交通事业单位内部控制制度建设与执行问题及对策

黄华英

摘要：在当今我国交通高速发展的大环境下，交通事业单位实现高质量发展，建设现代化综合立体交通，交通单位发挥开路先锋作用，为社会主义现代化实现在战略上提供有力的支撑，具有重要意义。但是在高质量发展的同时，也存在一些问题，尤其是内部控制制度不健全，执行不力的问题，已是阻碍交通事业单位发展的关键因素。本文首先阐述了内部控制制度的定义和特点，然后分析了现阶段交通事业单位内控建设与执行中存在的问题，分别从内部控制意识薄弱、关键管控点覆盖不全、制度执行力不足、评价与监督不到位四个方面归纳总结，最后结合发展实际提出改善的策略，促进内部控制建设。

關键词：交通事业单位；内部控制；制度建设；制度执行

自从行政事业单位实施内部控制规范以来，随着交通事业高质量的发展，建设现代化综合立体交通，加快交通强国建设的进程，交通事业单位积极实施内部控制，提高了内部管理水平，强化了内部权力运行的制约，取得了一定成效，但是还存在部分单位内部控制意识薄弱、内部控制制度建设不健全、执行不力、评价监督不到位等问题，阻碍风险防范和管控，不利于单位实现工作任务目标。内部控制制度建设与执行的有效性是保证单位实现高质量发展的必然要求，是推进廉政建设的重要支撑，是提高公共服务效能和内部治理的需要。

一、交通事业单位内部控制制度相关理论概述

（一）行政事业单位内部控制的定义

行政事业单位内部控制是由单位内部各层级的全体职工实施的，旨在于实现单位工作任务目标的过程，全面建立和实施一套科学、合理、有效的行政事业单位内部控制规范体系，有助于提升单位公共服务效能、内部治理水平和风险防范能力，制约内部权力运行，促进廉政建设，依法行政，建立法制单位。通过全面建立科学、合理、有效的制度，并有效实施执行，为履行职能，为实现单位工作任务目标而对风险采取有效的防范和应对策略的全过程。同时，内部控制还是一个循环往复、不断优化完善的过程。

交通事业单位适用执行行政事业单位内部控制规范，对经济业务活动风险进行有效管理，为实现内部有效控制，根据国家法律法规，相应的制定科学合理、有效的、适用于本单位的内部控制制度。因此，内部控制制度由单位内部建立的互相制约、相互监督各项经济业务活动的方法、措施和规定的章程。主要包括：预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同等内部控制管理制度。

（二）交通事业单位内部控制制度的特点

交通事业单位内部控制目标所要达到的目的，以及建设和执行过程中需要遵循的基本要求，确定了内部控制制度的特点。内部控制制度具有全面性、合理和合法性、制衡性、针对性和可操作性、长期性的特点。

1.全面性

内部控制制度规范全部的单位经济业务活动，明确单位各部门的职责分工，全覆盖各业务环节，从决策的开始、到具体执行和监督等全过程实现控制。全面性的特点还体现在单位的全体职工包括单位负责人全员参与的内部控制建设工作。

2.合理性与合法性

内部控制制度要遵循国家的法律法规，以国家的法律法规、规章制度为依据，结合单位的实际情况，科学合理的制定。

3.制衡性

内部控制制度的灵魂是“内部牵制”，相互制约单位各业务管理部门、岗位职责、业务流程等，并相互的实施监督。

4.针对性和可操作性

在反映经济活动的全面、全过程控制上，针对单位重要经济业务活动和重大风险点，控制措施制定的更为严格，确保不存在重大缺陷，并且能够具体操作执行落实。

5.长期性

内部控制制度伴随着单位全生命周期，循环往复、随着外部环境和内部环境的变化，不断修订、不断优化和完善。

二、交通事业单位内部控制制度建设与执行中存在的问题

（一）内部控制意识薄弱，弱化了内部控制制度的作用

内部控制意识是全体职工包括单位领导人对内部控制的认知，单位文化的构成。良好的内部控制意识是建立健全内部控制制度和有效实施的基础，但部分单位负责人对内部控制的本质认识、理解不足，导致内部控制意识薄弱，不重视，其他业务科室也认为是财政部印发的文件，理所当然是财务部门的事。单靠财务部门来做内部控制，难以建立健全有效的内部控制制度。单位负责人不重视，业务科室不配合，职工们也跟着淡薄了内部控制制度，敷衍了事，没有形成单位文化。部分事业单位内部控制制度只是为了迎合国家的相关规定，应付上级的巡察、审计和财政检查，走过场的制定，更忽视了制度的执行和执行的有效性。各单位虽印制有厚厚几本的内控制度，但都不真正执行落实，使制度变成一纸空文，没有发挥内部控制制度的作用。

