地方金融组织概念界定的短板与补齐

周珏

《地方金融监督管理条例（征求意见稿）》授予地方政府金融监管权，并通过界定地方金融组织的概念来划定地方金融监管权范围。但地方金融组织概念“不完全列举加兜底规范”的界定方式在面对金融创新时存在滞后性缺陷。这可能导致地方政府出现金融监管缺位和错位问题，难以有效防控金融风险，不能维护金融稳定。

2021年12月中国人民银行发布《地方金融监督管理条例（征求意见稿）》（以下简称《条例》），赋予地方政府金融监管权，并通过界定“地方金融组织”概念划定地方政府金融监管的范围，以此解决地方金融监管缺位和错位的问题。面对地方金融快速创新，地方金融组织概念能否有效发挥清晰划定监管权限的功能是需要关注的问题。

一、地方金融组织概念界定

（一）地方金融组织概念的界定方式

《条例》第九条通过不完全列举地方金融组织类型加概括性规定兜底的方式界定地方金融组织概念。第九条首先列举“小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司和地方资产管理公司”七类机构为地方金融组织。随后规定“法律、行政法规或者国务院授权省级人民政府监管的从事地方金融业务的其他机构”也属于地方金融组织，对列举无法穷尽的地方金融组织类型做出概括性规定，以此协调金融市场快速创新与法律稳定性之间的冲突，确保政府对地方金融组织的有效监管。另外按照《条例》第五章规定，地方各类交易所、开展信用互助的农民专业合作社、投资公司、社会众筹机构由地方政府负责监督管理、风险处置和清退等。结合《条例》第九条和第五章的规定，可以明确第九条和第五章列举的“7+4”类组织之外，法律、行政法规、国务院授权省级人民政府进行监督管理的从事地方金融业务的机构属于地方金融组织范畴。

（二）地方金融组织概念界定的实质

2006年以来，为解决“一行三会”难以有效监管地方金融的问题，中央政府及其相关职能部门便以具体性、行政性分权的方式，零散地将部分地方性金融组织或业态的监管职责与风险处置责任让渡给地方政府或其指定的地方金融管理机构，甚至是与之相关的政府部门。小贷公司、融资担保公司、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司、区域性股权市场陆续成为地方政府监管的金融组织。

法律概念是“对各种对象进行概括，抽象出它们的共同特征而形成的权威性范畴”。地方金融组织概念并未对前述金融组织的特征进行概括，其列举式定义是对以往地方金融监管授权的确认和汇总。《条例》第九条地方金融组织概念表述为由地方政府监管提供金融服务的组织的总称可能更为恰当。

（三）不完全列举的补强

判断一个客体是否属于某个概念，可以借助于逻辑的涵摄程序。如果某客体具备该抽象概念所要求的全部必备特征（要素），我们才可将其归属到概念所描述的客体种类之中。具体列举概念的外延，并非对对象特征的抽象，无法将未被列举的事实涵摄在概念之中。以概括性规定兜底则成为弥补法律漏洞、保证法律普遍适用的方法之一。《条例》通过“法律、行政法规或者国务院授权”的概括性规定彌补列举具体金融组织类型无法充类至尽的不足。明确了未来出现新的金融组织或者业态需要经过中央授权方能纳入地方金融组织的概念之中，也表明只有获得授权，地方政府才能对新的金融组织和行为行使监管权。

二、地方金融组织概念的不足

地方金融组织概念列举的具体组织类型是对过去具体授权实践的确认和汇总。未来新的金融组织或者业态是否交由地方政府监管则赖于中央通过三种方式授权。一是国家立法机关制定法律；二是国务院制定行政法规；三是国务院做出授权决定。面对金融创新快速迭代，“中央授权”容易陷入滞后困境，难以回应地方金融监管缺位和错位问题。

