工形成正确的荣辱观，增强自身归属感。第三，管理层要发挥引导作用。测绘事业单位需充分履行个人责任，强调个人综合素养培养工作，积极落地廉政建设，在单位文化建设中发挥带头作用。

3.遵守内控理论，建立信息沟通机制

为提升控制效率，测绘事业单位在建立内控体系时需选择合理的信息技术，结合管理需求构建信息管理平台，有机结合信息系统和内控制度，针对各项经济活动实现自动化控制，以此减少人为干扰的风险。利用信息技术实现信息采集、信息共享时，需完成初步信息筛查、整合，保证信息的真实性，发挥信息的积极性作用。另外，测绘事业单位需建立信息沟通机制，制定应对措施有效解决各种问题。

（二）健全会计内部控制制度

1.构建预算管理体系，发挥预算控制作用

测绘事业单位财务部门按照既定方案、业务活动等内容确定预算，做好精细化预算，明确规定收支金额，针对各项支出计划使用途径，务必做到专项资金“专款专用”，在预算中引入全部财务收支项目，严格管控预算实施。在预算执行过程中，需科学分解预算指标，指引各部门深入掌握自身预算指标，并加大管控力度，严格根据预算要求建立执行体系，避免出现超预算行为。另外，单位财务部门需制定有效决策监管预算执行，构建预算考核机制，确保发挥内控作用的基础上，有序实现预算目标。

2.完善支出审批流程，建立支出公开制度

完善单位支出审批流程，要求生产环节所产生的全部支出，均由团队会计人员进行单据审核，再由队长签字确认。实践中，为保证每笔支出的真实性，还需构建整体支出管理公开机制，设置公示板块，在生产过程中实现“四公开”。分别是公开生产费用支出、公开工日划分、公开工作任务、公开工作难度。据此，保证支出活动的公开、透明，将全部支出纳入监督范围下，有效减少过度占据单位利益的现象。

3.规范备用金管理，降低资金使用风险

规范备用金管理具体从以下方面着手：一是各小组合理安排备用金管理人员，组建专业人员队伍；二是为管理人员设立专用卡户，并定期组织检查活动，不可和个人资金混淆使用；三是严格规范备用金审批流程；四是设置合理借用额度，对单次借用额度峰值作出明确限制，规定不可超出30万元；五是将备用金审批、管理、使用环节人员明确区分；六是明确要求翔实记录备用金辅助账目；七是定期整合月度发生的全部费用，报送至财务部门完成审核；八是每年末统一归零备用金，将银行卡利息返还至相应单位。例如：实操环节中，测绘事业单位将备用金直接汇入银行卡，通过简化备用金运转流程，大大降低资金使用风险概率。

4.加强成本控制，事前编制用款计划

各职能部门与团队充分明确自身职责，相互协作，在确认年度生产目标和预算后，由相关部门根据既定成本费用支出范围和标准，按照项目类别预测薪资、材料费等多项费用，并编制直接费用细化预算；由财务部门依据间接费用和期间费用预算的实际支出，以及制度规定的开支范围展开编制；财务部门整合项目细化预算起草预算方案，上报单位办公会审核确定；相关部门按核定结果细化预算，按照生产方案分解下达任务至各职能部门和团队。

用款计划管理是单位项目费用事前控制工作的关键环节，通过定期填写用款计划表，进而规范各部门、团队资金用款计划，以便为测绘事业单位编制月度用款计划提供重要依据。通过实行月度资金用款计划，可将费用使用额度控制在预算范畴内，保证监督生产执行和预算执行进度的统一性。

5.做好工日核算工作，规范工作流程

规范工日核算工作流程，安排小组负责人员编制生产工日报表；生产管理部门负责审核实际工作任务和工日报表；人事部门负责记录员工考勤、复核工日报表，编制费用支出拨付表；财务部门按照上述表单，将资金转入员工工资户头。

（三）发挥内部监督与外部审计的功能

1.促进各岗位、各部门的信息沟通

由管理资产部门和财务部门完成对账，会计和出纳复核银行存款和现金，基于现行制度梳理当前沟通方式及沟通频率，进一步促进单位各岗位、各部门的沟通效率。利用先进信息技术手段，建立反舞弊交流体系，识别舞弊风险，遵循规范性、科学性原则推动经济活动，避免舞弊行为发生。在制定反舞弊制度时，需充分明确部门职责，重新规定业务流程，制定处置措施应对风险，按照相关制度解决问题。建立投诉举报体系，增设信箱、设立投诉热线等，梳理投诉举报流程，以便于单位清晰认识自身缺陷。

2.加强内部审计，完善财务内部监管机制

建立由领导层直系负责的审计委员会，下设内部审计部门，组建审计培训活动，以此提升专业能力，培养综合素养，要求内部审计人员具有相关专业证书。编撰内审手册，明确规定单位审计方法和现有程序。建立内审评价体系，针对内审问题提出改善建议，部署专业内审人员，确定整套工作流程。具体而言：一要加强单位预算审计管理力度，集中于事前监督环节，深入剖析预算内容，识别问题、作出整改；二是加大过程控制关注力度，制定有效措施监管内控实施情况，做好经济活动监管工作；三是贯彻落实关键岗位轮岗制度，定期更换关键岗位人员，实行财务部门职能交叉管理。如轮岗过程中存在不具备轮岗条件的岗位或人员，则需要对相关业务活动开展专项审计，加强对关键业务节点的风险监督与防范。

3.加强外部监管，持续完善内部控制

上级管理需加大单位内控体系和执行情况的监督力度，向下属提出可行建议。借助第三方中介机构做好外部监督工作，与中介机构达成合作关系，由注册会计师审计财务工作，选择适宜审计手段评价单位内控实施情况，在审计工作完成后编制专业报告，适当调整内控制度。

（四）建立内部控制自我评价机制

1.结合内控情况建立评价机制

采取先进手段评价单位内控实施。评价落实后，编撰书面文书，对于内控执行中作出重要贡献的员工，应当及时进行表扬和奖励；对于内控执行中未遵守工作要求的员工，应当作出适当惩处。另外，一旦发现内部控制存在问题，需采取有效措施，完善内控规范执行要求。

2.构建内部控制自我评价体系

实时评价测绘事业单位内控工作开展情况，如果测绘事业单位尚未设立专职内控评价机构，可通过与第三方中介机构达成合作关系，由中介机构评价单位内部内控实施情况，根据最终整理的评价报告对内控作出适当整改，进而保证内控充分发挥作用。

四、结语

综上所述，内部控制建设属于一项复杂性、长久性的工程活动。测绘事业单位在实施内部控制过程中，需积极推进，相关部门剖析具体问题，确定内部控制作用和地位，保证全员参与性，扎实管理基础，汇总内控管理要素，持续完善监管机制，建立整套管控模式，在规范内控、提升能力的同时，做好单位重点测绘项目，由此推动测绘事业单位实现可持续发展。