农业科研项目预算绩效管理研究

田 震,何劲松

(1.四川省农业机械科学研究院,成都 610066;2.四川省农业科学院水稻高粱研究所,四川 德阳 618000)

近年来,为充分激发科技创新活力,有效调动科技人员科研积极性,科技领域“放管服”改革持续深入,倡导简化科研项目过程管理,以项目验收暨绩效评价管理为主。与此同时,我国农业科研的财政资金投入力度逐步加大,但投入总量依然不高,农业科研项目预算绩效管理也存在着很多问题,如预算支出科学性不足,缺乏绩效管理意识,绩效目标设置不合理等。在全面实施预算绩效管理和科技领域“放管服”改革不断推进的背景下,如何将有限的科研项目经费充分发挥使用效益,带动我国农业更好地发展,加强农业科研项目预算绩效管理迫在眉睫。

1 农业科研项目预算绩效管理的政策背景和意义

党的十九大报告提出要“全面实施绩效管理”。2018年9月,国家印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34 号),全面部署预算绩效管理改革工作。各省市也陆续出台相关文件,四川省2019年3月印发《关于全面实施预算绩效管理的实施意见》(川委发〔2019〕8 号),深入贯彻落实中央文件精神,为深入推进全省预算绩效管理实施提供有力保障。2020年12月,四川省财政厅制发《四川省省级财政预算绩效结果与预算安排挂钩实施细则(试行)》(川财办〔2020〕53 号),以全过程预算绩效管理形成的结果为关键因素,全面硬化预算绩效结果与预算安排挂钩的刚性激励约束。2021年3月,四川省科学技术厅制发《四川省科技计划项目验收暨绩效评价工作规程(试行)》(川科资〔2021〕6号),推进科技领域“放管服”改革,提升科研项目绩效管理水平。

政策文件出台必然要求农业科研项目全面扎实推进预算绩效管理。为保证科研经费的规范高效使用,将预算绩效管理内嵌于科研项目管理全过程就显得尤为重要。强化科研项目预算绩效管理,有助于提高专项资金使用效率,提升财政资金的支出合理性、必要性、相关性,确保每一笔财政资金花在刀刃上,避免低效无效使用。强化科研项目预算绩效管理,有助于提升农业科研单位的科技创新能力。加强项目预算绩效管理,尤其是建立科学合理的项目验收暨绩效评价体系,能够准确地评价专项资金的投入产出,并以此评判项目验收是否通过,这有利于提升农业科研人员工作的投入性,对于提高科研产出水平大有裨益。

2 存在的主要问题

2.1 预算绩效管理意识有待加强

因我国预算绩效管理工作启动较晚,导致大部分科研相关人员绩效意识淡薄,绩效管理理念尚未完全树立。农业科研单位对于绩效一词的认识不够,理解不足,通常只注重科研项目立项和资金申请,而对财政资金的使用效益往往不加关注。以某农业科研院所为例,从项目绩效目标入库到日常绩效运行监控到项目自评,往往以单位财务部门为主,项目人员仅提供一些项目资料,而财务部门则把科研项目日常绩效管理相关工作作为一项任务完成,应付了事,导致整个预算绩效管理工作流于形式,项目实施过程中问题层出不穷,科研财政资金使用效益不高。

2.2 项目预算支出真实合理性有待提升

农业科研项目立项一般分为各级行业主管部门组织的竞争立项和财政部门年初部门预算安排立项两大类。以上2种立项方式,项目预算都是经过了严格地预算编制审核,预算安排有据可依。然而,科研项目预算执行过程中问题层出,其中属项目实际支出脱离项目预算编制最为常见。如某科研院所同一部门承接的不同项目之间经费混用,将与项目研究无直接关系的费用在项目中开支。再如审计署2023年6月发布的2022年度中央预算执行审计报告中提到,部分基础研究和关键核心技术攻关专项资金被挤占挪用:17个地区和单位挤占挪用科研资金、违规培训收费等1.19亿元,用于发放工资福利、弥补办公经费等。以上种种表明,科研项目经费的使用严重脱离预算,支出相关性有待强化,科研项目经费挤占挪用的现象仍然存在。

