深化湖北公共资源交易综合监管体制机制改革的思考

○课题组

2003年以来，在中央纪委、国家发改委的指导帮助下，湖北积极担当全国公共资源交易改革的先行者、试验田，着眼解决公共资源交易体制弊端、制度痼疾和现实问题，破冰探路、改革创新，在全国率先建立了“一委一办（局）一中心”的公共资源交易综合监管体制，形成了公共资源交易“湖北模式”，受到了中央纪委、国家发改委的充分肯定。当前，公共资源交易体制机制综合监管改革已经到了船至中流、人到半山，愈进愈难、不进则退的关键时期，及时总结改革成效和经验，分析现有体制存在的问题和困难，增强公共资源交易综合监管体制的科学性、前瞻性、实践性和可操作性，显得尤为重要。

一、湖北公共资源交易综合监管体制机制改革取得的成效

（一）指导更加协调顺畅

围绕统筹公共资源交易和服务、效率和公平、活力和秩序，统筹行业监管和综合监管、线上监管和线下监管、事前事中事后监管，2006年，成立“湖北省招标投标工作管理委员会”；2013年，更名为“湖北省公共资源交易管理委员会”；2021年，完善省公共资源交易管理委员会，构建了涵盖省发改委、省住建厅等25家省直单位的成员广泛、职责明确、任务清晰、机制健全、运行有序、协同高效的全省公共资源交易议事协调机构，有效解决了公共资源交易“九龙治水”、政出多门、各自为政的问题。

（二）监管更加严格规范

围绕构建公共资源项目交易决策权、执行权、监督权既相互分离又相互制约的体制机制，2006年，组建“湖北省招标投标工作管理委员会办公室”；2007年，加挂“湖北省招投标监督管理局”牌子；2010年，将“省市县三级招投标综合监管全覆盖”列入全省“十个全覆盖”，在省市县三级推动建立统一的综合监管机构；2012年，更名为“湖北省公共资源交易管理委员会办公室（湖北省公共资源交易监督管理局）”；2018年，由省政府直属事业单位调整为省政府直属机构，作为管委会办公室承担具体工作，负责全省公共资源交易的综合监督管理，指导协调全省公共资源交易工作，规划指导建设全省统一平台体系，建立联动执法工作机制，组织开展监督检查等，有效解决了公共资源交易内部运行、同体监督、监管乏力等突出问题。

（三）市场更加统一开放

围绕构建统一开放、竞争有序的公共资源交易统一大市场，2003年，成立湖北省综合招投标中心，率先进行招投标统一市场建设的探索实践；2008年，湖北省建设工程招投标交易管理中心整建制并入湖北省综合招投标中心；2012年，更名为“湖北省公共资源交易中心”；2020年，省公共资源交易中心与省政府采购中心、省基本药物采购中心职责整合，重新设立省公共资源交易中心，负责公共资源交易服务，解决了公共资源交易行业门槛、地区封锁、市场割裂的问题，推进市场从分散到集中、交易从线下到线上、信息从隐蔽到公开，实现要素价格市场决定、流动自由有序、配置高效公平，全省统一大市场不断完善、有序大市场巩固提升、高效大市场活力增强。

二、湖北公共资源交易综合监管存在的问题

（一）综合监管法规支撑不足

在国家层面，涉及公共资源交易的法律法规主要包括《招标投标法》《政府采购法》和国务院有关行政法规及各部委行政规章，这些法律法规都没有对公共资源交易综合监管的相关内容作出明确的规定。在湖北仅有一部《湖北省公共资源招标投标监督管理条例》作为开展公共资源招标、投标、监督综合执法工作的法律依据。在国家和省级层面缺乏公共资源交易综合监管的法律法规，这是制约湖北公共资源交易综合监管体制机制改革、制约各项工作有序开展的重大障碍。

（二）综合监管机构和交易中心的关系不顺

“管办分离”后，综合监管机构和交易中心同为正厅级单位，职能优化协同需要探索完善，对平台的监管内容和方式需要明确。

（三）基层综合监管力量薄弱

机构改革后，市县综合监管机构是在政务服务和大数据管理局加挂的牌子，专职工作人员少，全省大部分市州局只有1-2个科室，县级只有1-2名工作人员，且大多是其他部门转岗过来，专业能力和水平不能满足公共资源交易监管实际工作需要。

（四）市场治理急需加强

随着市场竞争日趋激烈，串通投标、弄虚作假时有发生，出借资质、以他人名义投标现象普遍，市场潜规则、“标贩子”更加专业、更加隐蔽，行政干预交易活动时有曝光，违法发包、转包、分包在各类工程项目中不同程度存在，部分市场参与者诚信缺失、法治观念淡薄，妨碍市场公平竞争，市场治理急需加强。

（五）“一网交易”有待深化

各领域全流程电子化程度不一，各地交易系统开发商不同，系统互联互通、统一制度规则、共享数据信息的质量有待提高。

三、深化湖北公共资源交易综合监管体制机制改革的思路

（一）深化改革，完善机制

增强和拓展公共资源交易管理委员会功能，推进协作配合更加高效，构建各司其职、各负其责、相互配合、齐抓共管的工作机制。进一步推广县级综合监管、联动执法改革经验，形成力量联席、信息联通、检查联动、执法联办、奖惩联合“五联”协同机制，打通公共资源交易行业部门、区域层级壁垒，有效整合执法力量，实现由力量弱化向凝聚合力转变。坚持政策系统集成、协同高效，加大制度规则清理整合力度，统筹行业部门做好立改废释工作，按照“应减尽减、能统则统”的原则，围绕公平竞争审查，破除所有制歧视、地域保护等不合理限制，统一制度规则，解决制度矛盾冲突、内容重复问题。

