大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制方法

孙永平，宋宁立

(1.水利部移民管理咨询中心，湖北 宜昌 443003； 2.海南省水务厅，海南 海口 570000； 3.中国葛洲坝集团股份有限公司，湖北 武汉 430000)

0 引 言

1991年，国务院出台《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，提出国家采取前期补偿、补助与后期生产扶持的办法，设立库区建设基金，用于大中型水利水电工程库区维护和扶持移民发展生产，自移民搬迁工作全面完成之日起扶持5～10 a。2006年，国务院颁布实施《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，将后期生产扶持改为后期扶持，对纳入扶持范围的移民补助20 a。

自2006年开始，水库移民后期扶持经历了3个“五年”规划和“五年”发展期。第一个规划发展期从2007年开始，水利部下发《关于印发大中型水库库区和移民安置区基础设施建设和经济发展规划编制工作大纲的通知》；第二个规划发展期从2011年开始，国家发改委等14部委联合下发《关于促进库区和移民安置区经济社会发展的通知》；第三个规划发展期从2015年开始，水利部办公厅、国家发展改革委办公厅、财政部办公厅联合下发《关于开展大中型水库移民后期扶持“十三五规划”编制工作的通知》。自这3个通知下发后，各省根据通知精神，结合本省实际情况，分别开始编制本地的移民后期扶持规划，并据此对移民进行扶持。

3个“五年”期间对大中型水库移民的大力扶持，切实解决了一部分移民安置区基础设施落后、移民饮水困难等问题，基础设施建设、配套水利设施逐步完善，移民权益得到有效保护，库区社会较为稳定。

1 规划编制的时代背景

“十四五”是中国两个“一百年”的历史交汇期[1]，对保持经济社会持续健康发展至关重要。2020年10月29日中共第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，提出“十四五”期间要为全面建设社会主义现代化国家开好局、起好步。而在此之前的2020年4月30日，水利部印发了《水利部办公厅关于大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作的指导意见》(办移民〔2020〕98号)[2]，启动大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作。

2 规划编制的重大意义

2020年，全国大中型水库移民后期扶持人口已经达到2 502万人[3]。自后期扶持政策实施以来，水库移民的生产生活水平有了很大改善，但全国大部分省水库农村移民的生活水平仍然低于当地农村水平，水库移民的社会稳定还需进一步巩固。编制大中型水库移民后期扶持“十四五”规划对破解库区发展难题、促进水库移民持续增收、实现库区和移民安置区经济社会可持续发展具有十分重要的意义。

3 规划编制的整体过程

自“办移民〔2020〕98号”文件下发后，全国各地相继进入大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制准备阶段，之后水利部又下发了《大中型水库移民后期扶持 “十四五”规划编制提纲》解读和编制表格，为各地编制规划提供了依据与政策遵循。接下来，全国各省均根据本地区实际情况，结合规划大纲及指导意见，制定了符合本地区特点的规划编制细则，同时提出编制具体要求及完成时限，下发有水库移民任务的市县遵照执行。从编制过程来看，规划编制可以划分为准备、现场调查、市县编制、市县评审、市县报批、省级编制、省级评审、省级报批、报备9个阶段。水利部要求的报备截止时间是2021年6月。

4 规划编制经验回顾

4.1 编写工作方案

编写工作方案是编制规划的重要前期工作，具有较强的方向性和导向性，编写人员要进行周密思考，作粗线条的筹划。可以从指导思想、规划目标与工作目标、总体思路、工作依据与原则、技术路线、重点工作任务与内容、工作程序与方法、进度计划、保障措施、经费预算、预期成果等方面进行编写。

4.2 组建编制团队

以编制好规划为共同目标组建和谐、有效运转的编制团队。此规划是一个包含大中型水库移民后期扶持、库区和移民安置区基础设施建设和经济发展的专项规划，涉及到的专业面广，需要水库移民、水利工程、农业农村、环境保护、工程建设、工程造价、政策研究等专业或领域的人员组成编制团队。选择好团队负责人是规划编制成功的关键，要选择技术水平高、协调能力强、有影响力的人作为负责人，以团结全体成员，激发成员的潜能，使团队有凝聚力、执行力。水利部移民管理咨询中心由班子成员组成领导小组，由具有丰富经验且为高级职称的人员作为项目负责人，不同专业的人员组成项目团队，成员之间实行AB角机制，并聘请专家指导。

