新时期我国国家公园警察制度构建研究

文/伏佩宣 孙悦

国家公园是我国重要的生态安全屏障，2020年11月2日，我国第一个国家公园警察总队挂牌成立，这是对行业公安机关管理体制的调整，是适应新时代公安事业发展的重要举措。本文从现阶段国家公园警察制度的界定入手，对我国国家公园警察制度构建的必要性及现阶段面临的困境进行分析，并针对上述情况提出全面系统的对策建议，以期进一步提高国家公园警察执法的权威和效能，更好地维护国家公园的社会治安秩序。

一、国家公园警察制度概述

1.国家公园警察制度的概念界定

国家公园警察在欧美等国家起步较早，近年来，随着我国国家公园的建设完善，国家公园警察在我国也有一些发展的基础条件，现如今我国国家公园警察制度还处于探索过程中，笔者通过查阅国内外相关文献资料，将国家公园警察制度的基本概念定义为：指国家公园警察机关及其国家公园警察在法定职责范围内，运用警察权对在国家公园自然资源保护领域内的违法行为实施制裁，对犯罪行为进行侦查的一系列法律制度的总称。[1]这一概念的基本内涵主要包括两个层面：一方面，国家公园警察制度是警察权在国家公园生态环境保护中所行使的制度，它是围绕着警察权有关国家公园生态环境安全保护的行使所确立的一系列法律规范的总和；另一方面，国家公园警察制度还包含了较强的环境科学技术的内容，国家公园警察在执法过程中不仅涉及法律问题，同时由于执法标的涉及国家公园生态环境，必然要包含有关生态环境的标准、污染的指标等科学技术规范与内容，它是针对国家公园生态环境执法而探讨建立的一种制度，旨在维护国家公园生态环境秩序。[2]总之，建立一种科学有效的国家公园警察制度对惩治国家公园领域内犯罪，保护国家公园内部生态环境安全，保障人民的权益具有重要的现实意义。

2.国家公园警察制度构建的必要性分析

国家公园作为社会中的一个重要公共场所，集文化功能、社会功能、经济功能、生态功能等于一体，在环境治理体系中具有重要的作用。国家公园的内部治安秩序能否得到维护，环境能否得到保护，国家公园的功能能否得到有效发挥，均需要通过国家公园警察制度的建构予以保障。国家公园警察制度建设的必要性主要表现为：首先，国家公园警察制度的构建是我国生态文明建设的必然要求。党的十九大报告明确提出生态文明建设的总体要求，并将其纳入国家长期发展的重要环节。国家公园的建设完善有利于构建良好的生态文明环境，而国家公园环境资源保护的紧迫性决定了建立国家公园制度势在必行；其次，国家公园警察制度的建构是我国公安警务专业化发展的必然要求。国家公园警察制度的构建顺应公安队伍专业化改革的发展要求，有利于促进我国生态环境治理体系和治理能力现代化的显著提升；最后，国家公园警察制度的构建是打击危害国家公园生态环境犯罪的迫切需要。国家公园警察制度的构建有利于加强公安机关对国家公园内部生态环境安全的保护力度，提高打击危害生态环境违法犯罪的能力，为构建良好的国家公园生态环境安全秩序保驾护航。

二、我国构建国家公园警察制度面临的困境

目前，我国国家公园警察制度建设尚处于起步阶段，公安机关在开展国家公园生态环境执法过程中仍面临诸多困境，充分认识并解决现有困境对国家公园警察制度的构建意义深远。这些困境具体表现为：

1.法律规定困境

国家公园警察打击危害国家公园生态环境违法犯罪行为的关键是有法可依，我国目前现有的法律法规对国家公园警察参与环境执法的支持和规范不少，但是均没有从根本上规定和明确国家公园警察制度，相关的法律法规仍较为模糊。当前国家公园警察的设立主要是由地方政府出台规定，国家公园警察制度的构建需要制定和完善法律法规，其中涉及国家公园警察的性质定位、职权职责范围、机构设置、人员编制等都需要在进一步论证基础上进行正规化、系统化的构建。与此同时，涉及的国家公园环境资源保护范畴较多，完善的法律法规是设立国家公园警察制度的必要前提，我国目前现有的仍需要不断充实以为国家公园警察制度的构建打下坚实基础。