（二）内部控制制度未全面覆盖关键管控点

建立健全有效的内部控制制度，应该将关键控制节点覆盖到全部业务活动中，进行全面、全过程控制。这就要求交通事业单位全面对经济活动的业务流程进行梳理，确定业务的各个环节，对经济业务活动的风险隐患进行全面系统的分析，找出风险点，完善风险评估机制，采取有效的风险应对策略等。可是部分交通事业单位制定的制度适应性和有效性不强，有的甚至应付了事，随意摘抄其他单位和网络上的，根本不适合本单位的实际情况，关键的管控点覆盖不全面。例如：预算管理业务流程，关键环节点没有覆盖预算绩效管理环节，未关注其风险点，分析其风险形成的原因，应该采取什么样防防范措施，制定预算绩效管理制度缺陷，没有按照规定开展预算绩效自评工作，自评质量不高。预算绩效评价的结果没有应用在支出结构的优化，工作方式方法的改进，管理制度完善等方面，预算资金没有管好用好，预算绩效目标未能实现。内部控制制度关键管控点不全面还体现在没有认识到内部控制制度是一个动态系统，没有根据经济业务活动的变化和政策的改变，定期对业务流程图进行更新，对制度进行更新。有的交通事业单位业务流程图不更新，制度不更新，对已经废除、不规范、不完善的制度重新修订与完善，不利于单位及时发现问题，防范

风险。

（三）内部控制制度执行力不足

内部控制制度是内部控制体系的重要组成部分，是单位内部建立的，使各项业务活动互相联系，互相制约的措施、方法和规程。自施行政事业单位内部控制规范以来，交通事业单位取得了一定成效，成立了内部控制领导小组，预算安排了不少资金，聘请专家指导，编写了内部控制手册，制定了内部控制制度等。但制度的要求和规范没有得到很好的执行，如有的单位未严格执行批复的预算，不在批复的额度内开支，或者预算执行进度不达标，甚至出现超预算、无预算支出等情况，以至于预算执行率过高或偏低，造成财政资金浪费和闲置。不执行资产处置有关规定，处置方案及处置报告未履行相应的归口审核、授权审批手续，资产评估不合理、不规范等，导致国有资产损失、舞弊等问题。内部控制制度建立与执行形成两张皮，或者当制度制约了权力使用时，就把内部控制制度束之高阁，体现不了内部控制制度的制衡性和有效性。

（四）忽略制度建设与执行的评价监督

现阶段，大部分单位制定有内部控制制度，虽然也执行了，但对内部控制制度是否存在缺陷，贯彻执行过程中存在的突出问题、管理漏洞和薄弱环节等情况，没有进行评价与监督，忽视该项工作。有的单位虽然对内部控制建设与执行进行了评价与监督，只是应付了事，评价监督的内容不全，还有的将风险评估当作为评价，两者混淆区分不清，评价与监督不到位。

内部控制监督职能往往是由内部审计部门或岗位负责。内部审计部门平时开展审计仅偏重于对资金使用合法、合规性的检查监督，而对于内部控制评价、风险评估等方面缺乏审计监督，对于审计发现的问题和提出改进的审计建议，被审计单位也不立行立改，一拖再拖，审计部门也不及时跟踪督促整改落实，所发现的问题不了了之，这种评价监督不到位，必会导致内部控制制度建设和执行难以有效的实施。

三、交通事业单位内部控制制度建设与执行问题的改善策略

（一）增強内部控制意识，形成单位内控文化

内部控制要求单位负责人、中层领导、广大职工的全员参与实施，旨在实现控制目标的过程。交通事业单位应当树立内部控制的意识，加强组织领导，要充分认识全面推进内部控制制度建设与执行的重要意义。增强内部控制意识，单位负责人始终占主导地位，要有“主要负责人”意识。在内部控制制度制定以后，要深入宣传教育培训，要求所有职工对内部控制制度的具体规范、条例进行全面的学习，同时将每一项规定具体落实到相应的工作部门，以提高职工对内部控制制度的理解和认识。在内部控制工作中要明确每个职工的具体责任，通过将具体责任落实到具体人员，来实现内部控制的作用。单位负责人起表率，全体职工参与的来提高内部控制意识，创建良好的内部控制环境和气氛，形成单位的内部控制文化。

