全国统一大市场背景下的社会保障审计

陈卓 杜家丽 屈隽芙 谭晶 孙铭博

建立健全社会保障体系对促进社会公平、维系社会稳定、推动全社会经济健康发展等方面具有重要意义，因此，发挥好社会保障审计的作用已变得至关重要。本文以文献研究法、辩证分析法与信访法，围绕所收集资料，研究南京市社会保障审计现状，分析社会保障审计在现行统一大市场经济环境中遇到的难题，提出相应解决方案，为南京市进一步完善社会保障审计提供些许参考。

一、概述

2022年4月10日，中共中央、国务院出台《关于加快建设全国统一市场的意见》，从战略和全局高度提出了加快建设全国统一市场、建设新发展模式的基本目标。该意见是加快未来全國统一大市场建设的行动规划，是建设高标准市场体系和高水平社会主义市场经济体系的重大里程碑。简单来说，就是通过建设高效规范、竞争公平、全面开放的国家统一大市场，促进国内供需相互促进、产销并进、畅通高效大循环，为高质量经济发展奠定坚实基础。本文的主要目标是如何将该项政策与社会保障审计适当结合。

本文共分为三个部分：第一部分，信访南京市审计局，得到积极且充分的答复后，分析研究社会保障审计的大概方向与趋势；第二部分，以文献研究法、辩证分析法阐述南京市社会保障审计所存在的问题；第三部分，提出进一步完善社会保障审计的建议，推动社会保障体系的健全发展并展望未来。

二、数据来源及方法

（一）文献研究法：

从2018年3月起，南京市采纳审计建议健全社会保障体系。该局通过审计发现本级社保基金在运营状况、社保政策执行、预算编制、业务经管等数个层面中一些尚未解决的弊端，对此，有关部门出台了相应的政策。市政府和相关部门全力举措实施，致力于打造覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的社会保障体系。2022年8月，南京市审计局在开展保障性住房项目审计中，关注保障房公共配套设施建设情况，紧盯社区中心、学校、商业用房等公共配套设施规划布局、建设实施、验收、移交全过程，实地察看配套设施建设及投入使用情况，聚焦公共配套设施是否满足居住群众需求和投资效益，助力保障和改善基本民生。

（二）辩证分析法：

进入21世纪后，中国的社会保障事业迎来了快速发展。在2011至2015年期间，企业离职休养人员的社会养老保险待遇激增了66%；国家为救济社会成员收入难以维持基本生活需求的人口制定的社会救济标准平均每年也增长10%以上；在安居方面，已有4000多万套的保障性建设工程，农村危房整治继续推行，也达到1300万户，使中低收入群体的住房问题得到了有效缓解，人民能够平等地共享社会经济发展成果。

审计监督可以有效推动健康稳定的国家经济社会发展。南京市审计局2020年在社保基金预算执行、企业职工基本养老保险基金等一系列审计中，持续关注社会保障体系构建和完善情况，揭示了社保基金在运营、业务管理以及政策执行等方面存在的问题和矛盾，提出了相应的审计建议并认真落实整改，加快社会保障体系建设。

2018年南京市审计局对社保基金预算执行审计查出问题的整改情况进行了重点关注：

第一：堵漏洞。通过改进管理方式，让社保部门消除运行中的风险，保障基金的安全和完整性。在冒领医保基金方面，医疗机构由过去每年的1600多万降到700多万。

第二：补短板。出台了《南京市社会保险基金三方对账工作暂行规定》，明确了及时确认收支、基金专户的管理规范，补齐基金在管理方面的短板。

第三：落政策。市政府制定《南京市整合城乡居民基本医疗保险制度实施方案》，更加明确了部门与单位的相关责任，在大病保险和城乡居民医保方面整合了“路线图”和“时间表”。

2022年7月，南京市审计局在领导干部任期经济责任审计中，关注到了服务业的发展问题，审计人员通过实地走访、座谈的形式，对集聚区房屋租金减免等进行了审计，以积极审计助力服务市场主体持续平稳健康发展。本质即立足审计监督本职，解决困难，拓展了审计监督的深度和广度。

相较于以往，南京市社会保障审计从审计对象、审计过程、审计内容的纵横推进以及审计质量的成效等多个维度推动社会保障审计全覆盖，从而发挥好审计的监督和保障作用。

三、研究意义

（一）理论意义：虽然近几年我国社会保障审计理论研究发展较快，研究层次不断深入，较以往有了一定的突破。但目前并没有关于在“统一大市场”这一新的大背景下，以实现建设全国统一大市场五大主要目标的社会保障审计的相关研究。

