现阶段义务教育“县管校聘”的几点思考

文/张宁

一、县管校聘的意义

“县管校聘”改革措施是针对当前教育人事管理工作现状及未来教育发展趋势做出的重大改革部署。该政策的科学有效实施可以减缓当前教师不易流动产生的学校活力不足,学校师生配置比例失调等矛盾,促进教师资源的有效流动,畅通城乡一体配置渠道,进一步扩大优秀教育的覆盖面,更深刻地体现教育公平[1]。

首先,“县管校聘”政策有利于解决师生配置比例失调问题。措施开展前,一方面，教师此时是“学校人”而不是“系统人”不易流动,所以很难改变这城乡之间师生配置比例问题。另外一方面，县城学校出于自身学校发展,减轻授课压力,提升教学质量的需求会招聘一些社会上的代教,这导致了国家资源的浪费。新改革实施后,当地教育局或者教育系统会根据学校学生实际数量及未来学校周围生源的发展变化趋势重新核定学校编制数。接下来通过设定岗位,进而引导教师有序流动,极大解决了城乡之间的师生配置比失调问题,使各方学校得以更加合理地开展教学,保证教育教学质量和实现教育资源最大化。

其次,“县管校聘”政策有利于满足教师自身发展需要。马斯洛的需求分层学说认为人的需求从低等向高层次方面发展。大部分在城市义务教育阶段工作的老师,以及除少部分家境较富有的教师对于社会、家庭尊重等需要外,其余生活的大部分精力都是放在了挣钱养家方面,以及关心家长的赡养问题、对孩子的教育问题、家人良好的医疗保障条件等。“县管校聘”的改革,有利于促使流动师资提高自身教育水平和对环境适应能力。此外,在职称评定上,拿我们市区学校为例，市区教师申报高一级职称的条件是要有不少于两年的农村工作经验。流动教师在乡村任职期间可以享受当地相关补助政策。另一方面,大部分县城教师包括县城优秀教师虽然在所在学校评上了中高级职称,但是相应待遇没有得到落实,那么他可以通过竞聘上岗等方式聘任到县城薄弱学校或者农村学校来获得更好的待遇。当然,另一方面，农村教师可以通过不同的竞聘手段回到县城任教,以获得更好的工作环境与平台、更方便的生活等。“县管校聘”的这种双向选择流动机制满足了各类教师生活和个人专业发展的需要。

最后,“县管校聘”有助于促进教育均衡化,深刻体现教育公平。受当前城乡二元格局的冲击,有学者指出教师来源的城乡差异、校际隔阂、城乡教师结构性失调等现象长期影响到义务教育的优质教育资源均衡开发,各家庭在子女教育方面展开盲目的攀比与竞争。另一方面,政府出台的一系列与人才选拔和培养有关的制度设置和教育政策加强了社会资本和家庭文化、经济对孩子在教育获得和学校学业成就获取的作用。长此以往,教育事业的发展进入非良性循环的趋势中,教育公平问题凸显。“县管校聘”这项政策使得教师的身份归属发生改变,由“学校人”变成“系统人”,由“一成不变”到“随时会变”。在各类政策的引导下,优质教师资源流向薄弱学校、农村学校，这在一定程度上提高了县域教育公平程度,从实际上诠释了教育公平的内涵。

二、县管校聘的困境

首先,“县管校聘”政策层面存在有一定的困境。从宏观上来看,影响“县管校聘”制度实施的首要因素、前提和基础是教育政策。虽然截止到目前,国内许多省市已经相继制定了各主管部门共同出台的教职工轮岗交流专项文件,但许多省市的政策文件中“县管”范围不明,教师以专业、职务、数量相等的时间开展跨校交流,有关制度问题没有得到妥善处理；促进政策法规落实与执行的完善的机制缺乏呈现,且缺乏可操作性。有专家发现部分教育行政部门片面地将教师看作物质化的教育“资源”,忽略了教师本身的能动性、激发性和情感因素,这不利于将教师转变成为变革中的积极推动和落实因子。而且,现阶段的中小学教师流动忽视了副科教师的发展需要；此外,由于教师流向与学历、职称和绩效挂钩,加之一些学校的执行方式不够科学、公平,违背了“县管校聘”的初衷,把教师交流轮岗变成了教师绩效与人际关系的公开竞争,变成了对部分教师的“发配”或淘汰,从而导致县域内教育师资的“马太效应”[2]。