2.体制模式困境

就目前我国国家公园警察队伍建设情况而言，虽然我国在2020年底成立了第一个国家公园警察总队并投入到国家公园环境执法活动中，但并没有明确的体制管理模式。由此便导致国家公园警察队伍在开展国家公园环境保护的过程中出现管理职责不清晰，权力范围不明确等问题，从而导致相互夺权、互相推诿、事权不明等现象发生。与此同时，由于我国环境主管部门细分较多，有可能会造成重复执法和协调联动困难的现象发生。基于此，我们在国家公园警察制度确立之前需明确体制模式，确立主导机关，为制度建设奠定基础。

3.职能范围困境

国家公园生态环境保护的职能范围主要包括行政审批、行政执法和刑事执法活动等。[3]其生态环境资源保护的范畴较大，涉及环保、国土、住建、水利、农业、林业等众多部门，因此，必须厘清公安机关和其他环境保护部门的职能范围，避免出现职能范围交叉，管理混乱的情况。就国家公园生态保护实践而言，目前国家公园警察尚不具备担负起这些职能的客观物质基础，现有的法律仍缺乏对国家公园警察职能范围的详细性规定，国家公园警察在执法过程中就不可避免与相关部门发生职责交叉问题。与此同时，国家公园警察制度的建立标志着我国国家公园管理水平的日趋完善，设置国家公园警察的重要作用之一就是解决国家公园管理部门调查难，取证难的问题，突出警察权在打击破坏国家公园生态环境违法犯罪中的威慑作用。警察权作为打击破坏国家公园生态环境违法犯罪的强制性权力，其有效行使必须通过严格的法律规定，实践中鉴于相关法律体系的不完善及国家公园警察执法适用场景的不明确等客观因素条件限制，导致国家公园警察的职能范围界定面临严峻的现实困境。

4.队伍建设困境

目前，我国国家公园警察队伍建设尚处于起步阶段，国家公园警察队伍建设对执法人员的综合素质要求较高，其不仅需具备较强的公安执法专业知识，还需要具备诸如生态环境科学、国家公园自然资源保护等相关专业技术知识，以便更好地开展各类打击危害国家公园生态环境安全的违法犯罪活动。[4]然而，受制于现实环境的约束，国家公园警察队伍在建设的过程中尚未形成如何培养综合型警务人才的意识和觉悟，也缺乏一系列的培养经验，由此便限制了国家公园警察队伍的发展壮大。

5.物质保障困境

目前，我国国家公园内部环境污染的严重性程度和资源破坏的现状决定了国家公园警察执法成本较高，而在未来国家公园警察执法的仪器设备具有更新快、损耗大、维护成本高等特点。而当前我国针对国家公园警察制度建设尚处于起步阶段，只有少部分省份开启先行试点，技术装备较为稀缺。鉴于国家公园警察制度还未正式确立，缺少国家制度层面的支持，并且在物质装备保障层面涉及审核的部门较多，无法有效地组织各个机构进行协调，因此国家公园警察制度的建立完善也面临一定程度的物质保障困境。

三、构建我国国家公园警察制度的对策

针对我国国家公园警察制度建设面临的现实困境，为进一步有效维护国家公园生态环境安全，在立足于现实条件的基础上，笔者认为应从完善国家公园警察制度的法律体系、确立国家公园警察的体制模式、加强国家公园警察队伍建设三个层面促进国家公园警察制度的建立完善。

1.完善国家公园警察制度的法律体系

法是治国之重器，良法是善治之前提。法律法规的完善，将为国家公园警察制度的构建提供强有力的法律保障。要构建我国国家公园警察制度，首先需要解决的问题就是法律规定困境。具体而言，应加快推进国家公园自然资源保护立法，开创性地构建国家公园生态保护和高质量发展的法制框架。与此同时，还应制定《国家公园警察法》，对国家公园警察的执法程序制度、队伍建设制度、装备保障制度、公众参与制度、信息公开与监督制度、法律责任制度进行系统性的规定。