4.3 遵循上位规划

上位规划体现了上级政府的发展战略和发展要求，代表了区域整体利益和长远利益，因此编制规划必须要遵循上位规划。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》和省相应的建议、《水利部办公厅关于大中型水库移民后期扶持“十四五”规划编制工作的指导意见》和附件(规划编制大纲)以及国土空间规划、乡村振兴战略规划等可以认为是此规划的上位规划，必须坚决贯彻执行，落实上位规划所确定的目标和要求，不得违背其原则。同时，要认真学习规划编制解读等辅助材料，领悟指导意见的精神实质，填写全国统一的规划表格，按照全国统一的提纲进行编制。

4.4 协调相关规划

此规划意在加强基础设施建设、促进区域经济社会发展，因此它不是独立的，需要与其他相关规划，如交通、农业、旅游、供水保障、污水治理等规划相衔接、相协调，共同推动、最大限度服务于区域发展，带动水库移民增收致富。编制好此规划需要与相关单位充分沟通，包括发改、财政、农业农村、自然资源、交通、规划等单位，规划项目要注重保护水源，不能与生态保护红线相冲突。以后期扶持规划衔接农业农村、环保、交通、教育、医疗、扶贫、对口支援或协作等其他涉农资金叠加投入，吸引社会资本，推动后期扶持工作有效开展。

4.5 总结“十三五”规划

社会发展是一个循序渐进的过程，“十四五”规划必须建立在“十三五”期间社会发展的基础上，因此要认真准确总结“十三五”规划实施的经验教训，尤其是基础设施和公共服务设施建设、产业发展、水库移民的创业就业本领或技能等方面的经验并加以推广，纠正或弥补不足，继续推动水库移民群体生产生活水平的提高或改善[4]。在编制过程中，除了总结“十三五”规划实施情况，还应梳理分析和总结[5]2006年后期扶持以来的15 a扶持工作。

4.6 深入调查研究

调查研究要坚持问题导向和目标导向，在规划编制前进行充分的调查研究。① 深入实地调查研究，掌握规划区的现状和存在的问题，如有哪些优势和劣势，环境状况如何，产业发展怎样，水库移民有什么诉求，有无谋生的技能等。结合地方特点，围绕规划表格和规划提纲进行调查，找准问题，挖掘潜能，为因地制宜编制规划奠定基础。② 收集利用已有的资料，包括各职能部门的统计资料、网络资料、年鉴信息、信访数据等。对收集的资料进行甄别、统计、汇总、分析，发现问题，解决问题，提高规划的科学性。

4.7 充分沟通交流

多维度、全方面的沟通交流是编制好规划的一个重要方法。① 对上沟通交流。若有疑问或遇到不能解决的问题，向上级主管部门请示以及向技术指导单位询问。② 与委托单位和与其同级的部门沟通交流。了解规划编制的意图和要求，交流相关规划与此规划的衔接事项，收集其现有的资料。③ 与委托单位的下级单位交流沟通。指导培训各市县规划编制人员，解疑释惑，跟踪服务，参与市县规划评审，提高市县规划编制质量。④ 与其他省沟通交流。互相学习，取长补短，推动规划编制工作。在规划编制过程中，海南省与广东省开展了良好的互动交流。⑤ 编制团队内部沟通交流。规划是一个系统性的工作，各个章节之间关系紧密，牵一发而动全身，各章节编制人员要互通信息，保持畅通的交流通道。⑥ 与咨询专家沟通交流。规划是一个复杂的工作，需要借助专家的力量，可以聘请专家参与编制和进行内部审查，与专家进行充分的沟通交流，通过各个环节不断提高规划的质量。

4.8 突出规划重点

此规划包括基金直接发放、美丽家园建设、产业转型升级、创业就业能力建设、散居移民基础设施完善等方面的内容。基金直接发放按照每人每年600元的标准规划；散居移民基础设施完善是为了解决普惠政策覆盖不到或没有解决的移民生产生活方面的难题[6]。按照水利部的指导意见，重点任务是美丽家园建设、产业转型升级、创业就业能力建设[7]。这3项重点任务是实现“确保大中型水库移民后期扶持政策中长期目标如期实现，水库移民平均生活水平达到所在县级行政区农村平均水平”规划目标[8]的重要抓手，编制规划时一定要作实作足，加以突出，确保规划目标如期实现。

5 结 语

省级规划在全国率先通过了专家评审，并按规定时间在2021年6月底前报备到水利部。规划期限为2021～2025年，规划以乡村振兴战略为统领，实施3项重点任务，围绕库区和移民安置区经济社会发展，将科学、精准地指导省内未来5 a大中型水库移民后期扶持工作，发挥规划的战略导向作用。