其次,学校层面对于“县管校聘”的实施也有深刻的影响。造成“县管校聘”与教师交叉轮岗现象的最主要原因,在于教师的机会成本。由于社会对教师职业成长的高要求,加之在同个区域中的校际差距较明显的现象出现,部分教师不愿选择相对较为落后的或薄弱院校。有学者指出,现实实践中,很多学校以行政为主导来决定学校轮岗人员名单,交流轮岗没有作为经常性制度,而是对少数教师进行轮换,这是“县管校聘”管理体制的最大阻碍之一。再有,各学校的领导对于“县管校聘”是否利于学校发展也存有疑虑和不安。优秀教师是学校的宝贵资源,多数优秀学校的领导并不希望本校优秀教师参与交流轮岗；而对于水平相对落后的学校而言,校领导既渴望优秀师资的注入,同时也会顾虑人员流入的管理难处。“县管校聘”后期的评审标准、督查评审激励机制以及学校师资交流课题的执行能力,均还有待于后期考查。更值得关注的是,“县管校聘”教师交流轮岗的实际执行过程中,执行主体并没为教育均衡的大格局着想,更多的是因为一纸行政命令。

最后,在作为政策的执行者的教师层面上也存在着一定的落实困境。参与交流活动的老师必然会面临发展问题,如交流机制的产生,将使得一直参与交流活动项目的老师没有归属感,对其交流氛围的适应、自身素质的发展都产生一定的影响。现实中由于受教师多种心理因素影响,教师流动意愿差强人意。老师在工作位置上的惯性心态、事业与家庭矛盾,担心失去成长机会等原因降低了教育流动能力。作为优质老师资源相对紧密的城市学校,内部老师人群的流转意向较为薄弱,部分老师甚至出现抵触的问题。“县管校聘”优惠政策中老师“管用分离”与我校自主监督管理形成冲突。“县管校聘”跨区域交流使得老师的认同感弱化,对老师的未来发展、校园的教育以及跨校教育质量,均有可能形成影响。

三、县管校聘的对策

1.健全“县管校聘”的制度,提高实际操作性

首先,从宏观层面考虑,国家有关方面应该及时发布“县管校聘”改革专项政策文件。所以,应该从高位出发,做好顶层设计工作,早日从全国方面出台科学合理、成体系的“县管校聘”相关政策文件。其次,在政策实施方面,还必须提高区域内部“县管校聘”政策措施的现实针对性。县区部门在有关政策的制定进程中要摒弃对其他部门政策措施的过度依赖与效仿,要立足现实,始终以现实问题为指导,超前性的预见区域内部“县管校聘”变革可能性会发生的情况,根据本地经济社会文化发展及其教育现状制订出可控的、适合本土教育生态的“县管校聘”政策措施改革方案。除此之外,“县管校聘”变革的相关政策措施还需要继续健全。“校聘”环节是“县管校聘”政策实施的困难与关键,其存在的问题主要体现在：一方面是优质学校师资不愿意去薄弱学校,而城镇老师又不希望去乡村学校；另一方面是落聘老师的安置问题，需要从基本的政策角度来回答这些问题。笔者认为可以一方面完善教师布局调整,合并范围内薄弱教师,加强农村教师的补贴力度和职务评聘的力度,努力提标扩面,通过提高工资、提高待遇等实际方面引导城市师资与乡村师资公开竞聘。同时也要稳妥安排落聘人员,打消竞聘老师的思想疑虑。加强对落聘教师的培养与学习,激励落聘教职工主动应聘,同时针对一些确实无法再胜任学校教育工作的落聘教职工,对他们做好政治教育思想安抚,并尽力支持其进入社区再就业或者对落聘教师做好新的就业培训。此外,由于“互联网+”时代和“大数据”时代的来临,中国网民数量迅速增长,相关部门还应该发展相关的平台,引导社会大众主动为“县管校聘”制度建言献策。