2.3 项目绩效目标质量有待提升

科研项目预算绩效管理的基础和起点是绩效目标设定,其是项目验收进行考核的重要依据。鉴于对项目工作的熟悉及后续管理,绩效目标大多数情况下由项目实施团队自行确定。虽然绩效目标是项目组根据科研项目申报指南要求设定的,但出于项目顺利执行及成功验收的考虑,项目组设定的目标往往偏向于“易”和“松”,绩效指标的确定则更加随意,导致约束力不强、激励作用不明显,项目绩效管理工作质量难以提升,科研产出水平无实质性提高,财政资金使用效益较低。

2.4 项目绩效评价结果质量有待提升

项目验收暨绩效评价是科研项目预算绩效管理工作的“关键一棒”。当前科技领域“放管服”改革不断推进,倡导简化科研项目过程管理,所以当前科研项目绩效评价主要以项目验收评价管理为主,由科技行业主管部门、项目推荐单位等组织专家进行验收评价。但由于农业科研项目的复杂性,特殊性及成果转化时间不确定性,又或者部分项目承担单位、验收专家违背契约精神,未严格按照项目申报指南等要求逐项考核结果指标完成情况,存在“走过场”情形,导致绩效评价结果准确性不足。如审计署2023年6月发布的2022年度中央预算执行审计报告中提到,部分基础研究和关键核心技术攻关专项科研成果涉嫌造假;成果验收流于形式等。

3 对策

3.1 树立绩效管理理念,强化农业科研人员绩效管理主观意识

任何工作的有力推进都离不开积极的主观能动性。当前农业科研项目预算绩效管理工作中的不足大部分都是观念问题,科研单位及相关人员只有充分认识到预算绩效管理对于项目圆满执行的重要性,才会发自内心地接受并积极主动参与其中。因此,农业科研单位应当切实推动预算绩效管理理念的树立。一是加强预算绩效管理相关知识的宣传、培训、学习,使得单位领导及科研相关人员充分理解绩效管理工作的含义、作用。二是要提高站位,强化绩效管理责任意识。科研人员应当主动改变思维,不能只注重“钱花出去”更要注重“钱如何花”,做到对每一笔资金认真负责。三是农业科研单位应当建章立制,以制度规范预算绩效管理工作,强化业财融合,共同主动承担预算绩效管理工作,做到事前有评估、事中有监控、事后有评价,树立“花钱必问效、无效必问责”的绩效管理意识。

3.2 强化科研项目预算刚性约束,确保项目支出真实合理

近年来,为贯彻落实关于推进科技领域“放管服”改革的要求,充分激发创新活力及科研人员积极性,国家赋予科研人员更多的科研项目管理自主权,如简化项目预算编制,简化项目预算评审(估),下放项目预算调剂权等。但实际执行过程中项目预算与实际支出差异较大问题相当突出,所以在项目预算合理的情况下,项目承担单位应当强化科研项目预算刚性约束,严格执行项目预算,杜绝随意调整行为;科研人员要强化科研诚信意识,摒弃项目经费“为我所用”的思想,规范使用项目经费,杜绝项目经费混用行为。其次,科研单位财务部门应当严肃财经纪律,切实履行财务监督职责,对项目支出报销单据真实性及支出相关性、合理性进行核查确认,与项目无关的支出果断拒绝报销,确保项目经费专款专用,真实合理支出,构筑好预算支出的“钢铁防线”。最后,科研单位应当建立健全内部控制制度,加强科研经费流程管理。科研项目管理涉及项目承担部门、科技管理部门、财务部门等部门,各个部门之间应当加强横向联动,建立相应审批制度。如科技管理部门应当建立科研项目管理制度,为项目规范实施提出规范要求;财务部门应当建立健全财务审批制度、预算调剂办法、项目经费管理办法等,为项目资金使用提出要求。