（一）授权滞后的原因

1.市场监管的“二次性”导致授权滞后

市场监管是政府对市场失灵的回应，属于对市场的“二次调整”。市场失灵是市场监管的必要条件，也是划定市场监管范围的依据。金融市场出现失灵，政府需要先识别市场失灵、评估启动监管的必要性与可行性，才可能做出监管决策，进而实施监管。金融监管因此滞后于金融组织和金融业态的创新，很多时候甚至是滞后于金融风险的。市场监管的启动与市场失灵的发生之间存在时滞。再加上中央对地方的授权过程，时滞问题会更加严重。

2.央地之间的信息不对称导致授权滞后

激励组织理论将分权归因于下级具有信息比较优势，上级让渡控制权给下级有助于利用下级的信息比较优势。地方政府对于地方金融组织信息的掌握要优于中央政府。地方政府对服务当地的金融组织进行属地管理，其往往第一时间接触和管理地方金融组织及其提供的服务。而中央政府远离地方市场，很难及时接触地方金融组织，信息收集链条长、成本高。中央政府掌握地方金融组织及其提供服务的相关信息存在滞后短板，其授权也会滞后。

3.法律的滞后性和稳定性

法律具有滞后性和稳定性，生动的社会实践总是会产生法律所“意想不到”的新问题。金融业态的创新、发展处于变化之中，立法者很难预先提出符合金融市场实际并长期有效的制度措施。立法程序的慎重也使得法律规范的出台往往落后于社会实践。为了保证法律、行政法规的稳定性，立法、修法均十分慎重，历经反复讨论、斟酌，立法周期长达数年。面对快速发展的金融创新，法律、行政法规的授权必然是滞后的。

（二）授权滞后的后果

政府应当具有相当的权力以支撑其实现公共利益的职能，政府权力应当受到有效约束以保护私人权利不被恣意侵犯。在获得授权前，地方政府行使金融监管权就会面临依据不足，约束不力，从而发生地方金融监管的缺位和错位问题。

1.缺位问题

金融风险发生的原因复杂多样，金融监管机构采取措施防控金融风险面临不确定性。在强化金融风险防控属地责任的背景下，这种不确定性增加了地方政府和官员政治风险的不确定性。面对多重不确定性，各级政府官员疲于应付之余也会选择种种避责策略。由于未获得明确授权，地方政府的金融监管权力处于不确定状态。地方政府为规避风险可能运用各种策略逃避自身责任。现实中由于社会事务的复杂性，上级政府既不具备逐一厘清排查社会问题的充分资源，也缺乏处理社会矛盾的经验，因此，上级政府对下级政府的正式控制权实质是有限控制权。上级政府很难做到及时纠正地方政府的避责行为。这可能会放任金融风险发生，延误金融风险防控时机。等到金融风险大规模爆发时，来自上级政府的清理型风险处置会阻断金融新业态发展，导致金融市场治理再陷“收放循环”。

2.错位问题

无论对上级政府，还是对辖区内居民，地方政府都承担着多重职能，多个角色之间可能是兼容的，也可能是冲突的。“多任务委托代理模型”显示，不同任务的完成绩效在可度量性上有很大差别，代理人一般会把更多的努力配置到绩效可度量性高的任务，而对绩效可度量性低的任务敷衍应付。

金融为实体经济发展提供资金支持。受以经济增长为主要指标的晋升锦标赛激励，地方官员往往会通过扩大金融服务的供给来发展地方经济。即使当前激励方式转向多元化，经济增长考核指标的重要性有所减弱，地方政府促进辖区经济增长的积极性依旧不减。对于地方政府来说，地方经济增长状况和发展速度是一个更易考核的硬指标，且能够对当地民生改善奠定物质基础。而金融风险的集聚和爆发是一个需要时间积累的过程，风险周期与官员政治周期会发生错配。地方官员便能采取机会主义行为，以金融发展职能替代金融监管职能，放任金融风险的发生。