（二）实践意义：本项目旨在通过对地方政府社会保障审计现状的调查研究，分析其是否可以帮助实现统一大市场的目标以及社会保障审计还存在哪些问题，如何解决这些问题以适应即将面临的新形势和新政策，从而体现社会保障审计监督与推进全国统一大市场建设五个主要目标的联动性。

（三）实际价值：有利于为地方政府适时制定措施，以强化审计监督；有利于促进建设全国统一大市场主要目标的实现；有利于增进人民福祉、保障民生、共建和谐社会，推动健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、可持续的多层次社会保障体系。

四、现状与问题

人民对先进社会生产力发展的需求不断提高，而满足人民日益增长的美好生活需要，民生保障就是其中一个重要组成部分。南京市审计局提出，要力求通过审计监督更好地服务民生，用心用力用情办好民生实事，用实际行动切实维护人民群众的根本利益。

以下是社保审计的现状与发展中存在的问题：

（一）发展不平衡不充分

我国社会保险基金管理具有“众、小、散、碎、长”的特点，即涉及人员多，单笔金额小，资金、管理分散，社会保障制度碎片化问题严重，社保资金管理的链条长。社会保险的不平衡不充分问题，体现在地区之间的社会保障政策不统一、基金结余严重分化等。根本原因是缺少以人民为中心的发展思想和高水平的社会主义市场经济体制。“养老保险是社会保险体系的重要组成部分，是老百姓的‘保命钱’，必须确保绝对安全。”审计机关仍需发挥监督优势，助力构建多维立体监督体系，为养老保险基金健康运行保驾护航。

（二）社会保障制度尚未做到统一和规范

虽然我国现阶段经济处于高速发展，但仍属于经济结构的调整期，需要稳定的社会环境来支撑。而我国社会保障制度的不统一不规范，导致发展成果不能更多更公平地惠及全体人民，且不利于缓解我国社会矛盾。所以，多层次的社会保障体系必须被建立，以符合我国国情以及经济发展要求。通过“建”机制，进一步加大基金监管力度，确保基金平稳运行，从而维护社会稳定。

（三）审计领域覆盖范围的局限性

传统审计方式的特点是轻业务而重核算，不仅数据分析耗时长，且最为重要的准确性无法得到保障。如今社会保障业务信息海量数字化的严峻形势，使得实现审计全覆盖目标难上加难。

在这个节骨眼下，必须顺势推动创新驱动发展。通过大数据审计技术，提升社保审计的“精度”；依托数字化审计平台，建立数字化审计模式，实现跨行业数据共享、交换和比对；同时，组建大数据分析团队，根据社保政策变化，对审计疑点精确定位，让虚报、冒领、重复参保等违规行为无处遁形。

（四）营商环境不够公平透明，未达到预期

社会保障制度是保障公民安定生活、维稳社会秩序的制度，全体公民应平等享有社会保障权益。而社保审计作为民生审计的重要分支，其中的每一笔资金，都关乎广大群众的切身利益。

但就目前扶贫资金审计结果来看，南京市在社会保障方面还是存在对资金管理使用的监督不到位等问题，如：未严格执行预算安排、管理和拨付社区资金；社区专项资金使用管理不规范，资金闲置使用效率不高；使用社区资金购买服务行为不规范等等。

五、改进与建议

十八届三中全会强调要使市场在资源配置中起到决定性作用，而在我国现行体制下，能够拥有“使”这个权利的无疑就是政府。 所以，建设统一大市场的关键不在于市场本身，而在于政府改革。对南京市社会保障审计现状的调查看出，我们可以通过以下几个方面对社会保障审计进行改进：

（一）完善社会保障制度

加快建立并完善社會保障法制体系，要着力解决社会保障法律法规立法不健全、层次低等问题，更重要的是，在公平高效的前提下，建立一套与社会发展阶段和紧急发展水平相适应，符合新时代中国特色社会主义国情的社会保障制度，推进审计工作的顺利开展，确保人民的生活能够稳定。