2.确立国家公园警察的体制模式

国家公园警察的体制模式即是指国家公园警察制度在建构过程中，其国家公园警察人员的来源构成和国家公园警察的行政隶属等国家公园警察的组建方法和方式。就目前我国国家公园建设情况而言，笔者认为可采取在功能机关内设立独立警种模式，即在公安机关内部成立专职的国家公园警察队伍，由公安机关负责专门领导、统一调配，负责维护国家公园生态环境安全，打击危害国家公园生态环境违反犯罪。[5]与此同时，在确立国家公园警察体制模式的过程中，应树立共建、共治、共享的发展理念，一方面要确立社区共管机制。当前，我国国家公园相当部分均分布在聚集地区，保护国家公园不仅仅是保护当地生态环境，同时也在一定程度上也保护了民族聚居区域内生态文明的完整性。因此，应当积极发动国家公园周边的居民群体，共同维护国家公园内的治安秩序，为国家公园警察制度的实施提供群众基础；另一方面要确立社区参与机制。为保障国家公园警察制度顺利实施，应采取配套管理机制。首先，应该采取参与保护管理制度，设立国家公园管理委员会，对其不定期进行考察，为国家公园警察制度的建立奠定执法基础；其次，设立参与特许经营制度，使得相关居民能够合法合理参加到国家公园的管理之中，鼓励其参与合法的经营项目，提高保护国家公园的积极性，为国家公园警察制度的管理奠定物质基础。最后，设立参与保障机制，积极督促人民群众参与到国家公园警察制度的建立之中，采纳意见，公开透明，为国家公园警察制度的建立奠定社会基础。

3.明确国家公园警察的职责范围

国家公园自然资源保护的范畴较大，因此，随之而来的我国设定的环境行政部门细分较多，因此，在国家公园警察制度的设计上，必须要理清公安机关的职能范围。针对我国国家公园自然资源保护的现状，结合我国国家公园的发展趋势，笔者认为，我国国家公园警察的职责范围应当包括以下方面：一是侦办、查处破坏国家公园自然环境资源的违法犯罪行为，主要涉及造成国家公园生态环境污染、生态破坏、人员伤亡及重大财产损失的犯罪案件；二是为国家公园生态环境保护主管机关及其工作人员的正常行使职权提供协助、保障。协助国家公园主管部门对国家公园内的突发事件进行应急处置；三是针对各类涉及破坏国家公园生态环境资源违法犯罪的情报信息进行收集、研判；四是组织和协调好保护国家公园生态环境安全的基层基础工作，并对国家公园区域内的居民进行环保宣传教育，鼓励举报涉嫌危害国家公园生态环境的违法犯罪行为。

4.加强国家公园警察队伍建设

国家公园警察是公安机关的重要组成部分，是武装性质的执法力量，肩负着保护国家公园生态环境安全，维护国家公园社会治安秩序稳定的重任。加强国家公园警察队伍建设，应从人才培养和警务保障两个层面开展。就人才培养层面而言，应同部分高校或公安院校签订联合人才培养协议，通过开设生态环境安全概论、生态环境污染防治、生态环境犯罪侦查等相关课程，在高等教育阶段选拔一批人才，重点培养，为国家公园警察队伍建设储备优秀人才。就警务保障层面而言，新时期下，国家公园警务保障工作面临新的挑战和发展机遇，国家公园警务保障的信息化、智能化是突出的要求。在国家公园警务实践中，我们要以科学管理、规范服务、高效保障为目标，不断推进由粗放型管理向集约化管理、由要素管理向系统管理的警务保障机制转变。具体而言，要积极响应科技强警的发展战略，要用科技拉动警力，向科技要警力，向科技要装备，向科技要破案率。面对国家公园中可能发生的一系列破坏生态环境的违法犯罪问题，应广泛采用现代化的警务装备，提升国家公园生态环境安全保卫工作水平。与此同时，国家公园警务保障是一项系统性工程，公安机关应力求在经费保障机制建设、公安装备建设、公安基础设施建设、装备队伍自身建设等方面实现历史性突破，从而推动国家公园警务保障的跨越式发展。

5.完善国家公园警察制度运行的物质保障

物质保障是国家公园警察制度有序运行的物质基础，国家公园警察制度的运行需要大量的资金投入，这就要求对资金进行有序管理，构建合理的国家公园收支结构，遵循事权与支出责任相适应的原则，科学管理资金流。同时，也可以以国家公园内部环境质量为依据设立税收分成机制，保证国家公园运行的物质基础。

结语

综上所述，国家公园警察制度作为国家公园生态环境安全压舱石，在惩治危害国家公园生态环境犯罪，保障人民环境权益，营造健康和谐的生态安全环境方面发挥着积极作用，是我国实现生态文明安全的长久大计。当前，我国国家公园警察制度构建仍面临法律法规、体制模式、职能范围、队伍建设困境。面对国家公园警察制度的建设困境，我们应当从完善国家公园警察制度的法律体系、确立国家公园警察的体制模式、明确国家公园警察的职责范围、加强国家公园警察队伍建设四个层面探索符合我国国情的建构模式，以促使国家公园警察制度总体效能的最大化发挥。