发挥公共资源交易管理委员会办公室综合监管优势。牵头打造流程优、机制活、效率高的公共资源交易营商环境。一是填补监督真空地带，提高监管实效。针对公共资源交易因监管分散、职能交叉造成的监管缺位、错位，好管的有人管，不好管的无人管，本部门、本系统的有人管，交叉的、多部门的无人管等问题，持续推进综合监管体制改革，建立超脱于行业主管部门的独立的、权威的综合监管机构，实行综合监管、行业监管、行政监察、社会监督“四位一体”的监管模式，建立全方位、多层次、立体化监管体系。二是破除暗箱操作，提高反腐实效。针对公共资源交易领域权力寻租、利益输送、暗箱操作问题普遍及腐败问题严重的痼疾，打破行政部门集公共资源项目决策、投资、交易、建设、监督为一体的内部运行体制，发挥综合监管体制优势，破除行业部门既当“裁判员”又当“运动员”的问题，阻断权力干预、暗箱操作的非法路径，解决行业部门内部运行、同体监督的体制弊端，形成科学有效的权力制约和协调机制。在事前监管方面，加强对应招未招问题主动监管；在事中监管方面，对关键节点进行预警；在事后监管方面，实现“网上投诉、网上受理、网上反馈、网上查询”。三是聚合各类市场资源，提高共享实效。针对公共资源交易条块分割、市场割裂，地方壁垒、地区封锁和行业门槛、行政藩篱问题，由综合监管机构牵头负责平台整合共享工作，推动疏通堵点，打破阻碍市场统一开放的“玻璃门”“旋转门”。整合交易平台，推进全省专家资源共享；整合信用资源，推进信用信息互联互通、信用报告结果互认，打破行业、区域的信用信息壁垒，对公共资源交易市场主体的信用状况进行动态管理。用好用活信用礼遇政策，实施正向激励，健全信用修复机制，引导企业纠正失信行为、重塑企业信用，打造诚实守信的信用环境。

严格区分政府资源配置职能和监管职能。破除公共资源市场化配置和自由流动的障碍，以统一大市场集聚资源、集中交易、促进竞争。坚持应进必进，构建规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的公共资源交易平台体系。认真落实国家发改委“明确交易平台服务职能定位，加强对交易平台的监管，确保交易平台规范运行”要求，加强对公共资源交易平台的监管，推进平台运行规范化、服务标准化。积极探索“管办分离”条件下对平台的监管模式，明确监管内容、监管方式，按照分级、属地原则监督管理公共资源交易平台；督促交易平台建立严格的内控机制，指导出台公共资源交易平台服务地方标准，提高平台服务质量。

（二）制度创新，优化环境

深入贯彻习近平法治思想，创新制度供给，针对公共资源交易领域审批事项繁多、交易流程繁琐、材料证明繁杂问题，围绕解决“招投标事项办理难”，推动“高效办成一件事”“高效管好一件事”，出台持续优化公共资源交易领域营商环境措施、容错清单、工作指南、工作指引，结合“下基层、察民情、解民忧、暖民心”实践活动，深入基层对政策措施落实情况和实施效果进行评估。推进减审批、减备案、减环节、减材料、减跑动、减时限，着眼打造审批少、流程优、体制顺、机制活、效率高、服务好的公共资源交易营商环境，为全国修订《招标投标法》《政府采购法》及制定公共资源交易法规制度提供实践经验。

（三）数字赋能，提高效能

一是促进公共资源交易流程优化、模式创新和监管服务能力提升，推进全省“一网交易”。着力激活“数”的价值、拓展“网”的领域，打通治理“中梗阻”、搭建信息“高速路”。推进服务模式转型，完善省公共资源交易电子服务系统，推进系统整合，促进互联互通，搭建“全省一网”。二是推进交易模式转型，完善电子交易系统，形成“省招投标云平台+市县一体化平台”的全覆盖格局，实现全省依法招标项目全流程电子化和“不见面”开标。稳步推进政府投资项目远程异地评标常态化。三是积极引导社会力量参与平台服务供给，有序推进社会化平台纳入全省统一的平台体系。健全全省统一的招标投标市场主体库，实现市场主体“一地注册、全省通用”。推进CA互认工作，实现市场主体“一证通用”。四是推进应用电子营业执照，探索推进“一网通投”，推进“企业多跑腿”向“数据多跑路”转变，提高交易效率。五是开展地区竞争集中度、行业市场开放度、投诉举报办理度等分析，定期形成监管分析报告，为交易监管和政府决策提供参考。六是推进监管智能化，实现监管“无事不扰”而又“无处不在”，形成覆盖事前、事中、事后的全流程智慧监管体系，推进从人工监管到依靠互联网、大数据、云计算实现“数据监管”“主动监管”“精准监管”，推动各部门从单打独斗到协同监管形成合力，提高监管精准性、有效性。开发大数据分析系统，建立围串标群团检测等分析模型，精准识别和打击“标贩子”的违法行为。