2.完善政策监督体制,规范执行者的利益行为

需要进一步完善改革机制,以规范变革行动人的利益活动范围。笔者认为对变革行动人的监管,在内涵上大致包括两个：一是落实监管那些在改革中的消极懈怠、不作为的变革行动者；二是实施监管变革行动人在改革中的徇私活动。具体可从如下几个方面着力完善“县管校聘”改革发展监督机制：首先,监察县教育局、人社局等政府部门在改革过程中的行为表现,强化监督机制的权威，加强对不同政策执行主体的问责力量,县政府机构层面可以设立新部门，成立“县管”的行政监督组织。重点督查其作为“县管校聘”管理改制的主要实践者是否履行了相关的社会责任,重点核查是否与上级部门虚与委蛇,以及在改制的过程中有没有存在权利滥用的情形；落实监管重心放在人社局、财政局、中央编办等地方行政部门是否全力协助地方教育部门进行“县管”。再次,设立“校聘”执行监督机制在学校教育机关之内,设立学校“县管校聘”教师代表大会和职工代表会或设立相应区专职督导组负责管理督导区域内公办中小学校。为了保证“校聘”的透明、公平和正义，针对在“校聘”进程中出现消极懈怠、暗箱运作、因公徇私的学校教育管理人员应严厉指责与处置[3]。

3.科学健全素质教育绩效评估机制,引导大众建立合理的素养教育观

众所周知，制约着教学行政、学校和班主任老师课堂教学表现决定的主要风向标,是我们自己的课堂教学绩效与评价管理系统。虽然素质教育的主张已经被明确提出了很多年,并已纳入国家的基础教育体制当中,但当前国内仍然存在“学生考试成绩至上”“提高学生分数至上”等与素质教育发展相悖的教育现况。实行“县管校聘”管理改革中,这个分数至上的考核文化极易出现两种极端情况：一方面,教学工作行政部门和校方惧怕变化会直接负面影响老师的绩效以及学生的成绩，对“县管校聘”措施没有落实甚至弄虚作假的应付；另一方面,该校老师们希望竞聘业绩,也想要利用学生成绩积分来展示自身的教学水平,最终有可能间接地把应试教育的效果发展最大化。因此,为了使“县管校聘”策略措施在实践中不至于走偏走远,必须主动回应中共中央的战略号召,转变现行的教学考核评估体系。具体可以有以下几点：第一,在教育行政层面上考虑。即对区域教学行政的考核不要仅仅以当年全区域的毕业生的升学率作为重要考核依据。提升教育比率的确可以从某种程度上体现出一定区域的教育教学管理水平,但这并不是唯一的标准。结合相关教育教学经验，在考核中,也要把区域内义务教育事业均衡发展的现状、学校控辍保学现状、小学薄弱校改造现状和该区域内居民教育情况等因素作为主要考虑点。其次,对于某个学校的考核，除看该校的综合素质教育效果以外,在教学主管对义务教育管理工作及中小学校学生实际情况的整体综合性绩效评价工作过程中也要着力注意该学校教育的校风、班风、学风、教风及其对学校教育主管团队的集体凝聚力等现状,并要以发展的目光，全局的意识，把学校发展的实际情况视为评价该校的关键因素。再有,个人主张拔除应试主义之风的顽疾,需以社会大众的思想观念转变为突破口,用合理的政策和官方舆论引领社会大众建立合理的素质教育观,并辩证地对待中小学生的成长和发展，正确看待成功人生等的定义，积极发扬正能量，正确看待分数。社会大众对学生分数和高校升学率的超高期望值,是应试主义之风经久不衰的主要原因。因此,转变大众观念对于教育的科学导向也是有重要的舆论影响的[4]。

结语

综上所述，义务教育阶段“县管校聘”政策对于国家整体教育体系的发展有着较强推动性作用和优化作用。目前来看，即使在具体落实过程中存在一定的困境与阻碍,多方面因素会影响政策实施效果,但是在完善化的实施方案、合理化的实施机制与管理策略辅助作用下,县管校聘政策体系将会逐渐完善,以合理且科学的方式进一步深化教育公平的要义,推动我国基础教育资源配置的不断优化,教师的核心素养与教学水平逐步提高,从而促进实现教育优化与均衡发展的根本目标。为我国“科教兴国”战略的进一步实施提供了新思路和新方向，有利于我国教育事业向更快更优更科学的方向发展，具有鲜明的时代特征和意义。