（二）创建统一数据库

社会保障审计的核心资源是数据，但社会保障数据具有海量性。各地社会保障信息系统分割、数据库结构差异较大限制了跨区域集中分析，因而我们可以通过统一采集全国社会保障数据来制定社会保障审计数据标准。

南京审计机关分工负责辖区内的定期数据采集工作并逐级上报，可以在各地方数据基本采集完整的基础上搭建大数据分析平台，使得省级与地方机关之间的数据分析及结果可以共享。统一数据库建立完成后，审计局可以利用全国数据统一的优势解决之前难以核查的问题。比如跨区域参保管理存在盲区的问题，审计局可以以参保人身份证号、参保地区、参保缴费时间等字段为判断基础建立审计模型，这样不仅能够发现跨区域或跨险种重复参保问题，还可以发现使用同一张就医票据在不同统筹区重复报销套取医保基金等问题。

（三）创新审计方式

1.通过计算机审计将事后审计与预警审计相结合

通过对社会保障资金的事后审计，审计机关可以发现社会保障制度的缺陷，并纠正在制度运行中的违规行为，以维持社会保障制度的正常运作。然而，社会保障制度的审计机关面临着一个长期的问题，例如：由人口老龄化问题所引发的养老保险金支付到达高峰、失业规模扩大等一系列后果往往无法及时发出预警，从而造成一场不确定的危机。因此，审计机关不仅必须在事后重复审计，而且从长远看，还必须在责任范围内提出审计警告。

社会保障计算机审计可实现事后审计向事后、预警审计相结合的转变，因为计算机审计可以达到数据随需随取，审计数据涵盖的周期就得到了大幅度的缩短，通过计算机网络系统对社会保障资金实行连续监控，从而达到事后审计与预警审计相结合。

2.建立以绩效审计为主的社会保障审计模式

目前我国以财务审计为主要审计方式，但社会保障审计工作绝不能停留在财务审计上，必须重视社会保障基金的经济效益和社会效益，所以开展社会保障绩效审计既是我国审计工作发展的目标，也是必然趋势。

社会保障绩效审计是对绩效与结果进行导向性的审计工作，它对实际结果与预期目标之间偏离的程度进行了有效分析。例如，可预测性，然后比较实际收入和支出，进而判断为满足社会保障需要而筹集的资金。此外，对社会保障执行情况的审查，还可对实施过程中的社会保障制度进行全面分析，以查明该制度的不足之处，促使制度不断完善，从而进一步提高绩效。

六、总结与展望

社会保障审计在“全国统一大市场”的目标背景下，体现了经济社会发展的迫切需要以及构建和谐社会的内在要求，是时代发展的一道重要命题。本文旨在通过对南京市审计局进行信访咨询以及对重要文献的辩证分析，在如何完善社会保障审计以适应新的市场经济环境，促进中国特色社会保障体系的全面建成问题上提供相应的审计建议以及未来可能的研究方向与展望。

首先，对社会保障的审计工作必须强调社会保障政策的完整性和社会保障制度的覆盖面，以保障资金精准、安全、高效地运行，为社会保障事业的高质量、可持续发展打下良好基础。

其次，在微观体系方面，开展社会保障审计工作必须与地方政府对社会保障事业发展的相关管理要求和建设高标准的市场体系需求相结合，根据“统一大市场”的目标，建立社会保障审计工作管理机制，并创新审计方式与方法，从而更好地推动社会经济活动和社会保障的有效开展。

再次，在运行机制和工作流程方面，需在理论与实践中深度探究、优化审计程序，大力推进以大数据为核心的审计信息化建设，创新以事后审计与预警审计相结合的审计方式，建立以绩效审计为主的社会保障审计模式，并统一社保审计数据的规划、采集机制以及分析机制，全流程提高数据的运用效率和社保审计能力。

最后，应从宏观、中观以及微观三个层面加强对社会保障审计的主题研究，有针对性地健全社会保障审计监管体系标准，持续加大监督力度，切实提升社会保障审计监督效能，更好发挥审计职能作用。并在现有研究热点和基础上，扩展研究主题，实现社会保障审计研究的深度化和多元化，将社会保障审计推向更高层次的发展，从而建立多层次多形式的社会保障体系，保障国民经济和社会健康发展。

（作者单位：南京审计大学金审学院）

项目来源：2022年江苏省大学生创新创业训练计划（基于统一大市场环境下地方政府社会保障审计现状调查——以南京市审计局为例）项目编号：202213994019Y。