3.3 设定科学合理的项目绩效目标,提供高质量评价依据

绩效目标管理工作是从源头上防止财政资源配置低效无效的重要手段,是农业科研项目绩效管理的重中之重,是开展项目工作的方向标,行业主管部门和项目承担单位应当重点关注。

针对科技行业主管部门组织申报的竞争立项项目:一是行业主管部门要主动作为。在制定项目申报指南时,应当充分考虑各类科技计划所涉及的研究课题国内的水平现状,并与国际同类科技水平做对比,从而制定“有进步的考核要求”。二是农业科研项目承担单位应当紧紧围绕各类科技计划项目申报指南及关于考核指标的要求,设定具备可行性的、科学合理的项目绩效目标和方便考核的结果指标。三是科技行业主管部门应切实做好项目立项审核工作,邀请科研专家和财务专家共同评审项目申报资料,尤其是绩效目标设定的是否具备创新性、合理性以及实际可行性,确保科研目标既不能“遥不可及”又不能“触之可及”,为项目顺利实施及项目验收暨绩效评价奠定坚实基础。针对财政部门年初部门预算安排的农业科研项目,科研单位主管部门应当切实做好项目立项及预算分配工作,将部门项目预算额度作为一个“大专项”,制定符合本部门学科建设的整体项目绩效目标,制定分学科项目申报要求。绩效目标的设定应当考虑学科建设的延续性、创新性以及解决农业领域重大需求,要有利于部门整体科研工作的长远发展等。

3.4 强化项目验收绩效评价,提升验收结果质量

强化项目绩效评价工作过程管理,建立分类验收评价指标体系。一是当前科研项目验收暨绩效评价大部分实行专家验收评价,由科技行业主管部门或委托项目推荐单位或第三方机构等组织专家进行验收评价,并出具专家意见,评判项目验收是否通过,可以说验收专家是科研项目预算绩效管理工作“最后一道防线”。因此,参与项目验收评价工作的专家应履职尽责,牢固树立“防线意识”,独立、客观、公正地对项目执行情况审核评议。二是建立分类验收评价指标体系。因为不同项目类型其研究目标或目的不尽相同,应建立分类验收评价指标体系。当前农业科研项目大致可分为应用基础研究项目、重点研发项目和科技成果转移转化引导项目。其中,应用基础研究项目注重农业领域长远需要,通过产生新方法、新方案和建立新标准等解决应用中的基本问题。所以验收评价应当重点评价研究成果的重大原创性以及其在解决农业发展重大需求中的作用。重点研发项目应当着重评价核心关键技术及共性技术是否具备创新性和集成水平,自主知识产权或产品的产出、推广应用前景和经济社会效益等。科技成果转移转化引导项目应当着重评价科研成果的创新性及市场发展前景,突出成果转化应用情况及其支撑引领行业产业发展过程中所发挥的作用。

3.5 加强审计监督,引入第三方事后绩效评价并推动结果反馈应用

一是加强审计监督,完善流程管理。这里的审计主要指的是各级审计部门年度预算财务收支审计,审计部门作为最具独立性的外部审计,应当主动作为,加强对科技行业项目申报、评审、立项、验收等环节的检查监督,审计以上各个环节的工作是否存在人为干预的情形,流程资料是否完备、验收结论是否准确、客观等。针对审计发现的问题应当督促科技主管部门落实整改,加强内部控制建设,做好节点控制工作。同时审计部门应将审计结果抄送同级财政部门,为其下一年度专项预算调整提供判断依据。二是引入第三方事后绩效评价,推动结果反馈应用。财政部门应当加强专项预算的事后绩效评价工作,引入第三方专业机构对上一年度专项预算执行情况进行整体评价,并将事后绩效评价结果应用到下一年度预算决策安排等工作中去,以此来倒逼行业主管部门提升专项资金管理水平。

4 结束语

随着全面实施预算绩效管理,农业科研项目应当适应政策要求,将预算绩效管理内嵌于科研项目管理全过程。重点关注科研单位及人员绩效管理理念的树立,科研项目预算刚性约束,设定科学合理的项目绩效目标,强化农业科研项目绩效评价,推进绩效评价结果的应用等,以不断提升国家财政农业科研专项资金的使用效益,避免资源浪费。