（二）全面梳理内部控制流程，使关键管控点得到全覆盖

明确责任主体，成立内部控制的决策机构，如内部控制领导小组等。在内部控制领导小组的领导下，各业务部门指定熟悉业务的人员，专门负责梳理本部门的经济活动的业务流程，明确业务环节，对各项业务特点进行总结和归纳，编制业务流程图。各业务部门按时间顺序和逻辑顺序梳理业务，要全面的梳理，不遗漏，明确关键管控点，将决策机制、执行机制和监督机制涵盖单位内部各经济业务活动。同时全面系统的分析各关键管控点容易发生的风险点，合理制定主要的防控措施，选择风险应对策略，在此基础上，根据国家的法律法规，制定单位有针对性、操作性强的各项内部控制管理制度，并实施动态管理，要有持续检查和改进制度的程序，来应对内部和外部环境的新变化、新法律法规和监督的要求，实行内部控制制度关键管控点的全覆盖，用以保证内部控制制度建设与执行的有效性。

（三）加强领导，全员有效地执行内部控制制度

规章制度以文件的形式下发后，具有严肃性和钢性。单位负责人作为内部控制的第一责任人，要严以律己带头遵守各项规章制度，发挥表率作用。单位负责人应当重视制度的建设与执行，加强法制教育学习，把制度的学习、执行、培训作为单位的一项重要工作常抓不懈，在制度执行中起到主导的作用。在贯彻执行制度过程中，中层领导首先带领职工以各种方式方法学习领会内部控制制度的内涵，增强职工制度和法制观念。其次在领会理解的基础上，全体职工要以务实的态度，扎实的工作作风，不折不扣的执行各项内部控制制度，不能怕得罪人，做老好人，敷衍了事。在制度执行实施过程中，涉及制度的缺陷或操作性不强的应该及时反馈，定期修订完善制度，切实提高内部控制制度的执行力。

（四）强化内部控制制度建设与执行的评价监督

评价与监督是内部控制制度建设与执行得以有效实施的保障机制，是保证内部控制建设得以开展并有效实施的重要环节。单位应该强化自我评价，加强监督检查。明确专职部门或专职人员对制度建设与执行的有效性进行评价。负责评价的专职部门或专人，全面理解评价的内容、流程及实施步骤，对制度的建设与执行进行全面性、重要性、制衡性、适应性和有效性等评价，并出具评价报告。

负责监督的内部审计部门或岗位，应将内部控制审计列入工作计划中，日常或专项相结合的形式来监督，及时发现问题，合理提出可操作的改进建议。同时充分的运用评价监督结果，单位将评价监督结果与绩效考评、干部考核、领导干部选拔任用、监督问责结合起来，做为奖惩的重要依据，强化评价监督的自觉性。并将评价监督的结果成为预算编制、执行等重要参考依据。

四、结束语

建立健全内部控制制度，强化制度的有效执行，增强了交通事业单位的内部控制建设，提升了风险应对能力，对实现工作目标任务，具有十分重要的作用和意义。制度建设与执行在内部控制建设中，需要增强内部控制意识，形成良好的内控文化，全面梳理业务流程，关键管控点全覆盖，加强领导，全员有效的执行内部控制制度，强化内部控制制度建设与执行的评价监督。总之，内部控制制度建设与执行是长期性、系统性的工作，需要全面建立、全范围覆盖、全员参与。当前交通高质量发展进程的加快，对交通事业单位提出了更高的规划目标，交通事业单位的制度建设与执行要在未来的工作实践中不断探索研究，从静态和动态上不断修订、优化与完善，科学合理构建有自己特点的内部控制管理制度，并形成完善的内控执行机制。只有这样，才能使单位治理水平、服务效能和风险防范能力得以提高，内部权力运行得到制约，促进廉政建设，实现工作目标，建设法治单位，交通事业单位得以高质量发展。

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