三、弥合创新与滞后的裂痕

（一）概括特征

列举式定义的不完全概括导致地方金融组织概念无法涵盖未来的金融创新监管问题。“法律、行政法规或者国务院授权”的兜底规范则存在滞后性缺陷。弥补上述缺陷的路径之一是重塑地方金融组织概念，概括地方金融组织的全部特征，以使概念能够涵摄新的金融组织或业态。

有学者将地方政府监管的金融组织划定为类金融机构、微型金融机构、小微金融组织、普惠金融组织等。有的学者将地方政府监管的金融组织的特点概括为处理普惠事务、服务地方经济和不吸收公众存款等。但上述界定存在与现实脱节的问题。首先，当前我国中央金融监管机构也监管类金融机构，如金融担保公司、消费金融公司由银保监会监管。其次，普惠金融、小微金融和微型金融关注的是金融服务的覆盖率和可得性，意在解决金融排斥问题。受中央政府监管的金融机构，如银行和保险公司等也提供普惠金融服务。再次，服务地方经济的金融机构不仅有地方政府监管的金融组织，还有中央政府监管的金融组织。最后，概念列举的各类地方金融组织均有全国展业的情况，并非局限于初创时的注册地。

（二）权力配置的复杂性

中央和地方金融监管权的配置受到政治、经济和历史等多重因素的影响，央地金融监管权划分是一个历史与逻辑相一致，中央与地方相互协商博弈的过程。概念的过度抽象化和“非此即彼”，很难涵盖这一复杂多变的过程。从国外的经验来看，中央和地方（或者说联邦和州）的金融监管权纵向配置并非一刀切地进行划分，而是呈现复杂性。

在美国，针对不同金融机构的监管权纵向配置纷繁复杂。以银行为例，联邦批准经营的银行为国民银行，主要由货币监理署监管，同时服从美联储和联邦存款保险公司管制。各州批准的银行为州银行。加入美联储系统的州银行由美联储和各种银行管制机构共同监管；购买了联邦存款保险但未成为美联储成员的州银行由联邦存款保险公司和州银行监管机构共同监管；未购买存款保险的州银行由州银行监管机构独立监管。又如，美国的保险公司不仅全国展业，甚至在全世界展业，但美国的保险公司主要由各州监管，保险公司不仅受到注册所在州监管，还受到开展业务的州监管。在德国，证券市场也由联邦和州按照各自的职责进行监管。联邦金融监管局主要负责从联邦层面监管证券市场违规行为，州政府主要負责对交易所进行机构监管和运营监管。

（三）缓解滞后性的路径设计

通过判断对象是否存在抽象概念所必备的要素来界定地方金融组织，进而明确地方金融监管权的范围是不现实的。建立反馈高效的授权制度缓解上位法或者中央政府授权的滞后性成为解决问题的可选路径。学者马骁和唐清利等在探讨我国中央与地方财政关系问题时，提出了建立理性沟通模式下的中央政府和地方政府的沟通协调机制，以解决地方政府对中央政策的背离问题。该机制由意见双向传递、中央职责分解、地方主动履职和民众渗透参与四部分组成。借鉴该体制，本文提出反馈高效的授权制度建议：

1.建立中央、地方两条金融服务投诉通道以及市场监管各职能部门与消费者保护组织间的信息共享机制，提升中央政府掌握信息的效率。

2.建立由金融稳定委员会牵头的央地联席会议制度，加强意见的沟通和传递。

3.增强现行行政法的回应性，在先试先行方面对地方政府进行完整的金融监管执法授权。

《条例》对地方政府进行金融监管授权的目的在于依法设定权力和约束权力，压实地方责任。快速金融创新与授权滞后的冲突将权力置于“无处安放”的境地。建立回应性的“安放”制度是缓解冲突的措施。包括《条例》在内的法律、法规，应当建构具有高效反馈能力的授权法律制度，构筑完备的赋权与限权法律机制，弥合创新与授权的断裂。

（作者单位：云南财经大学法学院）

基金项目：云南省教育厅科学研究基金项目《以信任维护与风险控制为导向的地方金融监管法律制度研究》（2015Y255）。